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卫生计生综合监督制度建设的对策研究

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摘要:主要围绕卫生计生综合监督制度建设,通过对综合监督的立法现状、执法体系和执法队伍建设现状分析,总结其中阻碍卫生计生综合监督体系发展的主要问题,建议制定卫生基本法,完善配套法律;推进综合监督体系建设,整合卫生计生综合监督行政执法资源;加强执法队伍建设,提高执法效能和服务水平。

关键词:卫生计生综合监督;制度建设;健康

中国卫生计生监督制度作为5项基本医疗卫生制度建设重要组成部分,对维护医疗卫生健康发展、促进全民健康、实现全民小康有着重大意义。随着经济社会环境的不断变化,新的健康危险风险不断呈现,人民群众日益增长的健康需求给卫生计生监督执法工作带来了更大挑战,卫生计生综合监督制度建设问题成为目前需要关注和研究的重点。

1卫生计生综合监督制度建设的基本情况

1.1综合监督的立法现状

我国卫生立法从20世纪80年代至今经过30多年的发展,基本形成了一个以法律为躯干、行政法规为主要形式、部门规章为重要补充的,涵盖医疗服务、公共卫生、计划生育和药事管理的卫生法律体系。卫生计生综合监督涉及对公共场所卫生、生活饮用水卫生、消毒产品、执业卫生和放射卫生以及医疗卫生、采供血和传染病防治的监督,执法内容不仅涉及各级卫生计生系统内的综合监督执法机构,还需要食药监督、质量监督和检验检疫、安全生产监督和中医药管理等多部门的合作与协调(表1)。从执法范围来看,卫生计生综合监督主体有权对公共卫生领域、医疗卫生领域和计划生育领域的法律法规的落实情况进行监督和执法。

1.2执法体系建设现状

为了实现以上卫生立法的目的,我国不断改革和完善综合监督执法体系,出台了一系列政策法规文件(表2),以明确综合监督在卫生计生体系中的功能和职责,保障卫生计生法律法规的贯彻执行。行使监督执法的主体不仅有卫生计生行政机关,还涉及食品药品监督管理机关、中医药管理机关、质量监督和检验检疫机关、国家安全生产监督管理和国家工商行政管理机关等法律、法规授权组织。在深化行政管理体制改革和创新监管机制的背景下,目前我国各地开展卫生计生综合监督执法改革的模式主要有组建与卫生计生行政部门相独立的综合监督执法机构,成立一支队伍综合执法,或是在卫生行政部门内设综合监督执法机构,实行一支队伍综合执法的情况,还有维持原状,卫生监督和计生监督各自执法。在不同的组织模式下,省级卫生监督机构有的叫卫生执法监督总队,有的叫卫生计生综合监督局,有的叫卫生计生委综合监督执法局;市级卫生监督机构有的叫卫生执法监督支队,有的叫卫生监督局,有的叫卫生执法监督所,还有的叫卫生计生综合监督执法局等;县(区)级卫生监督机构有的叫卫生执法监督大队,有的叫卫生执法监督所,有的叫卫生计生综合监督执法局等。总体来看,全国实现职能整合和机构改革的卫生计生综合监督不足一半。

