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部队物资采购监督管理研究

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【摘要】采购经费在武警部队经费支出中所占比例较高,已经成为审计的重点。但是仅仅依靠事后审计作为降低采购费用的手段,显得力量薄弱,而且起不到事前监督的作用。因此,本文基于审计视角对武警部队物资采购监督方式进行识别并提出建立监督管理体系的相关措施,为深化物资采购改革,进一步加强依法采购提供理论支持。

【关键词】武警部队;物资采购;审计;监督

近期,从战区审计结果来看,武警部队各单位经费中采购经费占了近60%,显然采购成为审计重点,采购监督也就显得尤为重要。近年来,中央军委和武警总部颁发了多项物资采购法规,对加强采购管理,规范采购行为,提高采购透明度起到了积极的促进作用;但从采购实践看,仍然在一定程度上存在着有法不依、有章不循、违规操作等现象。为保证武警部队物资采购依法规范运行和健康发展,必须全面强化采购监督管理。但是目前仅依靠事后审计来监督武警部队采购活动是远远不够的,必须基于审计视角建立物资采购监督管理体系,它不仅是物资采购制度改革的一项重要任务,也是促进单位党风廉政建设的一项重要内容。

一、武警部队物资采购监督方式识别综合分析

武警部队物资采购监督的构成因素,以及监督形式相互关联、相互作用的关系,本文将武警部队物资采购监督运用的主要手段归纳为:内部监督和外部监督。具体描述如下:

(一)内部监督指来自于武警部队系统内部的监督。武警部队物资采购内部监督手段,具体表现在以下四种监督形式:一是业务监督。指采购机构对整个武警部队物资采购各业务环节进行的具体性、实时性的监督。这种层次的监督发生在业务开展的同时,涉及面广,一般由基层的管理人员或者业务部门组织实施,且与业务活动结合在一起。因此,业务监督使整个采购监督的力量深入到最基本的采购运作流程当中去,大大增加了监督的全面性,也容易使一些差错及时被发现和纠正,防微杜渐。在武警部队采购监督体系中,采购业务监督处于基础地位。二是财务监督。指武警部队各级财务部门履行财务审核把关的职能对采购预算、采购合同、采购资金支付等所进行的监察督促。在武警部队物资采购活动中,财务部门一是着重监督检查需求部门提出的采购预算和计划,检查物资需求部门有无虚报采购项目,是否将本应当纳入集中采购的项目在编制需求预算时置于集中采购之外,或将集中采购项目拆解,使采购项目价值低于集中采购目录规定的限额标准,以规避集中采购的行为;二是严格审查采购合同中有关资金内容的条款和各种资金付款凭证,防范资金支付风险,保证结算资金安全,及时结付;三是定期检查采购合同履行和采购资金支付情况,对重点项目采购资金的使用情况进行跟踪检查,发现问题应及时报告并通知有关方面。三是行政监督。指武警部队采购的行政主管部门,主要通过制订和发布有关武警部队采购管理办法和工作制度,实施对武警部队采购工作的监督管理。内容包括:研究制定集中采购目录、门槛规模;严格规范武警部队采购和资金支付方式、程序、步骤;负责审核武警部队物资采购机构、参与武警部队采购供应商准入资格;建立对采购机构、采购进程的动态监管制度,对采购过程中标书文本、评标报告、合同文本、验收报告等审查备案;受理供应商对采购的投诉等。四是纪检监督。指武警部队纪检监察机构对武警部队物资采购活动中执行国家和武警部队有关采购法律、法规以及党纪、政纪、军纪的情况实施的监察,它在武警部队采购活动中实现的是全方位、全过程的监督,具有教育、督促、保护、惩处的功能。

