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审计结果公告制度

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2009年10月3日,国务院办公厅转发了财政部《关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见》(国办发〔2009〕56号,以下简称“《意见》”)。根据《意见》规划的目标,注册会计师行业将用5年至10年的时间,重点扶持10家左右具有核心竞争力、能够跨国经营并提供综合服务的大型会计师事务所。那么会计师事务所应如何做大做强走出去?审计准则国际趋同战略为实施做大做强战略提供了重要条件。

审计准则国际趋同是会计师事务所做大做强的前提实现审计准则国际趋同是审计技术革新的必然要求。会计师事务所要做大做强,必然会接受规模越来越大的审计客户。如果依靠传统的账项基础审计技术,是无法应对日益复杂的被审计单位的。实现国际趋同后的审计准则要求注册会计师采用风险导向审计技术,将有限的审计资源集中于错报风险较高的领域,这不仅有助于降低审计风险,也使接受规模很大的审计客户变得可能。因此,审计准则国际趋同为实施做大做强战略做了充分的技术准备。

同时,审计准则国际趋同是我国会计师事务所获得国外资本市场认可的前提条件。要实施做大做强战略,会计师事务所出具的业务报告必需获得国外资本市场的认可,这里就存在一个审计准则等效的问题。要让国外市场认可我国会计师事务所出具的业务报告,前提必须是我国会计师事务所遵循的审计准则获得其认可。如果我国审计准则不能做到国际趋同,那就意味着我国会计师事务所出具的业务报告不可能获得国外资本市场的认可,“走出去”也就成了一句空话。

自2006年2月发布新的审计准则以来,中国注册会计师协会一直在致力于与其他国家或地区的审计准则等效认同工作。2007年12月6日,中国审计准则委员会与香港会计师公会签署了《关于内地审计准则与香港审计准则等效的联合声明》,等效认同工作取得重大突破,为我国会计师事务所走出国门、从事h股审计业务准备了条件。

此外,审计准则国际趋同是会计师事务所加强自身质量控制体系建设的要求。质量和信誉是会计师事务所的立身之道,如果会计师事务所在做大做强的过程中出现审计失败,将对其造成不可估量的损失,其做大做强之路可能戛然而止。国际审计准则有着严密的质量控制规定,与其趋同,将有助于我国会计师事务所建立严格的质量控制体系。2003年12月,审计署第一号“关于防治非典专项资金和社会捐赠款物审计结果”公告的面世,标志着审计署审计结果公告制度的正式实施。审计结果公告的内容和问题体现在哪些方面?整改的力度怎样?审计结果公告制度的效果问题越来越引起人们的关注。

一、我国审计结果公告制度效果的现状分析

在2003年前,我国的审计结果公告并没有形成制度并真正实施。2003年,经国务院领导批准,审计署决定逐步推行审计结果公告制度,这一制度也逐渐在一些地方审计机关开展起来。

(一)审计结果公告制度效果的现状特征

1.从全国范围看,审计结果公告的比例还比较小。如2006年全国共审计13.7万个单位,但公告的审计结果为1480项。

2.中央与地方审计结果公告不平衡。审计署公告审计结果的力度比较大,而地方审计机关在总体上公告审计结果的力度比较小。

3.地方与地方审计结果公告不平衡。有的地方审计结果公告尚未起步,有的通过当地党报而不通过网站公告审计结果。据了解,在全国31个省级审计机关中,至2008年2月只有17个在网站公告审计工作报告或少量的审计(调查)结果。

(二)审计结果公告制度效果的数据分析

1.审计结果公告涉及的违规资金项目及数据分析。

国家审计署2003—2008年分别发布了1个、7个、4个、6个、6个、8个,共32个审计结果公告,其中,最引人关注的无疑是其所披露的各种违规资金数据。为了进一步分析我国实施审计结果公告制度效果的现状,笔者将已发布的审计结果公告涉及的违规资金进行归类整理、统计。

从统计结果看:2004年如果剔除税收征管审计结果涉及的税收收入252.79亿元,当年违规资金最多的项目是“计划投资未执行”、“预算编报不实”、“未拨付”;2005年违规资金最多的项目是“支出未细化”、“未拨付”;2006年“支出未细化”项目所涉及违规资金最多;2007年违规资金最多的项目是“支出未细化”、“挤占、挪用、截留”;2008年违规资金最多的项目是“应缴未缴收入”、“挤占、挪用、截留”。在涉及的违规资金项目中,“改变资金用途”、“违规出借资金”、“账外账”项目所涉及违规资金较少。

剔除资产负债损益审计结果和部分国家发改委与财政部的资金分配审计结果来统计当年审计结果公告涉及的违规资金情况,统计结果是:2003年审计结果公告没有涉及违规资金,2004年审计结果公告涉及的违规资金为493.1121亿元,2005年审计结果公告涉及的违规资金为331.6984亿元,2006年审计结果公告涉及的违规资金为489.837亿元,2007年审计结果公告涉及的违规资金为275.5516亿元,2008年审计结果公告涉及的违规资金为674.5224亿元。可以看出,每年的违规资金总额变化没有明显的规律。同时,审计结果公告涉及的部门逐年在增加。例如对中央预算执行情况的审计,涉及的中央一级预算单位数量,2004年为9个,2005年为32个,2006年为42个,2007年和2008年均为49个。

