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干部自然资源资产离任审计论文

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一、自然资源资产离任审计的审计目标

确定自然资源离任审计的审计目标,既要考虑一般意义上的国家审计目标,又要考虑全会通过的《决定》作出的关于加快生态文明建设的战略部署。一般意义上的国家审计目标可以划分为根本目标、现实目标和直接目标三个层次,其中:根本目标是维护人民群众的根本利益,现实目标是推进法治、维护民生、推动改革、促进发展;直接目标是监督和评价被审计单位财政财务收支的真实、合法和效益(刘家义,2013)。本文把一般意义上的国家审计目标与《决定》作出的战略部署结合起来,认为自然资源资产离任审计的根本目标是:“通过揭示领导干部在自然资源资产使用、管理和监管方面存在的突出问题,从体制、机制和制度层面分析原因,提出建议,促进领导干部树立正确的政绩观,从而推动科学发展,维护人民群众根本利益,维护国家资源安全。”自然资源资产离任审计的直接目标是:“通过检查和评价领导干部在自然资源资产使用、管理和监管方面的责任履行情况,促进建立健全系统完整的加强自然资源资产管理制度体系、促进用制度来加强对自然资源资产的管理。”审计直接目标的具体内容包括以下三个方面:1.促进建立健全并推动执行源头严防的加强自然资源资产管理制度体系。主要包括按照两权分离、一件事一个部门的原则,促进建立健全管理体制,统一行使所有者职责;促进建立健全并推动执行产权制度,解决所有权人不到位、所有权权益不落实等问题;促进建立健全并推动执行用途管制制度,解决任意变更土地用途、任意开发山地、林地、湿地、湖泊等问题。2.促进建立健全并推动执行过程严管的加强自然资源资产管理制度体系。主要包括促进建立健全监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责;促进建立健全并推动执行有偿使用制度,解决自然资源资产及其产品所付费用太少、价格没有体现资源稀缺状况和开发中对环境的损害等问题;促进建立健全并推动执行生态补偿制度,解决生态产品的公共性、外部性等问题。3.促进建立健全并推动执行后果严惩的加强自然资源资产管理制度体系。主要包括促进建立健全生态环境损害责任终身追究制度,防止领导干部为了任期内的经济增长,不顾资源环境状况,盲目开发造成生态环境严重损害等问题;促进建立健全并推动执行损害赔偿制度,解决违法违规成本过小等问题。