(二)外部监督指来自于武警部队系统外部的监督。指武警部队系统以外的监督主体对武警部队系统中行政机关及其工作人员行使行政职权和与行使职权有关的行为实施的监督。外部监督包括国家权力机关,国家司法机关和人民群众依法对武警部队系统中行政机关及其工作人员的监督。相对于内部监督而言发,外部监督有很强的独立性,受武警部队系统中行政机关的影响较小,便于更有效地发挥监督作用。一是审计监督。指武警部队或其他权威的专职审计机构或采购组织内部设立的审计机构根据审计条例和有关规定,通过审计的方法对武警部队物资采购活动实施全过程、全方位、全要素的审查监督,鉴定出采购执行和运作的优劣好坏,并形成控制决议和方案,确保采购工作的合理、合法、真实、高效。二是司法监督。指按现行的司法制度体系,通过法律审判程序或仲裁机构的仲裁程序,启动对武警部队采购当事方行为纠纷的裁定。三是社会监督。指为武警部队提供所需物资的供应商以及人民群众、社会团体和社会组织(包括舆论机构)依据宪法、法律和法规,运用各种方式对武警部队物资采购活动实施的监督。武警部队物资采购社会监督的方式有意见、议论、质疑、投诉、评价等,包括通过新闻媒介的舆论监督方式。武警部队物资采购社会监督具有监督主体的广泛性、监督方式的公开性、监督影响及时性、监督效果的威慑性的特点。

二、建立武警部队采购监督管理体系的措施

(一)明确监管主体,强化责任追究。根据武警部队物资采购相关制度规定,各级纪律检查部门、财务部门、物资采购管理部门和审计部门,是部队物资采购活动的监督主体。提高部队物资采购监督管理的有效性,必须强化采购监督主体的责任追究,明确采购监督主体的问责范围,规范采购监督主体的问责程序,加大采购监督主体的责任追究力度。纪律检查部门,要对涉及物资采购活动的单位和人员的廉政、勤政和执法情况进行监督检查,对采购法规执行情况和重大采购项目进行全程监督,并按照纪律处分条例及相关法规政策,查处和打击采购活动中的各种违法乱纪和腐败行为。财务部门,要对物资采购活动中有关财务活动的合法性、效益性进行监察和督导,对采购目录执行、采购预算编制和采购经费支付情况进行监督,运用财务调控手段从采购源头和末端约束采购违规行为。物资采购管理部门,要对采购实施情况,特别是采购方式、采购程序执行,采购合同签订、采购合同履行等情况进行监管。审计部门,要对采购工作程序和制度的健全与落实进行监督,对涉及物资采购活动的有关单位和人员进行检查、督促,并进行处理和处罚。同时,要合理界定监督管理主体和采购机构的职能分工,优化工作程序,减少行政审批环节,下放具体管理事项,把供应商遴选、评审专家抽取、商务谈判、评标定标、合同签订等具体业务工作交由采购机构承办,切实激活采购机构依法自主运行和规范组织采购的积极性、主动性。

(二)细化监管内容,抓住关键要点。根据物资采购活动组织实施的完整过程,采购监督管理的范围,可具体划分为采购目录、采购预算、采购计划、采购实施、采购合同、质量检验和资金结算等七个主要方面。对物资采购目录,要重点监督检查采购目录拟制的依据、程序,以及采购目录的执行和其他有关情况等内容;对物资采购预算,要重点监督检查采购预算编制的依据、经费来源、采购项目、审核审批、调整下达和执行情况等内容;对物资采购计划,要重点监督检查采购需求计划与批准的采购预算项目的符合性,采购计划汇总、审批和下达情况,采购方式确定的依据及合规性,采购计划执行与变更等内容;对物资采购实施,要重点监督检查采购方式和采购程序的执行,采购文件的编制及信息发布,供应商资质审查及遴选,评审专家资格审查及选取,采购评审委员会的组成及评审标准的制定,采购评审及中标(成交)供应商的确定等内容;对物资采购合同,要重点监督检查采购合同签订的条款,采购合同的格式及效力的合规性,采购合同条款与采购文件的符合性,采购合同审批与备案制度的落实情况,采购合同的履行、变更、中止或终止,单一来源采购合同价格的确定,补充采购合同的订立等内容;对物资采购质量检验,要重点监督检查采购项目质量技术标准的执行,采购产品的出厂验收,非标准或有特殊要求产品的质量检验等内容;对物资采购资金结算,要重点监督检查物资采购资金结算的途径、方式、凭证、手续、时限和资金核算等内容。

