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自然资源资产离任审计研究(4篇)

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第一篇:自然资源资产离任审计体系的构建

摘要:

对领导干部实行自然资源资产离任审计是十八届三中全会提出的新思想,也是对领导干部保护环境、促进生态文明建设提出的更高要求,一套科学可行的自然资源资产离任审计指标体系对领导干部政绩考核起着至关重要的作用。通过对自然资源资产审计内容的分析,构建一套由定性和定量指标相结合的评价指标体系,并提出相应的建议,确保指标体系更好地指导实践工作的开展。

关键词:

经济责任;自然资源资产;离任审计;指标体系;建议

一、研究背景

为了促进资源能源的保护、环保专项资金和投资项目的管理,我国审计署于1998年就成立了农业与资源环保审计司,并且大量地开展了以环保专项资金为重点的审计和专项调查,对促进环保问题的整改和政府责任的履行起了很大的作用,说明政府很早就意识到了资源环境保护的重要性。审计署于2015年颁布了《关于2015年地方审计机关开展审计业务工作的指导意见》,首次提出把环境审计作为审计的重点内容,并提请审计机关重点关注矿产资源和土地资源审计,这有效地促进了资源的节约和有效利用。十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确地提出了自然资源资产审计这一概念,并建议将自然资源资产离任审计结果作为领导干部的政绩考核的重要指标之一,促使领导干部能更加自觉履行资源保护和生态建设的责任。自此,自然资源资产离任审计迅速成为理论界和实务界关注和研究的热点。

二、研究现状

领导干部自然资源资产离任审计是审计单位和部门按照国家相关法律法规和规定,在领导干部离任时,对其在任职期间履行自然资源资产开发、利用和保护责任情况进行独立审查、评价、鉴定,并发表审计意见的活动。国外开展自然资源资产审计始于19世纪70年代,进行了大量的专项审计和调查,积累了丰富的经验,理论研究和实践发展都比较成熟。国内对于自然资源资产的审计起步较晚,目前仍处于理论研究的初步阶段,相关理论研究尚未成熟,实践也处于探索阶段。审计所包括的自然资源资产类型还比较有限,没有统一的自然资源资产审计指标和相应的领导干部考核制度。本文对审计署自2006年至2016年3月发表的审计公告进行了统计,发现在205份公告中,仅有16份公告涉及了自然资源资产的审计,分别是矿产资源(3份,矿业权和资源综合利用审计,19%)、水资源(7份,专项资金和污染防治审计,44%)、大气资源(4份,节能减排审计,25%)、土地资源(2份,专项资金和出让金审计,12%)。可见,当前自然资源资产审计主要集中在矿产资源、水资源、大气资源上,审计范围较为狭隘,而海洋水污染、森林破坏、生物多样性减少等问题鲜有涉及,亟待引起政府的注意和相关审计力量的进入。目前,国内的研究主要集中于理论的研究,诸如自然资源资产离任审计的定义、审计目标、审计主体、审计内容、存在的问题和解决的措施以及自然资源资产负债表的编制等,并且取得了初步进展。关于如何构建科学合理的自然资源资产离任审计指标体系,主要有两位学者进行了比较深入的研究。周曦(2011)对领导干部实行自然资源资产离任审计的理论基础和法律依据进行了探讨,并构建了一套定性与定量指标相结合的领导干部环保责任评价指标体系。张宏亮等(2015)从可操作性角度出发,采用主指标(水质状况、空气状况、农地保有率)与副指标(水资源总量、森林覆盖率等)相结合的方式,构建了包含12项反映资源管理责任的指标。自十八届三中全会以来,内蒙古、山东、贵州、江西、江苏、湖北审计厅等也开展了领导干部自然资源资产审计的试点工作,积累了大量的实践经验。2014年,四川绵阳市进行了自然资源资产离任审计,是最先开展试点工作的省市之一,它构建了包括生态空间、生态环境、生态经济、生态文化、生态人居、生态制度等6个方面32项指标,建立了一套完整和具有可操作性的领导干部责任追究制度。2015年,福建省构建了森林资源、水资源等审计的具体指标体系,包括森林覆盖率、森林蓄积量每年的增长情况、海洋环境质量提升率、污染控制率等指标。这些省市的试点工作都取得了良好的效果。由此可见,一套科学合理的领导干部自然资源资产离任审计指标体系目前尚未建立;自然资源资产负债表的编制和领导干部环境保护责任追究制度的建立也处于探索阶段;关于自然资源资产离任审计的理论研究较多,实证研究较少。自然资源资产离任审计的研究还处在起步阶段,亟需构建一套科学合理的审计评价指标体系,更好地指导实践的进行和试点工作的开展。