二、自然资源资产离任审计的对象范围

自然资源是审计的载体。联合国环境规划署(UNEP)认为,自然资源是在一定时间、地点、条件下能够产生经济价值,以提高人类当前和将来福利的自然因素和条件。《英国大百科全书》将自然资源定义为:人类可以利用的自然生成物及生成源泉的环境能力。前者如土地、水、大气、岩石、矿物,以及其群集的森林、草场、矿床、陆地、海洋等;后者如太阳能、地球物理的循环机能、生态学的循环机能、地球化学的循环机能等。《中国大百科全书》认为:自然资源作为生产资料和生活资料的来源,一般包括土地资源、水资源、生物资源、气候资源、旅游资源等(刘耀彬,2014)。并非所有的自然资源都是资产。根据《企业会计准则》,资产主要特征是能够给所有者带来收益。自然资源要成为自然资源资产,需要进行资产化,即将自然资源作为商品投入社会的再生产,提供服务,以获得资产收益。因此,自然资源资产是人类生存和发展的物质基础和社会物质财富的源泉,是自然环境中天然存在、在一定的技术经济条件下可提高人类当前和未来福利、具有稀缺性、有用性(包括经济效益、社会效益、生态效益)及产权明确的自然资源。自然资源资产的范围十分宽泛,根据生成机理、生成条件、稳定性和蕴藏量等进行分类,自然资源资产可分为无限的和有限的自然资源资产,其中有限的自然资源资产根据其可更新性和可再循环性等方面存在的差异又可分为再生性的和不可再生性的自然资源资产(王文军,2013)。在我国开展自然资源资产离任审计的初期,要突出审计重点,抓自然资源资产的主要方面,才能取得预期的效果。当前,选择自然资源资产离任审计的审计对象范围,可重点关注关系经济社会发展的生产资料和关系人民生活的生活资料,特别是要加强对战略性资源的审计。具体来说,自然资源资产离任审计的审计对象范围可包括以下5个方面:1.矿产资源。这类资源属于不可再生性自然资源,其中:有些可以通过再循环回收得到重新利用,包括金属矿物和许多非金属矿物;有些是一次消耗性的,包括煤、石油、天然气等能源矿物。2.土地资源。土地资源利用类型一般分为耕地、林地、牧地、水域、城镇居民用地、交通用地、其他用地(渠道、工矿、盐场等)以及冰川、永久积雪、石山、高寒荒漠、戈壁沙漠等(朱群芳,2013)。3.水资源。水资源是不可替代的一种重要资源,不仅为维持地球一切生命所必需,而且对一切经济问题都有生死攸关的重要意义。它虽然可以再生,但再生的速度和数量都是有限的,而且分布不均匀。4.森林资源。森林作为地球上可再生自然资源,在人类生存和发展的历史进程中起着不可替代的作用,它是“地球之肺”,净化空气、保护土壤、涵养水源、调节气候。5.海洋资源。海洋资源指的是与海水水体及海底、海面本身有着直接关系的物质和能量,包括海水中生存的生物,溶解于海水中的化学元素,海水波浪、潮汐及海流所产生的能量、贮存的热量,滨海、大陆架及深海海底所蕴藏的矿产资源,以及海水所形成的压力差、浓度差等。广义的还包括海洋提供给人们生产、生活和娱乐的一切空间和设施。

三、自然资源资产离任审计的审计内容

自然资源资产离任审计与经济责任审计和资源环境审计具有密切的联系,自然资源资产离任审计是经济责任审计和资源环境审计的交集。在确定领导干部自然资源资产离任审计的内容时,既要考虑《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其实施细则的规定,又要考虑资源环境审计工作的要求,如《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》等。根据十八届三中全会作出的关于生态文明建设的战略部署和上述影响因素,自然资源资产离任审计的审计内容主要包括以下几个方面:

(一)自然资源资产使用情况1.自然资源资产可持续利用情况。审计要关注储存性资源的可持续利用情况,是否将相对固定的供给量分散在较长时间内使用;关注恒定性资源的可持续利用情况,是否在现有的条件下最经济有效地利用资源,有无由于使用不当造成资源闲置浪费和经济损失情况等;关注临界性资源的可持续利用情况,是否能平衡当期使用收益和未来使用能力之间的关系,既在当期取得尽可能大的收益,又不影响未来利用资源的能力等。2.自然资源资产有偿使用情况。审计要监督自然资源资产价格和税费改革情况,关注价格是否反映了市场的供求关系、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复成本等;关注自然资源资产的配置情况,能由市场形成的价格是否交给市场定价,是否收取合理的使用费、保护费、补偿费;关注政府在自然资源资产配置中发挥作用情况,自然资源资产产权出让转让是否采用招拍挂形式,防止无偿或低价转让,造成国有资产流失等。3.自然资源资产节约使用情况。审计要把资源是否节约使用放在重要位置,关注是否着力推进资源节约集约利用,提高资源利用率和生产率,降低单位产出资源消耗,有无乱采(挖)滥伐、无序开发等导致资源浪费情况;关注自然资源资产消费方式和结构调整情况,有无加强全过程节约管理,大幅降低能源、水、土地消耗强度,如降低煤碳消费占能源消费总量的比重等;关注自然资源资产开发使用中的科技创新的投入及成效,关注节能低碳产业和新能源、可再生能源发展情况,是否大力发展循环经济,促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化,提高利用效率和效益。4.自然资源资产实物量和价值量变化情况。审计要关注自然资源资产存量及其变化情况,来评价领导干部的生态政绩是“正”还是“负”;关注自然资源资产的质量情况。关注自然资源价值量变化情况,包括自然资源单位价格估定与总价值量核算。对直接参与市场交易的自然资源是否与未进入市场交易的自然资源采用不同的估价方法,直接参与市场交易的是否采用市场法进行估价,如市场估价法、成本核算法、净价法等。