2.审计结果的重视程度及整改效果分析。

通过对审计署已发布的审计结果公告内容的“审计(调查)发现问题的整改情况”分析,可以了解被审计单位对审计结果的重视程度以及整改情况。对被审计单位整改情况进行阐述时,80%以上的单位使用了“高度重视”、“非常重视”、“十分重视”、“重视”四种词语,有些单位没有提及这四种词语。从审计署已发布的审计结果公告的结构可以看出,审计结果公告的问题一般都在审计结果公告中单独作为一个组成部分列示出来,但对问题资金的整改情况表述有差异,有的只是用文字简单阐述了对问题均已采取或正在采取措施纠正、整改,对具体的整改金额没有列示,有的具体列示了一部分整改金额。

违规资金的整改不可能一下子全部完成,有些违规资金的整改需要很长一段时间,审计结果公告不可能一次将所有的整改情况全部公告,这就带来了一些问题,如只能了解被审计单位现在的整改情况,而对以后的整改情况随着时间的推移,有可能就不那么重视了。在已发布的审计结果公告中,2006年单独发布了“2004年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正结果”,2008年单独发布了“2006年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正结果”,对被审计单位已查出问题的纠正结果进行了详细的公告,便于公众了解对查出问题的纠正情况。我们可以看出,在时间上基本间隔了两年,可能纠正的情况更彻底,但同时要求审计结果公告的持续性,对被审计单位已查出问题的整改情况要进行长期的监督、检查,并及时公告整改情况或纠正结果。

3.分析结论。

通过对审计署2003-2008年已发布的32个审计结果公告的相关信息分析,可以得出关于我国审计结果公告制度效果现状的以下结论:

(1)我国实施审计结果公告制度以来,国家审计署正在逐步加大审计结果公告的力度,但对审计结果公告披露问题的问责制度还应进一步完善。这一结论可以从2003年以来每年的审计结果公告的数量,涉及到的单位或部门的数量,以及涉及到的违规资金的数据得到反映。

(2)审计结果公告的内容代表性不够,主要以合规性审计为主,单独公告效益(绩效)审计结果的不多。从对32个审计结果公告的类型来看,主要是审计调查、专项资金审计、预算执行审计、资产负债损益审计这几个方面,公告的内容主要是对违法、违纪和违规资金的审计结果,而效益(绩效)审计只在其他审计类型中有所体现。

(3)审计署已发布的审计结果,特别是部门单位预算执行审计结果虽然每年都在进行公告,被审计单位对审计查出的问题也非常重视,但实际纠正的结果与其重视程度存在较大的偏差,整改时间较长,后续的整改结果公告不足。

(4)从每年公告的部门单位预算执行审计结果涉及的违规资金可以看出,屡审屡犯现象普遍存在。“挤占、挪用、截留”、“支出未细化”、“预算编报不实”、“支出超范围”、“应缴未缴收入”等问题没有得到根本遏制,应引起相关部门的高度重视,采取切实有效的对策加以解决。

二、提高我国审计结果公告制度效果的对策

针对目前我国审计结果公告制度效果的现状,应采取相应的对策提高我国审计结果公告制度的效果。

(一)修改与完善审计结果公告制度的相关法律法规

1.修改《宪法》:1982年的《宪法》中确立了行政型模式的国家审计体制,总体上与我国的国体和政体相适应,具有中国特色,但独立性差。因此,应根据环境的变化,必要时进行行政体制改革,从行政型向立法型转变,这必然要在国家的根本大法中予以确认。

2.修改《审计法》:修改《审计法》中的模糊性词语,明确审计结果公告的法定性。将审计机关公告审计结果的“法律权利”改为“法律义务”,将“可以”改为“应当”或“必须”,这样审计机关不公告审计结果就是违法,要承担相应的法律责任。需要强调的是,涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外公告的内容除外,审计机关有权决定是否对外公告,这应当在相关的法律法规中明确。

3.完善审计结果公告的相关准则:应对审计结果公告的相关准则的具体内容进一步细化,明确哪些内容必须公告,怎样公告,哪些内容不宜公告,使审计结果公告程序化。同时,应把那些必须公告的重点内容详细写入准则中,力争使审计机关做到“依法”而不是“依政府意志”公告审计结果。制定审计结果公告操作指南,为审计结果公告制度提供恰当的审计结果文书及操作参考等,使审计结果公告制度切实可行。

(二)规范审计结果公告的内容、结构形式

1.扩大审计结果公告的内容

(1)在审计结果公告的内容中,可以公告反面典型,也可以公告正面典型。目前,我国审计结果公告主要公告违反国家规定的财政、财务收支行为及其处理情况,严重损失浪费问题及其处理情况,资产负债损益问题及其处理情况等反面典型。可以增加公告模范遵守国家财经法规的、社会公众关注的正面典型。