三、自然资源资产离任审计的内容

领导干部自然资源资产离任审计既是资源环境审计的重要组成部分,又是经济责任审计的重要考核内容,作为两者的交叉和重合,在审计过程当中不仅要突出干部离任(或任中)的经济责任,更要强调自然资源资产在使用、开发和保护过程中责任的切实落实。一是要重视政策执行效果,推动政策执行切实取得实效。重点关注资源节约使用、环境保护、生态建设和惩罚机制方面的重大政策的执行效果,及时发现执行过程当中出现的违法违规和不作为等行为,并采取有效的措施推动问题的有效解决。二是关注环保专项资金安全,确保资金高效、合理使用。关注环保资金的支出和使用重点,重点关注资金使用数额大、建设周期较长、审批程序较为复杂、民众关注程度高的重点建设工程项目,以及水污染、大气环境治理等环保支出项目等,确保资金使用效率,保证资金安全,切实取之于民、用之于民。三是保护资源,确保资源安全和高效使用。主要防止矿产资源、土地资源等在出让和交易过程中资源的流失和闲置浪费等问题,重点检查和揭露资源在审批中的违法行为,防止低价转让、内部交易等腐败行为导致的国有资产流失和浪费等问题,维护资源安全。四是明确责任主体,建立责任追究和终身问责制。对干部离任(或任职)期间资源保护和生态建设责任的履行情况进行监督和追踪调查,对其管辖区域内自然资源破坏、重大环境污染问题和事故发生等问题,要严格责任追究制度,并进行相应的处罚,确保责任的落实。

四、领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系

结合领导干部自然资源资产审计内容,本文对领导干部自然资源资产离任审计分别设置定量和定性指标(均为一级指标),并设置相应的二级指标(见下表)。定性指标包括:一是环境保护目标落实情况。确保环境保护的总体目标(生态环境保护、遏制生态环境破坏、减轻自然灾难的危害以及资源的科学合理利用,实现生态系统健康、有序和良性循环)和具体目标(确保环境质量、实现污染物减排、促进环保工程建设等)的实现。二是环保政策、法规制定情况。重点关注资源节约使用、环境保护、生态建设和惩罚机制方面的重大政策出台和制定情况,考察相关政策和法律法规的执行和落实情况;重点关注土地出让金收支状况、工业和商业建设用地征用和审批情况、征地和矿业区的保护状况等;分析政府履责绩效,促进落实和完善相关政策制度,规范资源开发利用管理和环境保护等行为。三是环保政策执行情况。重点关注环保专项资金在征收、分配和使用等过程中是否存在偷漏拖欠、挤占挪用、损失浪费等问题;土地交易和定价是否按照相关的法定程序执行;矿产资源的开发和利用是否经过严格的审批和评估程序;碳排放权、排污权、水权交易制度的遵守情况等,确保环保相关部门严格执行环境保护法律、政策,杜绝重大违法违规行为。四是资源环境满意程度。主要考察社会群众对重点环境问题解决的满意度,如环保政策的执行、环境纠纷及上访次数的减少情况、工业企业“三废”(废气、废水、固废)违法排污治理情况、噪音污染防治情况、污水处理厂和垃圾处理场管理运营情况等影响人民群众身体健康和生活质量等重点问题的解决。

五、结论与建议

评价指标体系的构建和完善为实行领导干部自然资源离任审计提供了科学和可靠的依据,也为领导干部的政绩考核提供了有利的参考,促使领导干部更积极地履行经济责任的目标,改变环保责任无人问责、责任无法落实的情况;督促其把经济发展、政绩提升和环境保护更好地结合起来。为使评价指标体系得到更好的运用、更有效的执行,在审计过程中,还需要关注以下几点保证措施。

(一)积极推动并扩大自然资源资产

离任审计试点工作目前,仅内蒙古、山东、贵州、江西、江苏、湖北等省市对领导干部开展了自然资源资产的试点工作,开展的范围较为狭窄,不具有很好的代表性,因此要扩大自然资源审计的试点范围,尤其对一些污染程度深、资源较稀缺、环境破坏较严重的省市,应该将自然资源资产离任审计作为审计的重点,积极开展审计的试点工作,把审计结果作为领导干部政绩的主要组成部分,作为领导干部升职、任免、调任和奖惩的重要凭证,促使领导干部更好地履行生态文明建设的责任。

(二)编制自然资源资产负债表,建立资源“数据库”

《审计法》《环境保护法》等相关法律法规对于自然资源环境审计内容尚未做出具体的规定,也尚未指出和规定审计的主体、目标、如何进行审计等问题,审计没有具体可以遵循的依据。建立自然资源资产负债表,设立资源数据的“台账”,对自然资源的流量和存量进行准确地统计;各级政府部门和环境统计部门也应该建立公开的环境数据平台,使环境审计做到量化可行,为自然资源资产审计提供依据。

(三)提高自然资源资产离任审计在领导干部考核中的比例,建立审计结果的反馈利用机制

目前,自然资源资产离任审计尚处于起步阶段,在领导干部的经济责任和政绩考核中纳入自然资源资产的审计还在探索当中,因此要加大自然资源离任审计的考核比重,提高比例;当出现重大的环境破坏和资源损失浪费的情况时,对领导干部的业绩考核具有一票否决的权力,加大对领导干部的处罚力度;进行领导干部的终身问责制,避免在任职当期盲目进行资源的开发、利用和破坏资源环境等行为。

(四)开展联合审计,积极借助外部专家和社会的力量

自然资源资产是一个复杂的环境系统,对自然资源资产进行审计涉及审计知识、财会知识和资源环境专业技术知识,如果仅由审计人员进行,难以确保审计结果的准确性。因此需要借助各行各业专业人士的力量,更好地完成审计工作。自然资源资产离任审计是经济责任审计的重要组成部分,为了节省资源和成本,可以将两者同时开展,并借助各方面的审计力量联合开展审计,提高审计效率。

参考文献:

[1]陈红蕊,黄卫果.编制自然资源资产负债表的意义及探索[J].环境与可持续发展,2014,(01):46-48.