1.3执法队伍人才现状

据我国卫生和计划生育事业发展统计公报,截至2015年末,全国已建立卫生监督机构2986个,其中:省级31个、市(地)级387个、县(区、县级市)级2505个,3268个人口计生法制机构,另有6个疾病预防控制中心承担卫生监督职责。共有卫生监督员约72395人,卫生监督协管员17万余人以及兼任计生管理服务和监督职能的计生专干120万人,形成了从中央到省、市、县(区)各自相对独立的卫生计生监督网络。2015年卫生和计划生育统计年鉴数据显示,全国卫生监督人员平均年龄40.5岁;大专学历和本科学历较多,各约占1/3,中专及以下学历占22.8%,硕士研究生及以上学历仅占2%;具有中级和助理/师级职称的较多,各约占1/3,高级职称较少,仅占6.3%。卫生监督人员进入机构时所学专业分布情况是:医学类专业占53.42%,管理学专业占7.39%,法律类专业占4.43%,有近1/3的人员都不具备专业的学历背景。而最后学位/学历专业的分布则是:医学类专业占52.57%,管理学专业和法律类专业占比分别上升至8.40%和8.47%。对比发现,卫生监督人员进机构后通过第二学历教育、在职教育等途径具备多(双)学历的卫监人员占卫生监督人才队伍总量的14.26%。卫生监督人员从事专业活动的情况为:从事卫生专业执法工作的人员占57.16%,综合业务人员占25.47%,行政后勤人员占17.37%。在专业执法活动中,除去综合监督、卫生许可、食品安全、医疗执法等业务执法行为外,从事法规稽查业务的占2.73%,业务管理占2.24%,信息统计占0.76%,宣传教育占0.47%。卫生监督人员所学专业和工作岗位的一致率为31.05%。

2存在的问题

2.1卫生法律法规不健全阻碍了监督执法工作的顺利开

展随着我国依法行政和法治化建设日程的不断推进,我国现行的卫生法律法规难以适应新时期卫生计生综合监督的工作要求。全面综合性卫生母法的缺失、法律法规的滞后和部分立法的空白给监督执法工作带来了阻碍。综合监督是一种行政执法活动,卫生计生立法的健全程度影响着综合监督工作的法效实现状况。由于缺乏一部统领性的法律来统率和协调,各卫生单行法无法形成卫生法体系内应有的合力,不利于我国卫生法律关系的统一规制,亦无助于对单行卫生法律原则、制度、规则的统一理解,更不利于对单行卫生法律的贯彻实施[2]。另外,我国现行的卫生法普遍法律位阶不高,且仅有10部法律,其他多以行政法规和部门规章进行规范,不利于卫生计生领域规范化建设,难以保证法律的强制性和权威性。而且,随着社会环境的不断变化,许多法律的部分内容已不适应实际工作情况,相关配套实施细则或操作办法的缺失等也要求着法制建设的完备。

2.2执法体系资源整合不优化,执法权力分散

目前我国的卫生计生综合监督执法主体的组织建设尚未统一,具体的卫生和计生监督执法工作由多部门承担,存在监督职责部分重叠及工作缺乏协调的现象,导致部分地方的综合监督执法机构在公共场所卫生监督、食品药品管理以及学校卫生监督联动等方面缺乏与相关部门的沟通衔接,各监督执法工作未能形成合力。在调研中还发现有监督执法部门与卫生行政部门、工商行政部门和公安部门等严重缺乏沟通合作的情况。同时,由于现阶段尚无完备的信息通报共享机制,信息化建设滞后,难以应对行业市场秩序良性发展过程中带来的挑战。

2.3执法队伍能力较弱,稳定性不高监督执法队伍的人力数量不足、素质整体不高、队伍建设不稳定等影响着执法服务能力的建设和发挥。首先,卫生计生监督机构的队伍人员总量不足,现0.54人/万人口的配置水平与《卫生部关于切实落实监管职责进一步加强食品安全与卫生监督工作的意见》中人口每万人应配备卫生监督员1~1.5人的标准有一定差距,导致卫生计生监督执法工作履职不完全,常以重大公共卫生、医疗卫生事件和各类专项整治工作为监督执法的重心,个别卫生监督职责如学校卫生、放射卫生等监督工作存在履职不到位的情况。同时,监督执法队伍素质整体不高,硕士研究生及以上学历仅占2%,大专以上学历仅占77.2%,不符合国家对监督员大专学历以上的要求;高级技术职称仅占6.3%,缺乏高层次人才;从专业结构来看,现有监督执法人员的专业结构相对单一,法律基础知识和行政执法意识较弱,难以满足综合监督执法的要求。另外,当前人才建设机制的不健全影响了执法队伍的稳定性。综合监督主体行使的监督执法权源于法律的授权或委托,行使监督职能的机关应为行政单位,而全国仍有70%的卫生监督机构为事业单位管理。在参公管理的监督机构中普遍存在行政职称较低和薪酬待遇不高的情况。

