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投资项目绩效审计现状分析

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[摘要]

地方政府投资项目作为一种公共产品,其能否真实满足公众需求,其经济性、效率性、效益性如何直接关乎广大公众的利益。当前我国地方政府投资项目绩效审计存在法律法规不完善、缺乏有效的绩效审计评价标准及体系、审计责任问责制度尚未真正落实等问题。因此,必须完善我国地方政府投资项目绩效审计实现机制。

[关键词]

地方政府投资项目;绩效审计;实现机制

地方政府投资项目作为一种公共产品,其建设资金主要依靠地方政府财政,换言之就是地方政府用纳税人的钱来提供公众的需求,但仅靠市场机制又无法充分提供的公共产品。近年来,政府投资项目中出现了一些问题,各地政府纷纷提出诸如规范政府投资行为、建立责任政府、强化政府投资监督机制、提高政府投资效益等措施来应对,而实现上述各种措施的必要途径就是要对政府投资项目加强科学严谨的绩效审计工作。

一、我国地方政府投资项目的现状及对其进行绩效审计中存在问题的实证分析

(一)我国地方政府投资项目的现状

近年来,国家为拉动经济发展,扩大内需,采取了积极的财政政策,这也为地方政府投资项目建设提供了更大的的平台与空间。按照“十三五”规划中的经济发展战略分析,在未来几年甚至更长时间内,地方政府投资项目将是国家经济发展布局中的重要一环,其也必将成为未来政府财政支出的重要组成部分。笔者通过对国内多项重大地方政府投资项目的绩效进行比照分析后发现,我国虽然在地方政府投资项目与相关领域实现了跨越式的突破,但其中存在的诸多问题也直接影响了项目的绩效。这些问题主要表现在以下几个方面:投融资体制改革进程缓慢;项目决策审批也不尽科学,政府投资项目易沦为“形象工程”或“政绩工程”;质量管理现状堪忧;项目完成后其经济性、效率性、效果性距预期较远。

(二)当前地方政府投资项目绩效审计中存在的问题

实证分析当前地方政府投资项目在促进我国经济发展、改善民生方面发挥着异常重要的作用。同时因其投资金额巨大,其绩效如何也直接影响了公共财政资金使用的有效性。笔者通过对诸多项目的实证分析发现如下问题制约了我国对地方政府投资项目实施有效的绩效审计。

1.法律法规不完善,目前尚未出台一部专门的政府绩效审计法。依法治国的前提是有法可依,因此,有效开展地方政府投资项目的绩效审计的前提是要有一部完全针对地方政府投资项目绩效审计的法律法规,但目前我国尚未出台一部专门的地方政府绩效审计法,而相关法律法规的缺失也导致了审计机关无法有效界定地方政府投资项目的审计范围。

2.缺乏有效的绩效审计评价标准及体系。对地方政府投资项目进行绩效审计,审计什么、如何审计是个问题。而造成这一问题的关键就在于我们尚缺乏一套合理的、科学的并能有效适用于各种项目的绩效审计标准体系。在缺乏统一标准的情况下,所谓的绩效审计必然缺乏公信力,进而影响到审计结论的可信度。

3.审计时间相对滞后,审计责任问责制度尚未真正落实。目前,审计机关针对地方政府投资项目的绩效审计往往是“事后审计”。如此一来,即使审计出了问题,但项目造成的经济损失、形成不良的社会影响已很难挽回。同时,当前对于如何有效挽回国有资产的损失,如何对相关责任人进行行政问责都还缺乏相应的制度保障。

4.审计结果公告制度贯彻落实不足。虽然《中华人民共和国审计法》第三十六条明确规定:“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”但“可以”这一词并不带有强制性,而这一非强制性的规定也给地方政府与审计机关预留了可操作空间,使得地方政府投资项目绩效审计结果公告制度至今执行仍不到位。

二、当前对地方政府投资项目进行绩效审计的障碍分析

(一)“行政模式”的政府审计体制使得审计部门的独立性难以得到保障。审计机关的独立性是审计结果能否保证真实性的必要条件。目前,虽然我国从法律上赋予了审计机关的独立性,但是,反映在具体审计实践中,审计机关的独立性仍然难以切实保证。而审计机关独立性的缺失也必然导致审计机关在对地方政府投资项目进行绩效审计中瞻前顾后,审计结果也难以保证真实有效。

(二)地方政府投资项目绩效审计与经济责任审计结合尚不紧密。《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》中虽然指出,企业领导人任职期间应对其所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性以及有关经济活动负责,但是具体到如何负责、应负何责等都未有说明。因此,目前对地方政府投资项目审计的重点还是放在经济责任审计上,绩效审计还未能与经济责任审计实现有效对接。

(三)针对地方政府投资项目绩效不良的问责与改进机制尚不完善。近年来,无效政府投资项目屡屡出现,诸如新桥坍塌、“鬼城”、重复建设等现象已引起广泛关注,十八届四中全会所提出的“重大决策事项终身负责制”亦体现出对这一现象的隐忧。