[2]湖北省审计厅课题组,张永祥,别必爱.对领导干部实行自然资源资产离任审计研究[J].审计月刊,2014,(12):4-7.

[3]周曦.基于经济责任的环境审计路径选择———浅析经济责任审计中的环境保护责任审计[J].审计研究,2011,(05):24-27+44.

[4]张宏亮,刘恋,曹丽娟.自然资源资产离任审计专题研讨会综述[J].审计研究,2014,(04):58-62.

[5]张宏亮,刘长翠,曹丽娟.地方领导人自然资源资产离任审计探讨———框架构建及案例运用[J].审计研究,2015,(02):14-20.

[6]黄金曦,钟浩.领导干部自然资源资产离任审计的探讨[J].商业会计,2015,(10).

作者:杨蕾 单位:云南财经大学会计学院

第二篇:自然资源资产离任审计探讨

摘要:

领导干部自然资源资产离任审计是一种特殊的经济责任审计,是为推进生态文明建设、实现可持续发展应运而生的产物。本文对自然资源资产离任审计的相关概念、审计内容和展开了深入研讨,并对实行领导干部自然资源资产离任审计提出几点建议。

关键词:

领导干部;自然资源资产;离任审计

一、引言

开展领导干部自然资源资产离任审计是审计中的新领域,也是审计中的重点与难点。此外,进行领导干部自然资源资产离任审计是贯彻落实党的十八届三中全会必须履行的义务。目前,我们正处于一个资源约束紧张、环境污染严重的社会,加强生态文明建设、改善环境质量是当务之急,而领导干部自然资源资产离任审计正是解决这一现实问题的有力手段。

二、领导干部自然资源资产离任审计的相关概念

(一)自然资源资产离任审计的含义

自然资源资产离任审计是对离任的领导干部在任职期间的自然资源资产的使用情况、与自然资源资产相关的资金使用情况、自然资源资产政策法规的执行情况等进行审计,重点是自然资源的开发利用和保护情况。自然资源资产离任审计应该采取以政府审计为主、社会审计为辅的方式,从经济性、效率性、和可持续性等方面展开监督、评价和鉴证。

(二)自然资源资产离任审计的目标

领导干部自然资源资产离任审计的总目标是实现生态文明的建设,实现可持续发展。具体来说:

1、自然资源资产离任审计可以约束领导干部的行为,督促其确立正确的政绩观。

2、自然资源资产离任审计可以促进建立健全监管体制,完善责任体系、正确评价政策执行情况。3、自然资源资产离任审计可以推动认识和解决生态环境问题,全方位推动加快生态文明建设。

三、领导干部自然资源资产离任审计的内容

(一)审计自然资源资产法规政策的执行情况

法规政策是管理自然资源资产的根据,因此对自然资源资产法规政策的审计应该是第一步。地方领导人作为受托责任方,肩负着管理当地自然资源的重要使命,因此必须确保自然资源资产相关政策的执行。所以,在领导干部离任时,必须对自然资源资产法规政策的执行情况进行详细地审计。对自然资源资产方面的法规政策执行情况进行审计,可以用来评价领导干部任职期间对自然资源资产的管理和保护是否尽到应有的责任,有助于领导干部树立正确的政绩观。此外,对法规政策执行情况进行审计,可以评价当前的法规政策是否适用、是否需要调整,有助于不断修正自然资源资产方面的法规政策。

(二)审计与自然资源有关的重大决策活动

与自然资源有关的重大活动是自然资源资产离任审计中要重点关注的区域,因为领导干部有可能借用此部分来提升个人业绩。与自然资源资产重大活动相关的决策行为,主要指政体现政府在维护自然资源资产公共利益方面的决策责任。具体需要关注的地方有:一是关注土地资源的开发利用,比如是否有占用耕地用于商业地产的行为;二是关注土地资源开发利用是否合法合规,比如是否存在国有资产流失、损害农民利益的问题;三是关注水资源的保护情况,是否存在污染水资源的情形;四是关注矿山的恢复治理情况,是否有资金投入到矿山的恢复治理中。

(三)审计自然资源资产管理情况

自然资源资产管理情况主要指自然资源资产使用的效率与效果,可以从检查内部控制制度是否健全与是否有效入手。审计相关自然资源资产工作目标完成情况,比如是否完成以及完成的效率,来评价领导干部对自然资源资产的管理是否尽到责任,可以促进领导干部依法行使自然资源资产管理权。自然资源资产的管理需要一套配套的管理体系,管理体系的执行是否存在漏洞,执行力度是否足够都影响着自然资源资产的管理水平。审计人员可以从审计管理体系入手,在审计的过程中执行穿行测试,以测试管理体系在自然资源资产的管理中是否真正有效。