(2)增加经济责任审计和绩效审计方面的审计结果公告的数量。目前审计结果公告的主要内容是中央部门单位的预算执行情况审计,随着社会公众对各种审计结果知情权的要求,以及国家审计工作目标重点的转移,审计机关应从主要公告合规性审计结果向经济责任审计结果公告和绩效审计结果公告并重转移。

(3)增加后续审计信息的公告。“审计风暴”年年刮,但违规问题年年有,主要原因是审计机关没有公告所披露的违法违纪行为的问责过程和问责结果。因此,应当注重将审计结果、审计结果的整改结果及执行结果等及时通过相应的渠道向社会公告,以便让社会公众正确认识审计结果公告制度的效果。

2.规范审计结果公告的结构形式。针对目前我国审计结果公告的结构形式,可以考虑增加本次审计结果公告的具体目的、审计结果的法律法规依据、审计意见受理部门和联系方式、被审计单位的反馈意见等部分。建议将被审计单位一些好的值得宣传推广的经验做法,纳入到审计结果公告之中,而被审计单位的整改落实情况可以随同审计结果公告一并公告。(三)建立审计结果公告的风险防范机制

1.提高审计人员素质:可以通过规范职业准入、职业等级、业绩考核等相关内容,提高审计人员素质。并通过加强审计人员的继续教育,不断提高审计人员的审计能力,以适应新情况和新要求。审计人员应不断增强责任意识、法律意识,从思想上、观念上深入理解审计结果公告的审计风险,重视审计风险,并主动防范审计风险。

2.提高审计质量:审计结果公告只有以高质量的审计工作为前提,才能从根本上减少审计结果公告的风险。提高审计质量可以确保审计结果公告的质量,审计机关内部应建立与审计结果公告相应的责任追究机制,并且高度重视外部被审计单位对要公告的审计结果的意见,尽量避免可能引发的行政复议或诉讼。

3.创新审计技术和方法:审计机关要加强审计技术的基础建设,推广运用现代的审计方法,加快计算机网络系统和审计信息数据库建设,搞好审计软件的开发和运用,积极开展计算机审计,实现审计工作手段和审计技术的现代化,不断提高审计工作的效率、质量和水平。

(四)建立与完善审计结果公告披露问题的问责制度

1.明确问责主体:政治性问责应由人大常委会提起,司法性问责则由检查机关启动。在启动过程中,全国人大常委会应当召开调查听证会,召集相关部门责任人就其被审计出的问题是否属实,与国家审计机关“对簿公堂”。

2.扩大问责范围:不仅包括行政问责,也包括经济问责、道义问责。对贪污、行贿受贿和违规资金运用方面的问题应当问责;对涉及渎职、重大决策失误、监督不力造成的不良后果或损失应当问责;对出现个人行为不端、生活丑闻并造成不良社会影响等问题的官员也应问责并追究责任。

(五)改革审计体制,增强审计机关的独立性

笔者认为,我国审计体制改革的方向应该是逐步通过修改《宪法》等相关法律,将行政型审计模式修改为立法型审计模式。在人大常委会领导下设立最高国家审计机关,并通过制定相关法规来强调审计的处理权。对县以上政府,设置国家审计的下级审计机构,且各地方的审计机关独立于当地政府,采用“垂直型领导”管理体制,打破以前的“双层领导”管理体制。从体制上理顺审计机关与政府部门的关系,保证审计机关的独立性。但要改变我国的审计体制有一个前提,需加快政治经济体制的改革与完善,特别是人大制度应得到进一步加强和健全。

审计体制的改变需要经过一个漫长的过程,可以考虑分阶段实现的方式。第一阶段,先实行将审计报告同时向人大和政府报送,按照“公开是正常,不公开是例外”的原则,进行审计结果公告。第二阶段,待各方面条件成熟后,全面采用立法型审计体制。

为了回应g20和国际会计师联合会实施全球统一的独立性准则的要求,中国注册会计师协会认真总结以往的职业道德实践经验,借鉴新修订的国际会计师职业道德,并于2009年10月发布了《中国注册会计师职业道德守则》,实现了职业道德守则的国际趋同,这对加强我国会计师事务所加强自身质量控制体系建设无疑又是一大帮助。

会计师事务所做大做强进一步促进了审计准则国际趋同财政部副部长王军指出,中国审计准则走国际趋同道路的原则和主张是:趋同是进步、是方向;趋同不等同于相同;趋同需要一个过程;趋同是一种互动。那么如何与国际审计准则互动,实现与国际审计准则更好的趋同?也离不开会计师事务所做大做强的有力支持。

我国会计师事务所的做大做强,势必会增强我国在制定国际审计准则方面的话语权。通过参与国际审计准则的制定,将我国会计师事务所中一些好的技术和做法与全球会计师共享,实现与国际审计准则的互动,从而可以进一步促进我国审计准则的国际趋同。

因此,审计准则国际趋同战略与事务所做大做强战略两者相辅相成,不可分割。审计准则国际趋同战略是实施做大做强战略的前提,而实施做大做强战略又进一步促进了审计准则国际趋同。我们相信,在国际趋同战略和人才培养战略的共同作用下,我国会计师事务所一定会早日实现做大做强做出去的目标。

审计结果公告制度责任编辑:刘老师    阅读:人次