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银行绩效审计的反思

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绩效审计的国内外比较

(一)关于审计目标的比较

绩效审计目标涵括了一般目标和具体目标。就一般目标而言,INTOSAI将一般目标划分为:为公营部门改善一切资源管理奠定基础;使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果的信息质量得到提高;促使公营部门管理人员采用一定程序对绩效提出报告;确定适当的经济责任。具体目标是一般目标的具体化,反映了绩效审计的特殊性。我国目前建立的社会主义市场经济体制尚不够完善,财政财务收支的真实合法性还难以得到有效保证,社会征信体系建设也才刚刚起步。市场经济的发展程度决定了我国的绩效审计还将在很长一段时期内将查处违规违纪问题与3E一起作为审计目标。在3E方面,主要以效果性审计为主,既有纯粹的效果性审计,也有涵括经济性、效率性和效果性的融合型审计。

(二)关于审计内容的比较

由于各国对绩效审计的本质特征有着不同的理解,反映在审计内容上也不尽相同。INTOSAI将绩效审计内容概括为政策、项目、组织和管理,享有较大的自由;GAO认为绩效审计包含的内容十分广泛,主要是对政府项目的经济性和效率性审计、对项目结果进行评估和对受托责任、风险管理、综合治理情况进行评价;NAO较多关注一个组织为履行职责而利用资源的效益情况,一般只看政策的执行结果,对政策本身并不提出批评意见。总体而言,国外绩效审计的突出特点是审计内容是以业务资料为基本载体的管理活动,侧重对结果的分析,范围已扩展到业务流程、国家安全、服务质量等领域。从审计实例看,我国绩效审计的内容选择相对较为狭窄。从审计署近年来开展的绩效审计项目来看,主要集中在政策执行效果、专项资金、政府重点建设项目以及其他单个部门或对象等方面。

(三)关于审计标准的比较

西方国家政府绩效审计大都制定有详细的绩效审计准则或指南。美国会计总署制定了七条公共部门绩效审计测试与评估准则,对难以量化的标准建立了“优先实践”概念作为衡量标准,并实行“金额化”法。英国绩效审计的评价标准包括了行业标准、社会公众调查结果、专家研究成果和意见、被审计单位制定的标准等。澳大利亚制定有详细的绩效标准,包括工作绩效、生产率、使用率、设备和职工允许空闲的时间等标准。各国绩效审计评价标准不断有新的标准被添加,除了“3E”标准外,还有“服务质量”和“良好管理”等新增标准。审计目标的差异决定了我国绩效审计的评价标准主要仍停留在合法性和合规性阶段,且对“3E”中的“经济性”和“效率性”运用得比较多,而对“效果性”标准的应用却相当少。评价标准一般以强制性标准为主,更多强调的是社会的公允性。此类标准争议相对较小,也较易获取和取得共识。

(四)关于审计方法与手段的比较

西方国家在绩效审计中十分重视质量分析方法及决策模型研究,广泛利用各方面专家的工作。审计手段上电子计算机的运用十分普遍,不仅对电子计算机系统本身进行审计,也将计算机运用于审计计划、管理、计算、审计数据库等方面。我国以计算机技术为中心的金审工程目前正在建设之中。实践应用中仍大量采用传统方法如统计分析法、比较法、因素分析法、图表法和分析性复核等方法进行绩效审计,电子计算机主要用来归集数据,审计软件包相对很少。

(五)关于审计产品的比较

国外绩效审计产品具有如下一些特征:一是实施审计报告公告制度。在美国,尽管GAO没有处理处罚权,但经常发布各种审计报告,供政府、社会舆论和公众使用,形成警示和问责的环境氛围。NAO从1984年起以“绿色照片”系列报告的名义向众议院提交绩效审计报告,并设有专门部门负责对外沟通联系。二是大多数国家绩效审计报告数量呈逐年增加趋势,尤其是NAO,随着实践经验的增长,在提供绩效审计报告方面也日渐成熟。三是生产其他产品。如NAO根据特定的绩效审计结果单独撰写最佳实务指南,并通过编写年度报告展示绩效审计状况。我国目前的绩效审计产品主要是书面的绩效审计报告或者专门的绩效审计成果报告,不仅品种少,数量也不多,而且时效性相对较差。