三、完善我国地方政府投资项目绩效审计实现机制的政策建议

(一)保证审计机关的独立性。正如英国学者艾弥尔·沃尔夫所言“审计的概念与独立性的概念,如同一枚硬币的正反两面”。由此可见,审计机关没有了独立性也就没有了灵魂,那么其所实施的绩效审计也必然徒有其名。要提升审计机关的独立性,必须进行制度创新,例如,可效仿司法体系改革的模式,实施地方党委与上级机关的双重领导、双重备案。也可试行“双轨制”,即建立分属于人大与地方政府的审计机关,重新分配审计范围并实施相互监督。

(二)健全地方政府投资项目绩效审计应遵循的标准。“工欲善其事,必先利其器”,因此,有效实施政府投资项目绩效审计的前提是建立一套科学、合理、易用的评价标准与评价指标体系。绩效审计标准是政府审计人员审计地方政府投资项目时使用的规矩或规范,其不仅仅要满足必要的“3E”标准,同时,针对不同功能、不同效用的地方政府投资项目,更要设定具有针对性的评价标准。笔者认为,地方政府投资项目绩效审计中应遵循如下一些标准。一是真实合法性标准。所谓真实合法性标准就是指源于相关法律、政策的一些标准化工作的原则及统一规定。二是“3E”标准,即经济性、效率性、效果性标准。这也是对地方政府投资项目进行绩效审计的重点。三是安全性标准。安全问题是地方政府投资项目所要注意的第一问题。公共产品若缺失安全性,不但会损害政府部门的公信力,同时政府投资项目其他标准的实施效果也无从谈起。因此,为了满足社会公众的安全性需求,地方政府投资项目绩效审计应从其安全性和风险管理审计入手并贯穿绩效审计始终。四是公众满意度标准。判断一项政府投资项目绩效的重要标准就是其能否可以实现公共利益,满足公众需求也是地方政府投资项目建设的初衷。因此,我们在审计、评估地方政府投资项目的绩效时一定要将其提供的公共服务质量、实现的社会福利效果等都涵盖其中。

(三)加强政府投资项目绩效审计相关法规和工作规范的制定。依法治国是我国的基本国策,若要做好地方政府投资项目的绩效审计就必须有法可依。因此,为实现对地方政府投资项目的绩效审计,必须针对我国政府投资项目发展现状,并结合国外发达国家先进经验制定出与我国经济发展相适应的《地方政府绩效审计法》《政府投资项目绩效审计条例》以及制定出和地方政府投资项目绩效审计相关的指标体系等,为地方政府投资项目绩效审计提供法律保障。

(四)深化全过程跟踪审计。我国地方政府投资项目的生命周期包括了从投资决策一直到项目审计和建设及运营等一系列相关阶段。因此,在对其进行绩效审计时要根据工程项目的生命周期以及地方政府投资运营的不同阶段进行由前期绩效审计、中期绩效审计和后期绩效审计组成的全过程跟踪审计。

(五)强化政府投资项目绩效不良问责及改进机制。通过推行地方政府投资绩效问责制,实现行政问责与审计监督的有机结合,坚持有责必问、权责相符、失责必究的原则,为加快建设责任政府提供审计保障。同时要注重地方政府投资审计的问责效果。通过投资绩效审计问责,避免投资项目中存在的形象工程、人浮于事、绩效不良、损失浪费等问题,通过审计与问责提升地方政府投资项目绩效,并借此推动我国社会主义民主与法制建设。

(六)推进绩效审计结果公告制度。“公开是限制行政的一种手段,阳光是最好的消毒剂。”审计机关或上级政府部门可通过在具有影响力的报刊、门户网站或者审计机关网站上发布公众关注度高的或规模巨大的项目绩效审计结果,提高审计机关的影响力,吸引公众对绩效审计的关注,并引导公众积极参与到绩效审计中来,发挥社会与公众的监督功能,提升地方政府投资项目绩效审计的实效性。

(七)加大公众及第三方机构对政府投资项目绩效审计结果的再评估。公众及第三方机构参与政府投资项目绩效审计结果的再评估有助于审计机关压力机制建设,倒逼审计机关更为公正、客观地实施绩效审计。中央政府可通过顶层设计进行体制创新,加大公众及第三方参与评估力度,确保绩效审计结果的公平与公正。

[参考文献]

[1]邢俊芳.绩效审计与中国审计国际接轨[J].效益审计中国模式探索,2005,(11).

[2]刘家义.关于绩效审计的初步思考[J].审计研究,2006,(06).

[3]王会金,易仁萍.试论政府绩效审计的若干理论问题[J].审计研究,2007,(01).

作者:柏洁 单位:哈密地委党校

投资项目绩效审计现状分析责任编辑:杨雪    阅读:人次