(四)审计自然资源资产负债表的真实性

以数字衡量自然资源资产的使用情况最有效的载体就是自然资源资产负债表,因此,审计自然资源资产负债表是审计中的一个关键步骤。自然资源资产负债表可以依据资产负债表的编制方法,将所有的自然资源资产进行分类、核算汇总、最终形成报表。自然资源资产负债表体现某一时点上自然资源资产的价值,反映一定时间内自然资源资产存量的变化。因此。审计自然资源资产负债表的真实性,有助于资产负债表的使用者真实了解自然资产的使用状况和管理状况。

四、推进领导干部自然资源资产离任审计的建议

(一)开展领导干部自然资源资产离任审计试点

试点,是指在全面开展工作前,先在一处或几处试做。因此,开展审计试点是实现领导干部自然资源资产离任审计最便捷且有效的步骤。首先要进行试点选取工作,即选择自然资源资产丰富且具有代表性的省、市或者县、区。然后,实地考察、了解自然资源资产权属、分布、结构、管理、利用、效果等情况。最后,研究制定领导干部自然资源资产离任审计的实施方案。

(二)加强审计专业人员队伍

建设针对自然资源资产审计这一审计中的新领域,政府审计部门、社会审计部门以及内部审计部门要有新的思路。解决特殊的审计工作,要用特别的方法。因为自然资源资产审计不同于以往的审计,需要专业知识的胜任能力,因此,各级审计部门要聘请专业人士对这一领域进行培训,学习相关课程,比如环境科学与工程、自然资源管理等相关专业。

(三)领导干部开展自然资源资产离任审计加入专业人士

对领导干部开展自然资源资产离任审计,涉及到自然资源资产的数量、质量和价格等专业问题,不同于普通的经济责任审计,现有审计人员的能力不足以实现领导干部自然资源资产离任审计。因此,为了确保审计质量,确保公正、客观地评价领导干部在自然资源资产使用、管理和监管方面的责任履行情况,国家审计机关和社会审计机构需要聘请在自然资源资产领域的专业人士提供技术方面的支持。

(四)社会公众也可以通过不同的方式参与领导干部自然资源资产离任审计

审计机关在确定审计计划时可以考虑公众的需要与建议,为了确保审计的公证性,可以在审计实施过程中聘请公众作为监督人员。在审计评价时听取社会公众的直观感受,接受社会公众对领导干部自然资源资产离任审计的阶段性审计结果和最终审计结果的评价与打分。社会公众参与到领导干部自然资源资产离任审计中,对领导干部自然资源资产离任审计具有重要意义。

五、结论

本文仅对领导干部自然资源资产离任审计的相关概念、内容和执行建议进行了探讨,而领导干部自然资源资产离任审计的研究还应包括更多的方面。执行领导干部自然资源资产离任审计对于实现经济的可持续发展具有里程碑作用,我们期待并相信资源节约型、环境友好型社会在有识之士的努力下一定会早日实现。

参考文献:

[1]陈献东.开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考[J].审计研究,2014,05:15-19.

[2]刘英明.关于自然资源资产负债表编制的思考[J].工作研究,2015,08:155-156.

[3]蔡春,毕铭悦.关于自然资源资产离任审计的理论思考[J].审计研究,204,05:3-9.

作者:陈昕 孙默深 王英哲 单位:哈尔滨商业大学

第三篇:自然资源资产离任审计评价体系研究

摘要:

自然资源资产离任审计主要围绕被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理、开发、利用和生态环境保护责任的情况进行审计评价,对不同的领导干部,审计评价内容不尽相同,但都要根据特定的审计评价指标和特殊的审计评价方法来进行,审计评价结果应予以公告,并作为追究领导干部责任的重要依据。

关键词:

自然资源资产;离任审计;评价体系;生态环境

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计。根据这一重大改革举措和十八届五中全会提出的绿色发展理念,中办、国办印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》,探索并逐步完善领导干部自然资源资产离任审计制度,以形成一套比较成熟、符合实际的审计规范。为此,要在审计对象、审计内容、审计评价、审计责任界定、审计结果运用等方面积极探索,逐步总结,进而建立起比较规范的自然资源资产离任审计制度。在此,笔者仅就自然资源资产离任审计评价体系谈点看法。

一、构建自然资源资产离任审计评价体系的基本原则

(一)坚持依法依规、强化监督的原则。审计机关围绕领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价、作出审计决定必须有明确的法律依据,这是依法审计的必然要求。长期以来,我国在自然资源资产管理和生态环境保护方面,出台了一系列的法律法规,如《环境保护法》《土地管理法》《水资源法》《水污染防治法》《森林法》《矿产资源法》《大气污染防治法》等。审计机关必须以上述法律法规为依据,审查和评价领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护方面的合法性和合规性。

(二)坚持权责对等、科学界定的原则。一般来说,一个组织中的管理者所拥有的权力与其所承担的责任应当相适应、相一致,或者说应当对等、匹配。作为领导干部,在拥有权力的同时,在自然资源资产的决策、管理、开发和利用方面,在环境保护方面,在生态文明建设方面,都具有义不容辞的责任,有时甚至起到决定性作用。鉴于此,审计机关应严格划分和科学界定领导干部的权力和责任,从而对领导干部的履职履责情况作出全面、准确的评价。

