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审计机关地方债务管理审计要点

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摘要:

随着我国地方政府建设进程加速,建设性财政支出规模日益扩大,加上中央与地方财权事权尚未达成匹配一致,地方政府本级预算财力无法满足经济发展与城市化发展的要求,而“旧预算法”并未赋予地方政府举借债务的权利,使得地方政府不得不依托各类事业单位、建设投融资平台公司等单位举借各类债务,导致债务规模迅速攀升、举债成本不断提高、债务类型日益复杂以及债务风险难以预计,加强地方政府债务管理和积极防范政府债务风险已经成为我国当前的重要议题。本文通过对新预算法中地方政府债务管理相关法条的解读,展望地方政府债务管理相关财政配套制度改革,分析了省级审计机关地方债务管理审计的要点。

关键词:

地方债;预算法;审计;财政

2014年8月31日,第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了“全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定”,新《预算法》于2015年1月1日起实施。新《预算法》在确定全口径预算管理制度、预算公开制度、完善预算审查监督机制等方面有了长足进步,特别是在赋予地方政府有限度的发债权方面,新《预算法》可以说是有了突破性的改革。素有经济宪法之称的预算法在赋予地方政府发债权的同时,更多的是在政府财政宪政体制方面确认了地方政府的相对独立的经济地位,从财政经济角度突破了我国政府管理体制过分僵化和财权事权不清的管理问题,有利于加强地方政府的理财风险意识,规制地方政府节节攀升的债务规模,理清债务类型,提高债权资金使用效率,并能以加强地方债务为突破口规范地方政府整体的财政管理体制,对地方政府的财政运行稳定性、绩效性、合规性以及政府的回应性与服务性改制都有极其重要的意义。地方政府审计监督机制作为政府公共资金的重要监管反馈系统,在新《预算法》环境下,将在地方财政债务管理制度改革中发挥重要的全程性、全口径的监管作用。地方审计机关全程的审计监管、渐进式的审计规制以及地方财政与审计系统互动式债务管理推进模式,在逐渐形成的中国特色地方政府债务管理制度形成过程中具有重要意义。

一、新《预算法》中地方政府债务管理相关法条解读

在新《预算法》中,关于地方政府举债权的规定主要集中在第三十五条和第九十四条,新《预算法》第三十五条规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹资。举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”第九十四条规定“各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保……的,责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。”通过新《预算法》相关法条解读,笔者认为地方债务管理体制的改革主要体现在以下几个方面:(一)明确省级地方政府拥有“有限度”的举债权利,同时国务院与全国人大的地方债务规模限定与批准权,在全国大局的层面上管控各省级地方政府债务,符合我国单一制政体下中央政府负有最终偿债责任的财政管理体制,有利于防范地方政府过分追求局部政绩而超财力举借债务,加大地方偿债风险;(二)限定地方债务用途和举债方式,即以地方政府债券方式举借公益性建设资金,对目前地方政府其他“自创”的举债方式予以否定,并对举债资金流向有了明确规定,简化了地方债务类型,明确了债务风险;(三)严格界定了一般预算与债务预算界限,一般预算“量入为出”的理财精神并未改变,债务预算管理坚持“无项目无债务”的原则,并加大了预算管理的口径和社会关注度,有利于从地方层面自下而上完善全口径预算体系建设;(四)将债务管理责任细化到相关负责人,强化了问责机制,有利于杜绝“新领导不理旧债务”导致债务超体量膨胀的问题,进而有利于相关财经制度落实。

二、新《预算法》背景下,地方政府债务管理相关财政配套制度改革展望

根据审计署全国性地方政府债务审计报告显示,地方债将在近两年迎来偿债高峰期,加强债务信息披露与核算,并适时推进财政配套制度改革已刻不容缓。根据新《预算法》精神,地方政府的举债行为不能打着投融资平台公司的旗号进行,公益性项目的绩效也无法通过“地方政府—投融资平台公司—金融企业—实际债权人”的超长资金链条进行掩盖,剥离了层层打包的债务管理体制,地方政府将向债权人直接销售政府债券,其项目绩效、资金流动性、存量债务风险、政府信用情况以及地方资产状况将直面展示给债券人,原有的通过金融中介打包销售的模式将一去不返,地方政府将在中央政府规制与债权人强烈要求下进行一系列债务管理制度改革。

