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审计机关实现审计全覆盖的探索

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2014年1月,李克强总理在国务院第26次常务会议上要求“要实现审计全覆盖,凡使用财政资金的单位和项目,都要接受审计监督”。国务院在2014年10月9日以国发〔2014〕48号印发《关于加强审计工作的意见》,旨在进一步发挥审计监督作用,推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实,更好地服务改革发展,切实维护经济秩序和促进廉政建设,保证经济社会持续健康发展。2016年2月15日,审计署印发了《审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》对新常态下实施审计监督全覆盖提出了更加具体的要求。就县级审计机关来说,如何实现审计全覆盖值得我们基层审计人员思考和探索。本文从县级审计机关工作实践出发,通过对近几年审计全覆盖实践总结,提出了基层审计机关实现审计全覆盖的具体思路和方法。

一、深刻理解审计监督全覆盖的内涵

审计监督全覆盖是提高审计监督层次、水平,提高监督效果,保障政策实施的重要保证。刘家义审计长认为,全覆盖,强调审计要有深度、有质量,对每个项目都审深审透;审计要有重点、有重心,要紧紧围绕党和政府工作中心,全面把握相关领域的总体情况,确定审计的重点领域、关注的重点问题;审计要有步骤、有计划,确保实现对重点对象每年审计一次,其他对象五年至少审计一次;审计要有成效、有作用,做到审计覆盖面广,反映情况准、查处问题深、原因分析透、措施建议实。刘家义审计长对审计监督全覆盖进行了全面的解释,涵盖了审计目标与职能、任务与内容、程序与成效等各个方面,为审计监督全覆盖的推行指明了思路与方向。

二、县级审计机关实现审计全覆盖的主要做法

(一)明确县级审计机关全覆盖范围。县级审计机关审计全覆盖对象,包括公共资金、国有资产、国有资源和经济责任审计对象,经调查,全市(县级)直部门、直属单位、乡镇及国有企业共133家,考虑资金规模性质、审批权力大小、下属单位多寡等因素,将所有审计对象分为A、B、C三类,A类为重点单位,有15家,每年必审;B类为一般单位,有40家,每2~3年审一次;C类为其他单位,有78家,每3~5年审一次。按照上述审计频率,5年共应审项目180个左右,每年应安排项目36个左右。局内设9个科室,每科每年审计6~7个项目,虽任务有点重,但经审计人员努力,也还能够按时保质完成审计任务。通过分类管理,突出重点,确保5年实现审计全覆盖。

(二)创新审计立项机制实现全覆盖。按照“全面覆盖、动态调整、突出重点、消除盲点”的原则,根据被审计单位类型和资金性质,合理编制年度审计项目计划。创新计划编制,将年度计划和中长期战略计划相结合。在计划安排上我们坚持做到四点:一是项目安排尽量不重复。对上级审计机关安排项目涉及的单位和资金不再安排。与组织部门沟通,经济责任审计项目与财政财务收支项目不重复。二是做好项目之间衔接配合。对经济责任审计和财政财务收支审计中涉及的工程项目,只对决策过程和建设程序执行进行审计,工程造价由投资科、审计科负责,不再进行审计;对专项资金审计和审计调查涉及的单位,不再安排其他项目。三是尽量多安排专项审计和审计调查项目。专项审计和审计调查项目灵活性大,针对性强,涉及单位多,覆盖面广,容易发现项目及资金管理中存在的机制体制问题,审计成效较为显著。在2015年的审计计划安排中,我们事先与组织部门沟通,对要进行经济责任审计的重点部门,就不再安排其他项目审计;上级审计机关已经安排审计的,我们也不再安排审计。全年共安排36个审计项目,覆盖了所有15个重点单位,其中财政决算审计安排3个,部门预算执行审计安排5个,经济责任审计安排6个,专项审计安排4个,并安排了部分一般单位和少数其他单位。

(三)强化全覆盖质效。审计全覆盖的质量主要体现在审计项目的质量上。为加强审计质量管理,我们建立健全审计质量控制体系,出台审计项目质量控制办法、审理办法、审计业务会议制度、审计质量责任追究办法,对调查了解、现场管理、复核审理、业务会召开、质量责任认定与追究都作出明确具体规定,保证审计项目质量过得硬。近3年来,我局有4个项目在省优秀审计项目评比中获奖,共查出违规金额4000余万元,管理不规范金额8亿多元,移送案件线索30条,有25人次受到党政纪处分,审计成效较以往有大幅度提升。另外,为提升审计效率,我们制定出台审计项目进度管理办法,将项目分为重点、一般和其他,不同项目规定不同的审计完成时间,因发现重大问题可以申请延时,不能按时完成的要说明原因并予以一定的处罚,确保计划按时完成,保证全覆盖顺利推进。