(三)坚持客观公正、合理适用的原则。对领导干部进行自然资源资产离任审计,必须历史、辩证、客观地看待领导干部履职期间的整体情况,要因地制宜,因时而异,既不能以现在的法规、制度去查处以前的老问题,也不能用过时的制度规定来衡量审计之时所发现的新问题。要实事求是,客观公正,既不偏袒护短,也不夸大其词。评价的标准要合理,评价的方法要适用,这样才能让审计方理直气壮、得心应手,让被审计方(领导干部)心服口服、欣然接受。

(四)坚持定量考核、定性分析的原则。通过定量考核,可以查清一个地区或一个部门的领导干部在其任职期间,自然资源资产的期初期末存量以及期间的增减变化情况,同时还可以考核和评价其所产生的经济效益情况;通过定性分析,可以避免定量考核的盲目无序,使得定量考核更加准确,也有助于对领导干部的履职情况给予合理、恰当的定论。

(五)坚持惩教结合、终身追究的原则。自然资源资产的监管是否到位,生态环境保护能否落到实处,关键在于领导干部。审计机关要紧紧围绕严守能源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线的刚性要求,针对领导干部在决策、执行、监管中的主体责任,进行客观、公正的评价,明确各级领导干部责任追究的情形。情节轻微者,可以对其批评教育;造成生态环境严重损害者,无论其调离、提拔还是已经退休,都应当严肃追责,严加惩处。

(六)坚持循序渐进、逐步完善的原则。当前,对领导干部实行自然资源资产离任审计尚处于试点阶段,各级审计机关还没有成功的经验可以借鉴,因此,要在实践中不断加以探索、研究和总结。自然资源资产离任审计是一项全新的工作,涉及面广,情况复杂,短时间内达到审计评价体系的规范严密不太现实,要循序渐进,在试点的基础上,不断加以改进和完善,进而逐步形成比较成熟、符合实际、行之有效的自然资源资产离任审计评价体系。

二、自然资源资产离任审计评价的基本内容

(一)对地方政府党政负责人自然资源资产离任审计评价的基本内容。自然资源资产离任审计试点期间,审计对象主要是地方政府党政领导干部。在我国现行的行政体制和产权制度之下,地方政府党政领导干部承担着双重受托责任,一是受政府委托,承担着对国有自然资源资产的行政管理职责,二是受全体国民委托,代行自然资源资产的所有权职责,可谓是责任重大,使命光荣。对地方政府党政负责人自然资源资产离任审计评价的基本内容主要包括:一是评价地方政府党政负责人对自然资源资产的重视程度。地方政府是否将生态环境建设和生态环境保护列入政府的中心工作来抓,是否制定了地方生态环境建设和保护规划,是否制定了关于生态环境建设和保护的制度和规定,是否成立了相应的组织机构,经常性地组织对规划、制度和规定进行落实、检查和监督。二是地方政府党政负责人对与自然资源资产相关的财政资金管理及使用情况。对各级地方政府来说,要审查与自然资源相关的财政收入是否足额收取,财政资金是否按规定合理使用到自然资源的保护与利用方面,财政资金的拨款进度是否与自然资源项目的进展相适应,地方政府是否按规定编制自然资源资产负债表,其所反映的自然资源信息是否真实可靠。三是地方政府党政负责人在自然资源重大项目中的履职情况。首先要审查领导干部对自然资源相关法律法规和国家相关政策的落实执行情况,其次要审查领导干部在自然资源重大项目中是否存在失职、渎职情况,是否有权钱交易、贪污受贿等腐败行为,是否发生破坏自然资源的重大责任事故,有无对生态文明建设中的违法违规行为进行掩盖、包庇甚至纵容等行为。四是地方政府党政负责人在行使自然资源资产的行政管理权和使用权中,为国家、为国民、为社会所实现的经济效益、社会效益和生态效益情况。要审查国家和地方政府在自然资源方面的投入是否取得明显的经济效益,国民在自然资源的保护与利用方面是否得到实惠,生活环境、自然环境、生态环境是否得到实实在在的改善。

(二)对政府主管部门负责人自然资源资产离任审计评价的基本内容。在我国现行体制下,不同类型的自然资源由不同的政府主管部门负责管理。按照“谁主管,谁负责”“谁审批,谁负责”的原则,这些政府主管部门负责人对自然资源资产承担着极其重要的经济责任和社会责任,特别是土地资源、水资源、森林资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等领域。对政府主管部门负责人自然资源资产离任审计评价的基本内容主要包括:一是审查政府主管部门负责人在制定特定类型自然资源资产的政策、规划和制度时,是否科学、是否合理、是否规范,在政策、规划、制度出台后,是否及时加以监督和落实,在执行中发现问题是否及时加以调整、修订和完善。二是审查政府主管部门负责人对分管领域自然资源资产的财政资金收支情况是否监管到位,对特定类型自然资源的资金使用是否合理,有无将用于自然资源的资金挪作他用。三是审查政府主管部门负责人对分管领域自然资源资产的保护、利用与发展情况,要通过一些特定的考核指标来评价其在生态文明建设等方面的工作绩效。四是审查政府主管部门负责人是否存在利用掌握行政审批权等,搞“权力寻租”,变相吃拿卡要,或者直接搞官商勾结和权钱交易。

