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论公共财政体制下预算执行审计的完善

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国家先后出台了税费改革等多项措施,新的财政管理格局,使预算执行审计必须在审计思路、内容重点、方式方法上做出相应调整。衡量财政资金是否运用得当、预算执行是否有效果,必须加强绩效审计,才能充分发挥好审计的监督职能。目前,预算执行审计尚未跟上财政改革步伐,仍然侧重于真实、合法性审计,效率效益审计的审计理念尚未得到贯彻。因此,要完善公共财政体系,深化预算制度改革,强化预算管理和监督。

公共财政体制下地方预算执行审计存在的问题及原因

(一)预算执行审计存在的问题

1.预算执行审计结果运用不充分。由于受现行地方干部考核机制、地方审计公告制度未全面推广等因素制约,审计工作质量、结果公开以及问题处理仅限于少数领导知道;有些虽履行了整改程序,但很难触及实质性问题和深层次原因。

2.预算执行效益审计需要进一步强化。随着政府公共收入体系的建立完善,公共财政管理的重心已转移到公共支出的改革和管理上,政府采购、国库集中支付、部门预算等改革措施相继出台。如何提高政府公共支出管理的效率和资金使用效益,成为财政工作的重点,而预算执行效益审计未跟上财政改革步伐,效率效益审计的理念尚未得到贯彻。

3.预算执行审计质量与效率有待提高。预算执行审计是高层次审计监督,应从整体上对预算完成情况、宏观调控措施和财税政策的贯彻执行情况进行综合评价,并从政策、制度和管理机制方面分析问题的原因,提出对策和建议,为政府宏观调控服务。但受审计技术方法落后等因素影响,审计质量与效率不高。

(二)对预算执行审计存在问题的成因剖析

1.地方立法滞后性对预算执行审计的影响。一是法律条文衔接不紧密,影响了审计监督在预算管理中的作用。《预算法》规定了对预算执行、决算的审计监督,但未把审计监督纳入国家预算体系之中;《审计法》未明确审计后发表什么审计意见,立法机构在审查批准预、决算之前必须经审计监督等事项,实际上没有明确审计机关在预算管理中的职责和作用。公共支出管理的政府采购等措施的审计监督法规相对滞后,影响了审计的规范性。二是预算编制时间短,管理不规范,影响了预算执行审计效果。政府依法编制预算时间仅为2个月(11-1月),在这一时间段财政部门忙于本年决算,难以保证预算编制的科学性;预算不列入法定审计范围,随意性较大,缺乏完整性,使预算执行审计达不到预期的效果。三是预算批复与执行时间错位,致使预算约束力下降。由于预算草案每年3月份才经人大审批后生效,而对二、三级预算单位的预算批复更滞后,致使预算部门一年中财政收支至少1/4时间无预算遵循。预算调整审批程序流于形式,人大对预算调整监督职能弱化。

2.干部管理、选拔任用机制和审计“两个报告”滞后性,制约和影响了审计效果、作用及结果的运用。预算执行审计发现的下级政府和各部门的问题,不但涉及对被审计单位领导干部的政绩评价,也影响到同级政府的整体形象及政绩评价。而政务公开尚处于开始阶段,各级政府及公众对于公开披露的问题还缺乏应有的承受能力。预算执行审计“两个报告”滞后,审计结果时效性不高。人大在1月份批准当年预算草案,3月份审议财政部门上报的上年本级预算执行情况,审计机关在6-7月份才能提出上年预算执行审计报告。人大对上年财政预算执行情况和当年财政预算草案进行审议时,缺乏审计意见的支持,影响了人大对预算执行的监督效果。

3.制约政府绩效审计因素较多,影响预算执行审计开展。一是审计目标定位影响了预算执行效益审计的开展。往往把核实财政收支、揭示问题作为审计的主要目标,只关心预算执行有无偏差,对预算编制及调整的科学合理性、资金拨付的及时安全性、是否达到预期效果及影响效果的原因重视不够,忽略了预算执行审计的效益性。二是地方预算审计任务繁重,审计力量相对薄弱,难以很好地开展财政预算效益审计。三是对效益审计的目标、内容和评价标准等研究滞后,缺乏理论指导,影响了预算执行效益审计进一步发展。

4.审计人员素质和审计技术方法,不能适应提高审计质量与效率的要求。实际工作中仍偏重于对具体问题的揭示,忽略对宏观和全局问题的研究和把握,对共性和规律性问题归纳综合不够。同时,由于计算机审计方法未得到充分运用,内部控制测试、统计抽样、风险评估等先进方法还未被广泛运用、审计综合分析方法未被充分运用等,使预算执行审计不能适应新的形势与任务,影响了审计质量与效率。

5.行政型领导体制使审计独立性弱化。在基层,政府行政首长往往是一些重大项目的直接责任人,其对预算执行审计的独立性有重大影响。政府既是审计的实施者,又是审计的监督对象,使预算执行审计成为政府对政府的“同体监督”;审计双重领导体制的弊端表现在行政关系的区域性与业务关系的统一性之间的矛盾,决定了行政关系具有更强的控制力,其与人大的关系是在政府行政的框架下形成的关系。这也影响到审计机关对本级人大常委会等是否如实报告审计工作,从而弱化了审计发挥整体效应的功能。

完善公共财政体制下预算执行审计的措施

(一)加强预算执行审计的法律法规建设。一是在建立健全预算执行相关审计法律法规外,要促进完善预算管理方面的法规,依据实际编制预算,将财政资金全部纳入预算;加强审计公告制度的配套法规建设。二是在遵循审计署相关规范的前提下,促使本级政府和人大批准符合本地区实际、操作性强的预算执行发展规划,明确预算执行审计的目标、方法、内容和评价标准,使预算执行审计工作制度化、规范化。三是进一步理顺相关法律法规和预算法之间的衔接关系。制定预算审查监督条例,明确人大预算审查方式,增强预算审查监督的可操作性。同时,明确审计在人大预算审查监督中的作用和环节,使人大预算审查规范化、法制化;逐步推进财政决算的审计签证制度,提高审计结果的时效性。

(二)拓展预算执行审计目标,调整审计内容和重点。在继续强化真实性、合法性、效益型审计目标的同时,将审计目标拓展到预算编制的科学性和财政收支的安全性审计,关注审查预算编制依据是否科学、合法,预算编制方法是否符合相关要求;关注预算支出结构是否合理,预算执行结果与预算编制目标等是否偏离。分析实现目标手段或机制是否最佳;从预算执行结果的效益性和安全性两个方面进行评价,强化效益审计。

(三)创新审计管理,整合审计资源,加强队伍建设。一是进行组织创新,科学、系统安排审计项目,对审计任务、审计人力资源统一管理,统一调配;进行方式创新,建立“上审下”、“同级审”的联合审计机制。二是加强队伍建设,提高预算执行审计人员把握宏观和全局的能力。大力推进计算机审计,提高预算执行审计的质量和效率。

(四)完善审计管理模式,增强地方审计机关的独立性。探索实行市县审计机关由省级审计机关垂直管理,或地方党委领导下的“监审合一”,即监察机关与审计机关合署办公机制。(本文作者:姬永泉单位:新疆生产建设兵团农六师五家渠市审计局)

论公共财政体制下预算执行审计的完善责任编辑:陈老师    阅读:人次
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