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论述公共管理下的审计发展

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一、新公共管理理论影响下的行政管理发展趋势

(一)强化社会管理,提倡公共服务。强调社会管理和公共服务是新公共管理理论的核心,新公共管理理论认为:就政府和社会的关系而言,二者的关系要重新定位,政府不再是高高在上“自我服务”的官僚机构,政府工作人员应该是负责任的管理人员,社会公众则是政府的“顾客”,政府服务应以顾客为导向,增强对社会公众需要的响应力,建立新型的政府———社会关系模式。近年来,我国提出了建立服务型政府的口号,强调政府的公共服务职能,并且逐步把一些政府行政职能下放,由一些社会集团或机构管理并由一些中介机构提供公共服务。凡是公民和非政府组织能够独立处理和解决的事情,政府就不插手;凡是市场可以解决的问题,政府就不介入。做到掌舵而不划浆,能当裁判员就不当运动员。在这方面,各级政府在审计管理上也采取了许多重大措施。如把本来归上级审批的许多权限交由下级决定,扩大下级的自主权。使下级能够根据本单位的实际情况、综合权衡,把有限的经费用在刀刃上,提高经济效益。这些探索,无疑是积极的。随着下级批准权的扩大,就存在如何监督与管理的问题。管理的变革不是建立无序社会而是有序社会,这种“有序”并不像过去那样完全依赖于行政命令,而是更多地依赖于评估与导向,通过评估、导向与监督实现控制目标。作为监督的一种重要形式———审计,也逐步从单一的财务合法、合规审计向多元的综合审计转变,即在财务监督检查的基础上,对被审单位经济活动的经济性、效率、效果、管理进行评价考核,针对存在的问题提出建议,从而促进其不断完善控制制度,改进内部管理,提高经济效益,使审计的职能由单纯的查编纠错向综合评估导向转变。

(二)强化行政监督,实现职能转变。行政改革的一个重要的趋势是政府从微观领域退出,而用更多的精力搞好宏观调控,制定科学的决策,加强行政监督,充分体现“凡是市场能办好的,一律由市场来办,凡是社会能办好的,一律由社会来办;凡是应由政府来办的事情,政府的优越性就一定要体现出来”的根本原则。从我国的实际情况来看,往往有一种“收则死,放则乱”的现象,这是法制不健全,监督机制不配套造成的。政府弱化行政管理和行政规范,完成从微观领域向宏观领域的转变,对行政监督提出了更高的要求。从我国行政监督的现实看,体制尚不十分健全,监督力度不够,方法比较单一。作为监督机制之一的审计监督还缺乏完全过程的监督。监督的分工可分为事前监督、事中监督、事后监督,三种方式必须结合且全方位进行,才能发挥作用。但长期以来,我们往往将工作重点放在“查错纠偏”上,偏向于追惩性的事后监督,这种亡羊补牢的监督方式往往使监督工作陷入消极不利的局面。问题已经发生,已经造成了不良影响或危害,造成了损失才进行纠正,而忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制。加强行政监督,就要求审计工作从偏重事中、事后审计转到全过程、全周期审计上来。这就为审计的发展提供了更多的历史机遇与历史责任。事前审计、事中审计、事后审计都有了发挥的空间。事前的风险评估,事中的制约监督,事后的绩效评估,一定程度上代替了过去的部分行政手段。

(三)强化绩效评估,注重导向功能。新公共管理理论认为,政府应放松严格的行政规划,实施严格的绩效目标控制,即确立组织个人的具体目标,并且根据绩效目标完成情况进行测量和评估,从而产生了所谓的3E,即经济、效率、效果。把传统的行政管理注重遵守行政法规转变为注重绩效测定和评估。新公共管理理论强调执行行政的管理技术,改变了控制组织的手段,从利用审批,规划转变为依靠绩效评估,从而发展新监督机制与方法,把巨大的行政组织分解为许多半自主的权力机构,实行目标控制。在评价经济指标时,往往要求开展绩效审计,使得审计的重点逐步从财务收支的真实性、合法性审计向绩效性审计转变。