(三)对相关企事业单位主要负责人自然资源资产离任审计评价的基本内容。与自然资源资产关系密切相关的企事业单位负责人,对自然资源资产的开发、保护与利用负有直接责任,因此,除了对地方政府党政负责人、政府主管部门负责人进行自然资源资产离任审计外,对相关企事业单位主要负责人也要进行自然资源资产离任审计。主要包括:一是审查相关企事业单位主要负责人对自然资源资产相关法律法规、政策、措施的执行与落实情况。二是审查相关企事业单位对自然资源资产的取得、使用、管理与保护情况。三是审查相关企事业单位对自然资源资产进行会计核算时的真实性、合规性、合法性情况。四是审查相关企事业单位对自然资源资产开发、利用以及出让、出售中的合规性、合法性和效益性情况。

三、自然资源资产离任审计评价的基本指标

(一)自然资源资产存量指标。反映领导干部在任期内所辖区域、部门、单位所拥有和掌管的自然资源资产期初存量情况。无论是地方政府党政负责人、政府主管部门负责人还是相关企事业单位主要负责人,在上任初始,必须摸清所辖范围内自然资源资产的现有情况,要做到心中有数,了如指掌。如果领导干部连“家底”都搞不清,很难想象其能管好、用好、保护好各种资源和资产。存量指标是对领导干部自然资源资产离任审计评价的基础性指标,审计时应特别注意本期领导干部的期初存量与前期领导干部的期末存量之间的连续性和关联性。

(二)自然资源资产消耗量指标。反映领导干部在任期内为推动和促进地区经济和社会发展,所付出的自然资源及其环境的代价和成本。消耗量指标既包括单位消耗量,也包括消耗总量。前者如单位GDP资源消耗指标、单位产品能耗指标等,后者如水、煤炭、石油、天然气等能源的消耗总量、农田消耗总量、森林采伐消耗总量等,审计时应特别注意区分可再生资源和不可再生资源的消耗对经济和社会的影响程度。

(三)自然资源资产利用效益指标。反映领导干部任期内在自然资源资产利用方面所产生的经济效益、社会效益和生态效益情况。以城市土地为例,其利用效益指标主要包括:(1)土地利用经济效益指标。如国有土地使用权出让收支比例、单位GDP建设用地占用量、闲置土地处置率等。(2)土地利用社会效益指标。如城市人均居住面积、城市人均道路面积、公共设施用地比重等。(3)土地利用生态效益指标。如城市人均绿地面积、城市人口居住密度、城市湿地公园面积等。

(四)自然资源资产极限值指标。反映领导干部在任期内对各种资源的保有量、消耗量以及使用效率是否达到或突破所设定极限值的情况。从国家层面来讲,我国首次设置了能源消耗上限,如计划在2020年前把能源消耗控制在50亿吨标准煤当量内;在2016—2020年5年间,把每个GDP增长单位使用的能源量削减15%以及碳强度削减18%;在2020年之前把碳强度减少到2015年水平的40%—50%。这些指标将会层层下压、层层落实,必定会成为领导干部自然资源资产离任审计的重要考核与评价指标。

(五)自然资源资产恶化状况指标。反映领导干部在任期内由于主客观原因造成自然资源严重破坏、自然环境严重恶化的情况。为改变过去只重发展不重环境的弊端,必须将生态文明建设放在党政领导干部绩效评价的重要位置。审计时应注意区分是客观原因导致的还是人为因素造成的,从而实事求是地界定领导干部应承担的责任。

四、自然资源资产离任审计评价的基本方法

(一)数值评价法。数值评价法不是指单一的一种评价方法,而是指利用一些绝对值、相对值以及数学模型来评价自然资源状况的各种方法。比如环境质量评价方法主要有:指数评价法、概率统计法、经济分析法、等效数值评价法等,目前对大气环境质量、地表水环境质量等的评价采用的都是等效数值评价法。

(二)考核评议法。根据数据来考核不是自然资源资产离任审计评价的唯一方法。因为自然环境与人民群众的生产生活息息相关,所以应积极吸纳社会公众参与评议,广泛听取群众意见,这样既可以调动社会大众保护生态环境的积极性,又可以实事求是地评价领导干部生态环境责任的是非功过,既“接地气”又“接人气”。

(三)报表分析法。自然资源资产负债表反映了自然资源在核算期初、期末的存量水平以及核算期间的变化量。该表是自然资源资产离任审计评价的重要依据,也是对领导干部任期内政绩考核的重要依据。此外,审计人员还应根据国土资源、环保、水利、农业、林业等自然资源主管部门以及统计部门的报表及有关资料信息,梳理分析自然资源资产的增减变化及原因,从而对领导干部自然资源资产履职情况做出有理有据的评价。