(四)确保全覆盖效果。审计最终目的是通过揭示和查处问题,促进制度完善,保障经济社会又好又快发展。因此只有加强审计整改,才能确保审计全覆盖的效果。在审计整改上,我们一是加强制度建设,以县政府名义出台办法,明确单位主要负责人为整改第一责任人,要求各相关部门配合做好审计整改工作,对拒不整改或整改不到位的,要坚决予以追责。局内部制定审计整改督察办法,明确业务科室与法制科在审计整改中的职责,对问题整改进行台账管理,实行“对账销号”,对拒不整改的单位,经局长办公会研究提交相关部门督促整改。二是狠抓工作落实。对审计发现的问题,被审计单位在审计文书下达3个月内要整改到位,并报审计整改情况报告。业务科室在整改期限内,到被审计单位进行整改情况检查不少于2次,检查情况要形成材料,作为工作考核依据。法制科对审计整改情况,要确保整改真实到位。

三、县级审计机关实现实现审计全覆盖存在问题

(一)审计人员结构不合理,难以满足审计全覆盖要求。目前县级审计机关还普遍存在结构不合理现象。以我局为例,虽然近年来增加了一些审计人员,力量不足情况得到缓解,但与所承担的审计全覆盖任务相比还远远不够,审计人员超负荷工作成为常态。人员结构不合理表现在人员老化和知识结构单一,我局目前审计业务人员中45至55岁以上的有12名,占审计业务人员的28%;人员绝大部分为会计、审计专业,不能满足当前审计需求多元化的需要。

(二)临时交办事项较多,影响审计计划执行,加大审计全覆盖难度。县级作为促进经济发展、保障社会稳定的基层政府,面临矛盾和问题较多,因而县级审计机关承担的领导交办事项也较多,以2015年为例,我局共完成领导交办事项30项,比正常的审计项目花费的精力还多,导致审计计划不能按时完成。

(三)激励机制缺乏,审计人员工作动力不足,影响审计全覆盖推进。审计工作具有特殊性,其工作完成好坏取决于审计人员的主观能动性,因而调动审计人员工作积极性非常重要。县级审计机关审计人员政治方面晋升机会较少,很多审计人在审计岗位上奉献了自己的一生;经济方面受政策限制,与其他单位人员相比,除了享受一点岗位津贴外,没有什么其他待遇。政治和经济待遇上都得不到体现,加之长期从事单一、重复的工作,有的审计人员存在职业倦怠感,工作动力不足,效率不高,成效不显著,影响审计全覆盖推进。

(四)审计权限受限,审计全覆盖不能到边到底。由于不少资金实行省统筹、市统筹,数据由省、市集中管理,县级审计机关无法取得数据,因而不能开展审计监督。

(五)审计独立性缺乏,执法刚性不足,影响审计全覆盖效果。目前管理体制下,审计机关人财物归地方管理,在执法时不可避免要考虑各方面因素,有的不敢监督,不能监督。对审计发现问题不能严格依法依规处理,受到影响较多。审计独立性的缺乏,影响审计全覆盖效果。

四、实现审计全覆盖的几点建议

(一)加强审计队伍建设,提升人员素质。审计全覆盖关键在人,没有足够的人员力量作保障,全覆盖计划就会成空,因此一定要加强审计队伍建设。在没有实行地方审计机关人财物统一管理前,县级审计机关应积极向地方政府争取进人,没有行政编制的,就争取事业编制。实行地方审计机关统一管理后,省级审计机关应充分考虑县级审计机关实现审计全覆盖的人员力量需要,有计划、有步骤地增加县级审计机关人员力量。对现有的审计人员要采取各种形式强化培训,提升人员素质,增强业务能力,为审计全覆盖提供能力保障。

(二)加快推进地方审计机关人财物统一管理,增强审计独立性。审计独立性缺乏,导致审计在计划安排、工作开展、问题处理等方面顾虑较多,审计监督作用得不到充分发挥。十八届四中全会决定提出要探索省以下审计机关人财物统一管理,是解决审计独立性的重要举措,建议要加快推进,为实现审计全覆盖提供制度保证。

(三)加快实行审计职业化,激发审计人员工作热情。实行审计职业化后,审计人员培训机会增多,人员素质得到提升;更加独立开展工作,职业地位得到提高;打通职业晋升渠道,收入待遇得到保障,增强了审计人员职业荣誉感,把审计工作作为自己终身事业,有效解决审计人员工作动力不足问题,切实提高工作效能。

(四)加快大数据平台建设,充分发挥审计信息化优势。审计的出路在信息化,审计全覆盖也要依靠信息化。要加快大数据平台建设,按照“集中分析、发现疑点、分散核查”的审计模式,增强审计精确打击的能力,避免审计工作盲目性,提升审计工作效率,使得审计全覆盖更具有针对性。

作者:高丽

审计机关实现审计全覆盖的探索责任编辑:杨雪    阅读:人次