(四)强化问责制度,构建责任体系。近年来,我国政府对失职的干部,采取了严厉的处罚措施,显示了我国建立法制国家的决心。问责制度是国家政治制度和监督体系的重要组成部分。能否形成健全有效的问责制度,是衡量成熟法制国家的重要标志。因此,完善问责制度,构建责任政府,已成为包括中国在内的现代行政管理体制改革的基本目标,行政问责与行政监督、审计监督结合,是问责制度实行的必由之路。问责制度的建立,有赖于审计工作的深入开展,形势呼唤健全审计制度。而这种审计的重点应从查处违法违规问题,转到开展效益审计,包括经济、社会效益和环境效益等。这些审计结果,可以为问责奠定基础。目前普遍开展有的对领导干部的经济责任审计,为问责制度的建立进行了有益的探索。

二、新公共管理理论下的审计发展与制度建设

(一)审计发展趋势

新公共管理运动是审计发展的政治动力,为审计提供了政治、经济和社会环境。行政管理的四大发展趋势,为审计的发展奠定了基础,使审计发生以下四个转变。在审计倡导上,从过去的偏重微观审计向注重整体效能的宏观审计转变;使单一的专业审计向多元的综合审计转变;使审计的功能从单纯查编纠错向综合评估与导向转变;在审计的层次上,从过去注重财务人员的合法、合规向注重领导干部的管理、决策转变;在审计的重点上,从过去以财务收支的合规、合法为重点向对整个经济状况的绩效审计转变;在审计的阶段上,从过去偏向事中、事后审计向重过程,全周期审计转变。根据这些转变要搞好审计制度建设,就是要作好前瞻性和奖罚性制度设计,适应形势的发展,给审计工作推动全面工作一个支点。

(二)审计发展背景下的制度

1.建立绩效审计制度。

绩效审计是审计部门或人员,采用现代技术、方法客观地对各级单位,部门实现经济性、效率性和效果性的成果进行评价,提出改进意见,改善决策和管理的一种审计方式。这种审计从原来的真实性、合法性审计,转变为真实性、合法性、效率性三者有机结合。这种带有绩效评估的审计方式,今后应作为评价一个单位工作的依据。绩效性审计是对经济活动效果性的一种审计与评估,是审计的发展趋势。在经费供需矛盾依然突出的情况下,提高有限经费的使用效益,是增强经济投资效益的重要途径。目前,在某些单位,乱上工程建设项目,行政消耗性开支过大等问题突出,采用审计方式的引导,确保有限经费用到刀刃上,是国家建设的一个重大课题,作为由传统审计向现代审计转变的一个重点,绩效审计要突破财务收支审计的局限,着力反映经济活动的效率、效果及管理状况,通过设置和运用经济业绩和效率的指标体系来分析和评价单位的业绩,以促进经费管理水平的提高。开展绩效评估,必须在评价内容、方式,评价指标体系设置等方面有所突破,近些年,国内大学开展的教学评价为绩效评估做出了一些尝试。教学评价将院校的日常管理工作分为几个大的方面,又细分为若干个评价点,接着这些评价点对照标准可以量化出分值,再把这些分值用加权法相加得出总分。由此把单位的情况分为ABCD四个档次。评价结果用于确定院校建设达不达标,院校建设水平处于什么层次,由于评估情况直接与对院校的评价相连,达到了以评促建、以评促改的目的,大大提升院校建设水平。绩效审计制度的关键一是要有一整套评价各类型单位的评价指标体系,要根据各单位工作的重点确立评价标准;二是要有一套适合绩效评估的审计方法体系;三是要确定适当的评价方式,可以采用传统的方式,也可以采用专家组的形式各单位互审等;四是要制定绩效审计结果的使用办法,这样才能使绩效评估落到实处。