3建议

3.1制定卫生基本法,完善配套法律

一部高位阶、综合性、系统的卫生基本法对提高综合监督水平和效能有着重大意义。卫生基本法的制定应在健康中国国家战略的视角和全民健康的目标要求下,联系和协调公共卫生服务、医疗保障、卫生监督、环境保护、卫生应急和健康促进等法律规范,明晰中国医疗卫生制度的系统框架,同时配套相关法律法规政策文件,在功能职责上协调统筹各单行法[3],从医疗服务、公共卫生和计划生育等各方面规范卫生行业行为,保障公民的健康权益。

3.2推进综合监督体系建设,整合卫生计生综合监督行政执法资源

整合卫生计生系统的监督执法资源,贯彻落实中央关于卫生计生职能转变与机构改革要求,统一组建各级的“卫生计生综合监督执法局”,整合卫生、计生现有行政执法机构和职责,解决“九龙治水”的缺陷,依法开展综合监督行政执法工作,查处违法行为,充分发挥卫生和计生执法的协同作用[4]。卫生计生行政体系之外的综合监督工作要根据各部门职能定位理顺工作机制,做好各项综合协调工作,注重发挥政府管理社会的整体效能,加强各部门的工作配合,共同做好综合监督相关工作。在上下级和省际间卫生计生行政部门及其综合监督机构建立协查机制,信息互通,处理意见和建议及时到位。同时,要按照执法“重心下移、加强基层”的指导思想和“区域覆盖、就近服务”的原则[5],全面推进卫生监督协管服务工作机制,健全省、地(市)、县、乡(镇)三级四层卫生监督网络建设,强化基层卫生监督服务保障能力,尽快形成综合监督新格局。

3.3加强执法队伍建设,提高执法效能和服务水平

综合监督执法的现实需求考验着监督执法人员的素质和水平,加强执法队伍建设是解决当前监督执法困境的重要途径和提高执法效能的有效举措之一。按照《医药卫生中长期人才发展规划(2011—2020年)》落实卫生监督人才队伍培训工作,通过加强师资队伍建设、健全培训体系和推进基层卫生监督协管服务运行机制等增加监管执法队伍人员总量,以满足执法保障的需求;通过内部划转、公开招录等方式遴选具有医学、法学等专业背景的人才,通过继续教育、函授和自修大学等形式加大对人员的法治教育和业务水平的提高,培育高层次专家型和复合型优秀监督人才[6];切实贯彻落实《关于深化行政管理体制改革的意见》,推动卫生监督机构从事业单位向行政执法机构的转变,将卫生监督人员统一纳入公务员管理,逐步探索实行与公务员职位分类制度相适应的等级卫生监督员管理制度。

参考文献

[1]国家卫生和计划生育委员会.2015年我国卫生和计划生育事业发展统计公报[EB/OL].

[2]王丽莎.试论中国卫生基本法的制定[J].中国医院管理,2013,33(1):15-16.

[3]乐虹,陶思羽,贾艳婷,等.健康中国背景下构建医药卫生综合监管制度的思考[J].中国医院管理,2016,36(11):14-17.

[4]申国祥.卫生监督与计生执法工作有效对接几点思考[J].管理观察,2012(8):7-8

[5]卫生部.关于做好卫生监督协管服务工作的指导意见[Z].2011-11-02.

[6]张顺华,谭德平.浅论卫生监督机构的转型升级[J].中国卫生监督杂志,2016(3):203-207.

作者:陶思羽;乐虹;方鹏骞

卫生计生综合监督制度建设的对策研究责任编辑:张雨    阅读:人次
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