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国家审计对央企治理功能探究

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摘要:作为国民经济的支柱,国家审计对国有企业特别是对中央企业治理效率的改善是充分发挥国家审计治理功能的题中应有之义。本文结合央企审计现状,分析了国家审计治理功能发挥对完善央企治理的作用机理,并提出强化绩效审计、拓宽审计结果利用渠道、推进审计能力建设等深化国家审计治理功能发挥的举措。

关键词:国家审计;中央企业;审计功能;治理

全面深化改革新时期下,经济社会的健康发展更离不开国家的宏观调控,而国家审计介入国企的实质是国家宏观调控的一种方式,是提升国家治理水平的重要途径。对央企的审计是国企审计的重点和难点。国家审计介入央企充当着监督、预警的角色,在发挥着“免疫系统”功能的同时,也为审计中发现的问题提出了针对性、建设性的意见,发挥着治理功能,为增强央企的治理效率贡献出了应有之力,促进了央企改革步伐的迈进。那么,国家审计在对央企的监管过程中承担着怎样的任务,又是如何发挥治理功能的作用,这些是新时期下深化国企改革,有效发挥国家审计职能亟待深入研究的重要命题。

一、国家审计对央企监管现状

(一)审计数量

近年来,审计署加大了对央企审计的力度,每年都会抽查一些具有代表性的企业进行重点审计。2010年至2016年中旬,审计署累计对58家(83次)央企集团公司进行了财务收支审计,占重组后国务院国资委直接管理的112家(2014年底数据)央企的比例为51.79%。

(二)审计内容

截至2016年12月,我国审计署已经发布了260份审计结果公告,而央企审计结果公告有94份,占比36.15%,见图1。从图1可知,央企审计结果披露的类型比较单一,缺乏专项审计的披露,主要以财务收支审计结果公告为主,公告占比达到了88.30%。但从审计结果公告中可以发现,央企审计的审计内容不断丰富。2009年以来,审计主要侧重于企业财务状况、资产管理、内部管理情况。到了2013年,审计的内容除了基本的生产经营审计外,重点开展了反映企业发展潜力的风险审计、对重大经济决策事项履行情况、反映企业领导人员廉洁从业情况的经济责任审计,逐渐形成了以经济责任审计为主体的审计模式。

(三)审计整改

在对央企的审计过程中,国家审计发现一些企业存在内控制度和内部管理薄弱、领导人员滥用职权、投资运营重大决策失误、产能过剩、成本过高、挪用公款、违规投资入股等问题。在审计过程中及审计事后督促企业进行整改,是审计监督最终的目的,体现了审计立足于服务的理念。

二、国家审计发挥对央企治理功能的作用机理

(一)国家审计治理功能的内涵

国家审计治理功能反映的是国家审计在完善国家运行机制、促进国家治理能力提升等方面所发挥的作用,其有效发挥离不开对国家治理目标、重点及任务的准确捕捉。结合国家审计的本质属性及国家治理的目标和需要,国家审计的治理功能主要通过审计监督、鉴证、评价、前瞻功能四个方面发挥出来,从而推进国家治理目标实现。

(1)监督功能。国家治理的总体目标是为了确保公共受托责任得以全面有效地履行,实现对公共资源的优化配置、促进公共权力的阳光运行。为此目标的实现,需要建立专门的监督部门,而国家审计是国家治理大系统中关键的监督问责系统,并独立于政府其他部门,依法行使监督的权利,其行为的实质在于国家依法以权力监督制约权力,以保障国家治理的有效性。通过审计监督,揭露各种违法违纪、损失浪费的问题,有助于提高国家财政的使用效率,促进国家政策的切实贯彻,保障社会经济活动的有效性。而且,通过开展经济责任审计,能够遏制政府官员及国有企业领导人的机会主义行为,杜绝公共权力的滥用,让公共权力在阳光下得以约束,使得国有资产得以保全,公众利益得以保护。同时,通过审计监督及激励机制创造公平良性的制度环境,提高领导干部素质,从而促进国家执行系统的高效运行,提高国家治理的能力。

(2)鉴证功能。从审计工作的过程而言,审计的大部分工作是对审计证据的收集、整理与鉴定,可见对经济业务活动进行鉴证是审计的基本职责。国家审计通过对被审单位的会计报表和其他相关信息进行检查和验证,认定其经济活动的真实合法性,并把鉴定结果予以公告,旨在把最真实、公允的信息提供给审计的委托人或授权人。而国家审计作为一个国家最权威的审计主体,其接受政府的授权和人民的委托,对涉及公共责任履行相关的经济活动进行独立而专业的鉴证。一方面,拟公开信息,国家审计对其真实性进行鉴证,可以避免“糊涂账”,防止和减少会计舞弊、滥用职权以侵占国家财产的行为,达到明晰领导干部的责任,取信社会公众的目的。另一方面,国家审计的鉴证工作深入到被审计单位的各项业务流程中,能较清晰地了解其内部控制、治理结构等方面的运行情况,并对其进行鉴证和评价,通过与被审计单位的沟通,对其内部治理的完善、经济效益的提高有一定促进作用。