(四)综合分析法。由于自然资源资产涉及面很广,影响因素很多,因此,开展自然资源资产离任审计,应当从不同角度、根据各种指标、结合有关方面来综合分析和评价。既要注重自然资源规模数量的变化,更要注重其质量状况;既要全面地进行考量,又要有针对性、有重点地进行剖析;既要考虑客观因素,更要关注人为因素;既要肯定成绩,也要如实地反映问题和不足。

五、自然资源资产离任审计评价结果的运用

(一)实行审计评价结果公告制度。前已述及,各级领导干部在自然资源资产的管理、开发及利用方面,承担着双重受托责任,即一方面受政府委托,应对国家负责,另一方面受全体国民委托,应对人民群众负责,因此,自然资源资产离任审计结束后,既要向政府报告审计结果,也要向社会公众公告审计评价结果。实行审计评价结果公告制度,有助于维护政府对领导干部的管理监督权,也有助于保障人民群众的知情权和监督权。

(二)建立和完善审计评价结果运用的协调配合机制。审计机关与组织人事部门、纪检监察机关等除日常工作需相互配合、相互协助外,审计机关在自然资源资产离任审计中如果发现被审计单位或领导干部有违反党纪、政纪行为的,应按照干部管理权限,及时移送纪检监察机关,情节轻微的,应书面告知组织人事部门;纪检监察机关对审计机关移送的案件,应根据权限范围,及时调查处理,并将处理结果书面反馈给审计机关。这种协调配合机制既要保证沟通协调渠道畅通,又要避免相互之间脱节或扯皮,从而确保审计评价结果运用的效果。

(三)建立和完善审计评价结果问责机制。中央提出了自然资源资产审计的三条标准与要求,即“资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”,这就意味着,无论是地方政府党政负责人,还是政府主管部门负责人,以及相关企事业单位负责人,如果在任期内,当地GDP资源消耗突破上限、环境质量突破底线、生态保护踏越红线,作为领导干部就要追究其领导责任。要明确各级领导干部责任追究的情形,并根据情节轻重、责任大小进行责任追究。尤其是对于造成生态环境严重破坏,给国家和人民群众的生命财产造成严重损害的领导干部,不论是已经调离、提拔或者退休,都必须严肃追责,终身追责。

参考文献:

[1]张婷.我国自然资源资产离任审计研究现状述评与改革建议[J].商业会计,2015,(24).

[2]陈波,卜璠琦.论自然资源资产离任审计的目标与内容[J].会计之友,2014,(36).

[3]董贤磊,余芳沁.自然资源资产离任审计相关问题及建议[J].商业会计,2014,(18).

[4]张永祥,别必爱.对领导干部实行自然资源资产离任审计研究[J].审计月刊,2014,(12).

[5]蔡春,毕铭悦.关于自然资源资产离任审计的理论思考[J].审计研究,2014,(5).

作者:曲伟强 单位:山东行政学院

第四篇:自然资源资产离任审计的思考

摘要:

目前我国领导干部自然资源资产离任审计刚刚起步,本文阐述了此类审计的内涵,详尽地分析了开展审计面临的困难。在此基础上,提出了开展自然资源离任审计的若干思考。

关键词:

自然资源资产;离任审计;领导干部

一、自然资源资产离任审计概述

自然资源亦称天然资源,是指在其原始状态下就有价值的物种,是实物性自然资源和舒适性自然资源的总和,可划分为土地资源、生物资源、矿产资源、海洋资源、森林资源和水资源等。自然资源资产指基于现阶段的科技条件和认知水平基础,可以产生经济效益而且在核算体系中能通过货币进行计量和确认的自然资源。领导干部自然资源资产离任审计(以下简称资源审计),是审查、鉴证和总体评价领导干部任期内辖区的自然资源资产开发利用以及保护状况。开展资源审计,是推动生态文明建设的需要,是促进领导干部树立科学的发展观、政绩观,促进经济持续健康发展的需要,也是审计部门履行职责的需要。

二、自然资源资产离任审计面临的问题

(一)审计对象和内容模糊

资源审计是对原有离任审计内容的延伸和补充,相较于过往的经济责任审计,其范围和审计难度都有所提升。同时,因为资源审计属于新的审计内容,无法借鉴过往经验,无法按照既定审计程序操作,因此在审计对象和审计内容方面往往具有一定的不确定性。由于我国当前的行政体制原因,不同副职分管不同资源,因此一旦出现责任问题,追责对象难以界定到底是由一级领导还是分管领导承担。另外,现阶段在审计内容上也不够清晰,审计内容、审计重点等都还需要进一步明确才能更好的开展资源审计工作。

(二)缺乏相应的法律法规体系和切实可行的操作程序

在我国现行的法律法规中与自然资源有关的,如《中华人民共和国水法》,《中华人民共和国森林法》等,都是针对具体资源的使用和管理而颁布的,并未深入涉及到领导干部资源审计等方面的内容。因此在资源审计方面实际上是缺少规章制度和法律法规可以遵循的,且没有成熟的操作程序。这样的后果就是导致资源审计在实践中容易流于形式。