(二)自然资源资产管理情况1.自然资源资产管理体制建立健全情况。审计要重点关注自然资源资产管理体制建立健全情况,是否统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,是否对属于全民所有各类自然资源资产的数量、范围、用途统一管理,是否充分行使占有权、使用权、收益权、处置权,实现权利、义务和职责的统一;是否将反映自然资源资产消耗和利用成效指标纳入地方党政领导干部政绩考核评价体系,防止简单以国内生产总值增长率来论英雄;在限制开发区域和禁止开发区域,是否主要考核生态环保指标等。2.自然资源资产产权界定情况。审计要检查是否对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,是否形成归属清晰、明确、监管有效的自然资源资产产权制度;是否因国有产权虚置或弱化造成资源过度消费,国有收益被转化为部门、企业或个人的利益等。3.自然资源资产生态补偿情况。审计要关注自然资源资产补偿机制建立情况,是否按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则,建立开发与保护地区之间、上下游地区之间、生态受益与生态保护地区之间的生态补偿机制,如基于主体功能区的生态补偿机制,基于跨界流域的补偿机制,基于矿产资源开发的生态恢复补偿机制,基于生态公益林地、湿地、水资源的生态效益补偿机制等;对生态产品受益对象明确的,是否建立地区间横向生态补偿制度,让生态环境消费的成本内部化、制度化、刚性化;对生态产品受益对象不明确的,上级政府是否通过均衡性财政转移方式购买生态产品;如果审计对象自身是生态产品受益者,是否按照补偿机制的要求进行付费;如果审计对象是生态产品生产者,是否如期收到补偿并积极生产更多生态产品等。4.国家自然资源资产开发和使用政策贯彻执行情况。审计要关注这些政策措施的执行情况,是否在加快落后产能技术的淘汰更新、推进绿色发展、循环发展、低碳发展以及科技创新等方面发挥了促进作用。

(三)自然资源资产监管情况1.自然资源资产监管体制建立健全情况。审计要重点关注自然资源资产监管体制建立健全情况,是否统一行使所有国土空间用途监管职责,是否对各类自然生态空间进行统一的用途管制制度等;是否建立健全国家监察、地方监管、单位负责的监管体制;是否形成政府、企业和公众共同参与的监管新机制;是否做到区域联防联控;自然资源资产所有权人和监管者是否相互独立、相互配合、相互监督等。2.自然资源资产用途管制情况。审计要监督是否按照主体功能区规划的要求,将国土空间划分为生产空间、生活空间和生态空间;是否按照环境功能区划将国土空间分为生存生态安全和聚居环境安全两大环境功能,并与主体功能区规划相统一;对某一具体区域,是否按照禁止开发、限制开发、重点开发和优化开发的要求,实行不同的政绩考核评价标准;是否严格保护耕地,防止任意变更土地用途;是否对水域、林地、海域、滩涂等生态空间建立用途管制,防止土地指标用完后,任意开发山地、林地、湿地湖泊等。3.自然资源资产损害责任追究情况。审计要监督领导干部是否为了任期内的经济增长而不顾资源环境状况,盲目决策、盲目开发,造成潜在的生态环境损害甚至不可逆的系统性破坏。4.自然资源资产损害赔偿情况。审计时要关注领导干部是否建立了自然资源资产损害赔偿制度,是否对违反环境法律法规行为进行处理处罚,防止没有建立赔偿制度,或有令不行;要关注对造成生态环境损害的处罚金额,防止因数额太少,导致违法成本过低,不能弥补生态环境损害程度和治理成本等。

作者:陈献东 单位:江苏省盐城市审计局、南京大学商学院博士研究生

干部自然资源资产离任审计论文责任编辑:杨雪    阅读:人次