2.健全经济责任审计制度。

责任审计评价说到底是对领导干部经济责任状况的整体评价,是衡量领导干部履行经济责任的尺度,它既不是对领导干部德勤能绩的全面评价,也不是对单位财务工作的整体评价,它是一种专项监督制度。实施的目的在于促进勤政、廉政,提高领导干部的经济管理水平和经费的效益。领导干部掌握着一定的财经权力,就应该承担相应的责任,这种责任除了一部分是经济责任外,更多的是一种行政管理责任,我们习惯上把它称作领导责任。这种经济责任应有相应的评价标准,这种标准应以责任为主,以经济结果为主,尽力量化,定量与定性相结合。今后的经济责任,将不单单局限于从经济法规角度审计,而是与效益审计结合,更加关注领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益、环境效益,关注领导干部履行经济责任行为对本单位可持续发展的影响。完善经济责任制度,要健全对领导干部经济责任考核的科学规范的指标体系。目前许多经济责任评价标准,对经济决策、经济管理、财经法规执行、事业成绩、廉洁自律等方面的主要职责进行规定,但还存在着层次不分明,界定不严格,缺乏量化指标等问题,使执行起来难度较大,应逐步建立各行业,层次的定性分析与定量考评相结合的考核指标体系。

3.建立全程审计制度。

近年,国家投入大量资金进行重点项目建设,从目前看,全程跟踪的行为过程尚不规范,跟踪的范围、内容、重点以及跟踪的组织形式都在探索之中。由于受传统思维定式的影响,审计仍然是事后、事中居多,事前审计少;注重财务报表凭证等会计材料多,对重大项目的可靠性事中监督少;对微观问题注意多,对宏观问题注意少。要改变这种状况,就要建立健全对重大项目,重大经费的全程跟踪制度,特别是对于重要环节的跟踪。以项目经费为例,项目评审,项目验收每一个环节都有大量经费运行,从目前的情况看,虽然各个环节都有严格的评审,但是这种评审都是从技术的角度由相关专家进行,还没有从经济指标的角度进行过相应的审核,这就造成经费的投入效能比差,要改变这状况就必须对各种大型经费规定严格的制度,保障经费运用的安全和效率。

4.建立审计结果使用制度。

绩效审计与经济责任审计的最大特点是从宏观、全局出发,重点检查单位经济决策与管理状况。它与常规审计的最大区别在于从事入手,以人结束,以责论得失。这就要求必须明确领导干部的责任。使审计结果有效地与干部任免、调动等挂钩,把审计出的问题有效地运用到单位建设中去,发挥审计的引导功能。影响一个单位经济状况的因素是复杂的,有历史的、现实的;有主观的、客观的;有集体的、个人的。如何对所有相关因素进行实事求是的分析,是审计结果运用的前提,根据责权一致的原则,应从领导干部被赋予的权力入手,确定领导干部的责任。当然,权力的构成也很复杂,有组织授予的权力(如上级的任职命令,党委决议等);有历史形成的权力(如某些单位历史上形成的习惯做法,主管“一支笔”制度等);也有人际关系构成的权力(如班子成员在工作上由于某种原因形成的默契)。要认真分析权力的构成,把握各单位的差异,准确界定责任。因此,必须建立一整套审计评价体系,分门别类建立各种单位的评价指标体系,采用定性和定量相结合的办法,细化若干个评价点和评价标准,通过评定区分为各种等级。要建立审计结果运用建议制度,领导干部谈话制度,审计后教育制度等,针对审计的情况,及时研究,认真分析,提出建议,使审计结果与干部的使用管理有机结合,充分鼓励尽职者,帮助失误者,查处违纪者,保护改革者,鞭策平庸者,最大限度地发挥审计结果的作用。

作者:周华单位:江汉大学文理学院

论述公共管理下的审计发展责任编辑:陈老师    阅读:人次