(一)地方政府债务会计管理制度改革我国目前的政府会计制度并非严格、完整意义上的政府会计制度,只能称之为预算会计制度。我国现行预算会计体系包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计,财政总预算会计统领整个预算会计体系,由各级财政部门编报,代表各级政府核算、反映财政总预算执行情况。根据《财政总预算会计制度》、《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算办法》等目前与地方政府债务核算相关的预算会计管理制度,我国地方政府债务会计管理主要有以下特点:第一,债务核算原则为收付实现制;第二,主要举债主体为地方政府融资平台公司;第三,尚未形成与项目收益、风险挂钩的债务会计核算制度。我国现行预算会计制度无法全面、及时、准确地反映包括政府债务规模、偿债成本、期限结构、履约情况以及政府债务形成的资金运用情况、政府资产价值等政府债务重要信息,导致地方政府普遍存在举债主体多元化、债务性质界定不清、潜在偿债风险巨大等问题,自下而上探索推进政府会计制度改革已成为地方政府加强政府债务管理的迫切要求。

(二)各级地方政府投融资平台的债务剥离与公司改制由于“旧预算法”明确禁止地方政府债务融资,银行法和贷款通则也明确禁止地方政府向银行借款,地方政府债务主要通过“制度创新”的方式来实现,如融资平台公司、信托、融资租赁、BT(建设—移交)、违规集资等方式变相融资,并以融资平台举债为主。据审计署调查报告,截至2013年6月底,地方政府总体债务余额为17.89万亿,通过其下属的“融资平台”公司融资约6.97万亿(其中71%约5万亿元地方政府负有明确偿还责任,其余29%地方政府则负有或有偿还责任),比2010年底的近5万亿元增加约40%,约占地方总体债务余额的40%。地方政府债务融资的“形式创新”和自由裁量,规避了政策管制和预算约束,人为加长了债务资金链条,增加了地方债务金融产品交易环节和交易成本,违背和破坏了预算治理的要求。地方政府以地方融资平台为代理人,以银行贷款为主要方式,以各类公益性项目为主要流向,以土地出让金收入为还贷资金主要来源,一旦大规模城市改造运动结束,地方政府土地财政运作资金链就会断裂,从而可能引致极大的区域性甚至是系统性财政、金融危机。新《预算法》下,仅允许省级政府以地方政府债券方式取得公益性项目融资,地方政府其他通过各类融资中介借款的行为将不再为法律所认可。根据财政部《地方政府性存量债务清理处理办法》要求,地方政府需在2015年1月5日前弄清截至2014年底应偿还的债务余额,确立采用“预算管理、预算统筹、债券置换”等方式处置债务,并在严格审批基础上允许在建项目举借“城投债”进行后续融资。同时国务院计划在2016年左右禁止地方政府下属的投资公司进行融资。对各级地方政府投融资平台进行债务剥离、“创新型”债务与地方债券进行金融置换、投融资平台公司改制即将成为地方各级政府财政金融工作的重要议题。

(三)地方政府资产评估与地方债务风险评估制度构建与完善新《预算法》将各类地方政府债务统一简化为地方政府债券并将纳入预算管理。地方政府财政预算的切身利益关注群体将从地方人大所代表的本地全体纳税人扩展至本地全体纳税人加上全国乃至全世界的债权人。由于目前我国国有资产资源产权尚未界定清晰,纳税人的国有产权归属意识不强,地方政府“全景”财政状况并未引起地方政府财政产权所有者———本地纳税人的关注。然而随着债权人加入地方政府财政利益相关群体,地方政府债券项目的收益性、一般公共财政结余情况、国有资本经营预算的完整性、地方政府信用状况以及国有资源整体价值状况将全部纳入债权人的考察范围。巨大的现有及潜在债券利益相关群体和庞大的竞争性地方债务融资市场将对地方财政全口径预算管理制度、地方资产评估制度和债务风险评估制度的构建与完善产生强大的内在推动作用,把地方政府的资产、资源当作资本来进行市场运作,国有资产、资源在市场化的运作中实现其市场价值,建立完善的国有资产评估与地方政府信用制度将成为地方财政制度建设的重点。

三、省级审计机关在新《预算法》背景下的地方政府债务管理审计要点

在新《预算法》对地方政府债务管理制度大幅改革的背景下,相应细化的配套财政管理制度尚未建立,在制度转轨的转型期往往是滋生大量资金管理与腐败问题的高发期,作为“公共资金守护神”与国家经济社会运行“免疫系统”的审计机关将在该次制度改革与重构中发挥重要的监管作用。不同于国务院对地方政府债务的总体管控以及中央审计署对地方债的事后专项的审计模式,省级地方审计机关应发挥其扎根地方、相关信息及时完整的优势,在与地方各级财政机关、国资管理部门、金融单位等地方债务相关单位的互动中,全程性渐进式的推进地方政府债务管理制度构建与完善。