(三)拓宽监管渠道,利用社会力量。武警部队物资采购,作为将社会物资资源转化为部队保障力、战斗力的桥梁和纽带,直接根植于经济社会中,是警地双方共同参与的一项军事经济活动。规范物资采购行为,还必须完善采购工作的社会监督体系,充分发挥供应商和社会各界的作用,提高部队物资采购监督管理的广泛性。要充分利用群众监督、社会舆论监督和新闻媒体监督,通过在指定媒体上定期向社会公开有关的采购法规、采购信息、采购程序、采购结果以及举报电话等内容,客观上接受社会舆论和公众的监督,以保证采购工作人员的廉政、勤政、务实和高效,达到以监督促管理的作用。要结合我国加入GPA开放部分军事采购市场的需要,逐步引入公证制度,通过对部队物资采购的投标公证监督、开标公证监督、评标公证监督和对部队物资采购合同的公证监督,利用司法力量来规范和约束物资采购行为,切实提高依法采购的执行力。要借鉴政府采购法有关规定,建立以供应商质疑、投诉为主渠道的监督机制,赋予供应商要求审查采购方式选择、评选程序、废标决定、拒绝邀请等权利,明确专职的采购投诉处理机构,通过供应商的质疑、投诉,确保采购监督管理部门能够在采购合同生效前及时纠正物资采购机构错误的行为、决定和程序。

(四)创新监管方法,适时综合运用。武警部队物资采购制度改革,涉及面广、政策性强,与单位各项事业建设密切相关,备受各级关注,是建立健全本单位反腐倡廉制度体系的一项重要内容,必须综合运用多种方法,提高物资采购监督管理的实效性。一是全程监督法:从编制采购文件开始,邀请采购监督管理部门的有关人员,全程参与选取供应商、受理标书、确定评标委员会及具体评标人员、组织评审、公布中标(成交)供应商、发出中标(成交)通知书、签订采购合同、验收货物质量,以及集中支付采购资金等各类采购活动,实施事前、事中、事后的全过程跟踪监督。二是源头控制法:从采购源头进行事先防范和管理。主要包括:加强采购预算和采购计划的监督,防止超预算、超计划采购;加强对采购项目配置标准的监督,防止采取不正当手段,购置不合支出标准的高档、豪华物品及奢侈性物品;加强对供应商准入的监督,防止以虚假材料骗取准入资格,混入不具有独立承担民事责任能力或信誉程度较差的供应商。三是专项检查法:根据形势需要和行业特点,针对部队物资采购工作面临的一些全局性、普遍性问题,由采购监督管理部门联合组成调研组,有选择性地对其实施专门的监督检查,并对违规违纪问题提出处理意见,制定整改措施。四是座谈交流法:定期召集部队物资采购的有关部门和单位,听取各方关于做好物资采购工作的意见和建议,把查找采购工作薄弱环节与健全采购法规制度结合起来,更好地促进采购工作落实。

(五)选准监管视角,突出薄弱环节。武警部队物资采购制度的一个显着特点,就是大力推行集中采购,建立相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。加强总物资采购监督管理,必须找准角度,抓住时机,加强事前防范。一是在监管对象上要突出领导干部。尽管领导干部在实际工作中不参与物资采购的具体工作,但少数领导干部以“打招呼”、“定调子”的方式介绍或指定供应商的现象还在一定程度上存在,严重影响了竞争的公平公正。因此,必须对各级领导干部加强教育引导,使他们牢固树立正确的权力观,严格要求,廉洁自律,坚决不插手采购事务。二是在监管时机上要抓住薄弱环节。制定采购计划、确定评标成员和招标定标工作三个环节容易出现以权谋私、暗箱操作和权钱交易问题。在制定采购计划前,要重点教育物资需求部门按照采购目录编制需求预算,不虚报采购项目,不规避集中采购;在确定评标成员人选时,要在上级采购业务主管部门的监督下,由采购机构严格按照规定要求从评标委员会的专家库中随机抽取,临时通知,并做好安全保密工作;在招标定标工作结束后,要主动听取投标单位的意见,特别是要加强与未中标单位的沟通,认真听取未中标单位反映的问题,注意从中发现线索,查处违规违纪问题。三是要采取明查暗访、质疑询问等方式进行经常性检查。特别是要对采购从业人员执行采购工作纪律、遵守党纪条规情况,采取一些侧面或间接的监督方法,重点从“八小时以外”的生活、交往、娱乐中看端倪,分析是否存在影响采购公平公正的违规违纪行为。

作者:曲卉1,2 单位:1.西北大学经济管理学院;2.武警工程大学

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