(三)缺乏科学完善的保障体系

第一,信息技术得不到保障。首先,自然资源的复杂性和时空分布的不均衡性决定了需要地理信息技术的配合才能有效开展资源审计工作;其次,因为不同自然资源的管理由不同的政府部门负责,资源资产信息是分散于各部门中,需要信息技术的支持使各部门之间能够实现信息共享;最后,先进的信息技术保障也能为自然资源的监测提供支持。第二,缺乏专业的资源审计人才。自然资源资产信息多而散,对相关信息的搜集和获取本身就需要大量人力物力投入才行。但是我们现阶段培养的审计人员,其教育经历和知识结构都是经济审计相关的内容,在自然资源方面的知识储备并不多,不具备合理分析自然资源信息的能力。因此也就导致资源审计的专业人才比较匮乏。第三,缺乏充分完备的审计资料和审计证据。资源审计的顺利开展需要完善的审计资料和证据的支撑才行,比如完备的自然资源资产负债表。但是因为自然资源价值难以具体量化,而且编制自然资源资产负债表的工程又比较繁杂,所以这也对资源审计工作的开展造成了一定的困难。

三、完善开展自然资源资产离任审计的思考

(一)更新思想理念,重视生态文明建设

领导干部要树立生态文明理念,重视自然资源合理利用开发以及环境保护,充分认识到“保护自然资源就是保护生产力”的观念。在开发利用自然资源资产的过程中,要做到制度完善、程序合规、目标可行、内容合法、结果有效,同时还要做好监督考评工作。此外,在自然资源的保护方面,还应该积极倡导全社会共同参与,形成合力,更好的推动领导干部还要动员全社会力量保护自然资源,积极推进“资源节约型、环境友好型”社会建设。

(二)加强行政立法,完善相关的政策法规体系

在重点领域,要建立和完善保护开发利用自然资源资产的政策法规体系,从制度上提供保障。具体而言,如建立自然资源环境质量评价体系、自然保护区管理措施、生态旅游管理规范、环境脆弱区评估办法等有关的法规和标准;分类研究、制定和完善城乡生产生活污水以及垃圾处理标准及规范;建立健全自然资源资产保护经济政策体系;探索建立遗传资源获取与惠益共享机制;对于矿山生态恢复、湿地保护、生态养殖、污水处理以及秸秆综合利用等保护生态环境的行为,可以从政策上给以一定的鼓励和扶持。

(三)推动体制、机制改革创新,形成合力

首先,对现行的自然资源保护管理体制进行改革,优化政府部门设置,推动职能转变,避免交叉行政,这样既可以使行政成本降低,又可以让行政效率得到提升;自然资源资产的综合管理要根据生态系统的特点进行,在生产、流通和消费等各领域都严格贯彻保护自然资源和生态环境理念;把自然资源开发利用与保护分离开来。其次,推动自然资源资产管理体系的构建,建立并完善与自然资源资产相关的产权制度、统计制度、用途管制制度、节约集约实用制度、自然资源区域保护制度等一系列制度。

(四)严格自然资源保护制度

第一,从全局的角度出发,加强对生态文明建设相关重大问题的整体把握和顶层设计;第二,根据生态文明建设的要求,在经济社会发展评价体系中纳入资源消耗、环境损害、生态效益等相关指标;第三,建立空间规划体系,严格落实用途管制;健全能源、水、土地节约集约使用制度;健全国家自然资源资产管理体制;完善自然资源监管体制等;第四,建立生态环境损害责任终身追究制,在地方党政领导的政绩考评体系中纳入生态文明建设和环境保护成效的指标。

(五)增强自然资源保护和开发利用的科技支撑

与自然资源资产保护和开发利用有关的技术课题研究可以优先安排;积极推进生态县、生态乡镇、生态农村建设工作,深化生态建设示范,从而带动自然资源保护和开发利用;在技术创新目标体系中纳入资源生态效益,对生态化技术评价和奖励制度进行改革,调动各方力量积极参与到自然资源保护中来。

(六)资金投入渠道多元化

第一,政府公共资金投入加大,为自然资源的保护提供充足的财力、物力和人力支持,推动执法到位、监管到位,更好地达成促进自然资源资产保值增值的目的;第二,生态补偿、自然保护区和主体功能区建设、财政转移支付等专项资金的安排以生态文明建设指标的完成情况为依据;第三,利用市场机制建立健全合理的、多元化的自然资源开发利用投入机制;第四,加强宣传,鼓励民间资本投入自然资源保护与开发利用。

(七)探索编制自然资源资产负债表

自然资源资产负债表应侧重于按照会计等式进行关系核算,强调对自然资源资产、负债的记录、计量,实现自然资源存量最真实客观的反映;强调自然资源相关资产、负债的数量对应关系,以反映生态资产、生态负债的内部经济关系为侧重点,并将之作为以责任主体生态建设成效评价的依据。

(八)深化经济责任审计

对地方主要党政领导执行经济责任审计时,除传统的考核指标外,还应该纳入生态环境责任审计,对因为决策失误、责任不到位、行政不作为和管理不力等原因导致的环境污染、资源浪费及国有资产流失等问题进行调查披露。同时,经济责任审计要与财政、投资、金融、企业、外资等专业审计相结合。

作者:雷莉萍 卜祥磊 单位:国网山西省电力公司财务资产部

自然资源资产离任审计研究(4篇)责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次