(一)侧重管理体制改进的政府债务会计制度审计由于当前政府债务会计管理体制并不完善,政府债务会计的确认范围狭窄,难以全面反映政府债务信息,会计确认基础为收付实现制,难以真实、准确地反映核算政府公益项目的绩效,债务可持续状况无法准确计量。同时,政府债务会计制度由财政部进行总体规定,省级审计机关在财政部无明文规定的情况下,无法对债务管理制度进行超前改制。在此情况下,省级审计机关应调整审计视角,用发展的宏观性视角审视区域内政府债务会计管理制度,重视与财政管理部门的互动,在把握全口径、绩效性财政管理精神基础上,积极搜集基层财政机关优秀的债务会计处理方法与管理制度,形成审计视角下的有地方特色的政府债务会计制度体系,以自下而上的方式在完善地方债务核算与管理制度改革与重构中发挥自己的作用。

(二)侧重领导干部经济责任与腐败治理的投融资平台单位改制审计由于各地城市化加速发展过程中,地方债务融资制度改革并未及时跟进,依靠地方创新的模式虽在城市建设中发挥了重要作用,但作为地方政府举债代理人的投融资平台单位由于长期缺乏监管,导致地方政府与债权人间的资金链条过长,交易环节过多,地方债类金融产品在经过金融企业层层打包之后再销售给债权人,各个资金运作环节都经过粉饰,长期监管缺失。地方政府把债务资金随意用于缺乏可持续发展的GDP项目、形象工程、挥霍浪费等方面,债务资金使用效率低下,违规使用,贪污腐败现象严重。因而在即将到来的投融资平台的债务剥离与改制大潮中,省级审计机关应重点关注投融资平台公司具体项目的绩效性,对区域内重大的民计民生项目应结合领导干部经济责任审计项目,对重大项目的债务风险进行总体评价,将债务融资绩效落实到相关负责人,同时应关注债务类型的划分,注意在投融资平台公司利用制度空白,在债务剥离与置换过程中,将收益率低、回收期长、见效慢的纯公益性项目置换给省级政府,换取巨额流动资产,而将高收益项目通过资本运作予以保留,使盈利性项目依然有游离于财政预算监管之外。在投融资平台企业改制与人员分流的审计中,应注意投融资公司的重要管理层干部流向,是否符合李克强总理提出“约法三章”的规定,有无趁机增加地方财政供养人数的行为,是否存在人事管理腐败行为。

(三)侧重项目绩效评价的地方政府债务风险与资产评估审计由于地方政府将以自己的资产与资源为信用基础向社会统一销售债券,对地方政府直接控制的国有资产、资源进行重新估值,并在此基础上进行债务偿债风险管控已成为大势所趋。在该类项目审计中,应该注意的重点为:第一,全面审计地方政府统一规划、征用、开发和出让土地的行为,监控土地价值、用途与出让金流向,保证土地财政资金健康可持续流转;第二,在对区域内重大国有企业特别是基建类、金融类国企的审计过程中,应积极关注与政府债务相关的项目,从企业绩效和项目绩效双重角度审计评价政府债务项目的资金流量,进而从微观宏观两级层面评估债务风险;第三,由于地方债券管理将纳入全口径的预算管理中,在项目资金流量与预算偿债准备金流量无法满足偿债资金要求时,其他形式的政府资产将用来保证政府债务的信用,以实现债务资金的永续性流动性管理,一些城市采取盘活城市无形资产行为(如通过转让、拍卖、租赁等形式对城市出租汽车经营权、重要公共建筑物冠名权、城市道路及路牌冠名权、重要公共场所广告权等,公开推向社会,实行有形化运行,开发城市资源的潜在价值)对这样公共无形资产运作行为应对无形资产的潜在收益进行折现估值,看有无故意高估或低估潜在价值的行为;第四,在地方政府债务风险与项目资产评估审计过程中还应关注地方金融市场的成熟程度,在一些金融市场不发达与财政可持续发展能力不强的区域,其地方债务难以形成公允的市场价值,往往容易被误估,对地方金融市场、地方经济政策等财经外部环境的审计评价显得格外重要。

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作者:王浩桢 单位:天津财经大学

审计机关地方债务管理审计要点责任编辑:杨雪    阅读:人次