人民银行对绩效审计的探索

(一)理论研究

就现有文献而言,目前对于人民银行绩效审计的研究主要集中在两个方面:一是立足于纯理论研究,对人民银行绩效审计的内容、评价指标和方法等进行探讨。如徐松等(2005)按照“三性”原则设计了基层央行绩效审计评价的内容,并将评价指标分为一般性指标和具体指标。周翔(2007)对人民银行开展绩效审计的目标、内容和难点等进行了初步探讨,并对今后开展绩效审计提出了几点看法。韩锡峰等(2011)认为人民银行开展绩效审计的条件日臻成熟,当务之急是需要建立一套完整使用的绩效审计模式和评价指标体系。二是从审计实践出发,对人民银行开展绩效审计的具体程序和方法等进行探讨。如王侨钰(2010)制定了国库业务绩效审计评价表,量化评价标准,对人民银行国库业务开展了绩效审计。人民银行南京分行课题组以AHP理论为基础建立了绩效审计模型,对人民银行车辆管理情况开展了绩效审计研究。现有文献具有一定的借鉴意义。但总体而言,研究成果还相对偏少,尤其是很少从比较研究的角度出发对绩效审计开展研究。

(二)实践探索

1998年内审部门设立之初,人民银行总行党委就明确提出了“由易到难,逐步提高。先抓财务资金内审,逐步加强行政执法内审,在此基础上审查运行效率”的内审工作总体思路。但直到2007年,人民银行才真正开始了绩效审计的破冰之举,南京分行率先开展了基层央行贯彻落实货币政策的绩效审计试点。2009年,郭庆平行长助理在人民银行内审工作会议上要求,“逐步将审计和评价内容向履行职责的效率性、效果性方面转变,探索一条符合人民银行实际的绩效审计路子”。据统计,仅2011年人民银行系统各级内审部门共开展绩效审计项目已逾20个(见表1)。

在审计实践过程中,各级内审部门尝试创新理念,探索运用层次分析法、平衡积分卡、德尔菲法(专家评分法)等开展绩效评价,取得了一些初步成果。但就总体而言,人民银行绩效审计目前仍处于试点阶段,尚未形成成熟的审计模式,无论是与国外真正意义上的绩效审计相比,还是与国家审计署相比,都存在着较大的差距。

(三)人民银行绩效审计发展过程中面临的问题

一是思想观念难转变。传统观念认为,人民银行作为政府部门不直接创造财富,其行为属于一种纯消费性质而不具备事后补偿性。另一方面,由于长期从事合规性审计,内审人员在开展绩效审计时也难免存在思维定势,习惯于查错纠弊,不能跳出就事论事的传统审计思维模式的束缚,审计的视野相对狭窄,往往是按图索骥,缺乏前瞻意识。

二是审计效果难体现。从目前审计情况来看,不少地方的基础数据要不就是很不完整,从而无法使用相应的指标进行评价;要不就是真实性存在疑问,从而计算出的结果很难真正反映出审计对象的绩效情况。另一方面,目前很多行开展的绩效审计属于同级审计,能否取得实际效果存在着很大的不确定性。另外,绩效审计中发现的绩效类问题缺乏法规依据作为铁律,且审计结论还没有作为考核、评价和使用干部的重要参考依据,与被审计对象的任免奖惩相关度较低。

三是评价标准难确定。西方大多数国家都制定了详细的绩效审计标准,如美国会计总署制定了七条公共部门绩效审计测试与评估标准,对难以量化的标准建立了“优先实践”概念作为衡量标准,并实行“金额化”法。澳大利亚制定有详细的绩效标准,包括工作绩效、生产率、使用率、职工允许空闲的时间等标准。《中国人民银行法》赋予人民银行13项主要职能,然而目前衡量人民银行履行这些职能的经济性、效率性和效果性尚缺乏统一的尺度,这使得内审人员在开展每一项审计项目时,都必须与被审计对象进行充分的沟通协商,寻求评价标准的共识,这无疑极大地影响了审计的效率和效果。

四是人员素质难匹配。绩效审计对内审人员的知识结构和素质提出了新的要求和挑战。由于目前各级人民银行现有内审人员大部分是来自基础业务部门,知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求相比还有很大差距,理论知识、综合分析和判断问题的能力还比较薄弱,影响了绩效审计有效推进的力度。尤其是内审人员的理念始终停留在合规性审计的思路,容易就项目审项目、就问题查问题,从宏观上认识问题和分析问题的意识和能力都比较差。

启示与思考

(一)人民银行绩效审计的目标应是真实合法基础上的“3E”

与国外纯粹的绩效审计不同,由于我国财政财务收支的真实性、合法性还不能得到充分保证,坚持财政财务收支的真实合法审计与绩效审计并重,已成为我国审计署现阶段的一个重要特点。很多绩效审计项目开始并未立项为绩效审计,正是在真实合法性审计之后转而实施绩效审计并取得突出成果的。因而,人民银行也应立足于实际,努力在各类常规性审计中融入绩效元素(如在履职审计、离任审计等过程中加入绩效性评价等),在融合型绩效审计取得成功经验的基础上,有计划、有目的、分阶段地再实施独立型绩效审计项目。这也决定了现阶段人民银行绩效审计的目标选择,仍只能是真实合规性基础上的“3E”,而纯粹意义上的“3E”将是中长期绩效审计的目标选择。

(二)人民银行应紧紧围绕履行央行职能开展绩效审计

绩效审计的开展应集中于人民银行履行中央银行职责的各个方面,而不应仅仅局限于以资源配置为主线的财务预算审计。具体而言,人民银行绩效审计的开展应主要集中在以下几个方面:一是贯彻落实货币信贷政策、维护区域金融稳定情况,不仅应关注基层行贯彻落实总行各项货币信贷政策、金融稳定措施的及时性、充分性和有效性,还应关注其结合基层行实际采取措施的恰当性和针对性;不仅应关注政策实施的效果、与预期的差别,还应揭示出政策的盲区和可能存在的负面效应等。二是提供金融服务方面的绩效。重点关注在金融服务产品方面的投入与产出情况,与社会需求的一致性和满足程度。三是银监分设后监管职能的履行情况。重点是“两管理两综合”的内部整合绩效和外部实施绩效。四是内部资源的配置情况,不仅应关注以财务预算管理为基础的人财物资源配置,还应关注以资金为主线的项目建设绩效,如基建、电子化专项资金等投资项目的绩效。

(三)人民银行在实施绩效审计过程中应特别重视评价标准的公允性

客观公正的评价标准,是有效实施绩效审计的一个重要前提条件。但光有标准还远远不够,还必须提高其公允性,这在西方绩效审计中表现得尤为突出。这就需要我们着力加强与被审计对象的沟通协商,寻求一种适合的、符合多方条件的评价标准,从而获得被审计对象的基本认可,在能够取得共识的基础上进行绩效评价。

(四)人民银行绩效审计应在确定研究类型的基础上合理选择恰当的审计方法,并积极推进计算机辅助审计研究

绩效审计方法的运用,通常体现了绩效审计的发展水平。而不同的研究类型,如结果导向还是问题导向?定性研究还是定量研究,在很大程度上决定了审计人员所需运用的审计方法。因此,在实施绩效审计过程中,应首先确定研究的类型,然后再在充分考虑各种审计方法特点的基础上,结合实际情况灵活搭配使用。在审计手段的选择上,应着力加强计算机辅助审计的研究。纵观当今发达国家,几乎每一项审计都是建立在计算机辅助审计技术的基础上开展的。当前应积极推进人总行与金电公司开发的人民银行计算机辅助审计系统(一期)的上线运行,并尽早完成软件第二期和第三期的开发工作,切实解决ACL(通用审计软件)应用不匹配、操作难和数量少的问题。

(五)人民银行应积极加强绩效审计产品的开发和应用

成果转化是绩效审计作用有效发挥的重要途径。运用绩效审计的成果,不应仅仅体现在绩效审计报告上,而且还应适应不同的特殊需要形成各类审计信息、专题调研报告等产品,从而使我们的绩效审计成果更能具备针对性,更加富有可读性,更能体现建设性。同时,还应逐步试行绩效审计结果公告制度,这样不仅可以增强央行履职的公开性和透明度,而且能够促使被审计对象强化整改,有利于进一步提升审计效果。另外,应尽快规范人民银行绩效审计的文书管理,将合规性审计中使用的结论性文书《内审结论与处理决定》调整为《审计意见书》或《审计建议书》等,从而使绩效审计得出的评价结论和所提出的建设性意见更具有可接受性。

作者:周翔姜文军沃野单位:人民银行南京分行

银行绩效审计的反思责任编辑:陈老师    阅读:人次