(3)评价功能。审计评价功能是审计鉴证功能的升华,是对被审计对象的再次鉴证与评定,体现的是“做得怎么样”的审计思路。评价功能的作用不单是作为奖惩评定的依据,更重要的是发挥改进和激励的作用。国家审计主要通过绩效审计、专项审计调查,评价国家公共部门提供公共产品与服务的经济性、效率性、效果性,关注国家重大政策落实情况,从而促进国家治理效率的提高。具体而言,首先,评价公共部门绩效信息的真实、可靠性,了解公共部门提供公共服务和产品的确切水平,判断其数量与质量是否达标,并考虑相应的经济和社会目标的实现程度,评价其是否符合效果性的要求。其次,评价公共产品与服务的提供过程是否存在经济性的问题,即检测是否存在重大损失浪费及决策失误的现象,若存在,不仅要责令其改正,还要进一步分析促成的治理层面的深层原因,并提出建设性建议。再者,评价公共产品与服务的投入产出情况,发现其与既定标准的偏差,督促相关部门找出差距并明确问题方向,及时汇报与处理,从而达到公共部门生产与服务的效率性要求。总之,国家审计通过对公共部门业务活动进行上述三个层面的评价,达到评价国家治理状况、提高国家治理效率目标。

(4)前瞻功能。为适应经济社会的发展,满足国家治理的需要,国家审计功能不断拓展。在当今复杂的经济社会背景下,一些难以预知的公共危机和风险,如环境恶化、金融危机、政治动荡等,威胁着公民的生命财产,随时可能扰乱正常的经济社会秩序,若不及时处理,可能会滋生更多蠢蠢欲动的不安因素。由此,国家审计的前瞻性功能应运而生,成为国家审计治理效应实现的要点。一方面,国家审计通过一些专项审计调查工作,深入了解社会热点,识别重点风险领域,从宏观出发,微观入手,透过审计现象看风险驱动的本质因素,在危机降临之前掌握事项发展态势,分析可能出现的挑战,并为政策指导者建言献策,将危机遏制在摇篮中。比如,环境审计若停留在对结果的评价上,环境破坏的事实往往难以转变,通过进行事前审计的分析,达到预防环境恶化的作用。另一方面,前瞻功能更多体现了审计服务的理念,着重于分析。国家审计利用其优越的审计资源和力量,通过开放而创新的审计方式,发挥前瞻功能,站在服务国家治理的立场,深入分析机制体制问题,由小及大,由表及里,层层剖析,最终实现对现有国家治理机制的评价,促进国家治理的良性循环。

(二)国家审计发挥治理功能的理论依据

国家审计参与国家治理,发挥治理功能,是具有历史性和必然性的。一方面,从我国国家审计发展史可知,在审计产生之初,国家审计就体现出治理功能。从周朝开始,不同历史时期,审计以不同的形态充当着监督的角色,是国家监督官员和权力运行的一种手段,虽以君王意志为主导,但其本质也是为实现国家的某种“治理”目标服务。另一方面,从公共受托责任分析,根据受托责任观,国家审计因公共受托责任产生与发展。公共受托责任决定了国家审计的本质,而国家审计的本质又决定了国家审计职能的发展方向,并促进国家审计目标的发展变化。由于,不同时期社会经济和政治民主发展程度不同,公共受托责任的内涵也各有侧重。相应地,人们对国家审计本质内容的理解也不断深入,这亦促成了国家审计功能的挖掘和审计目标的转变。公共受托责任经历了三个阶段的演化。第一阶段,在公共受托财务责任下,委托方关注公共资金使用的安全性、公共资源利用的合法性,此时国家审计主要发挥监督、鉴证功能,重点关注被审计单位财政财务收支等经济活动是否真实且合法合规,以达到经济监督的目的。第二阶段,在公共受托管理责任下,由于公共资源的社会需求和支出的不断扩大,委托方对公共资源的使用效率有了更高要求,此时国家审计主要发挥监督、鉴证、评价的功能,以达到经济控制的目的。第三阶段,在公共受托社会责任下,经济社会发展迅速,社会矛盾凸显,而政府治理却存在严重失灵的现象,此时,委托方主要关注受托方解决社会问题的能力,受托方也面临权力腐败、利益冲突等治理瓶颈。由于民主与法治是现代国家治理的基础,由此而产生的受托责任既是国家治理的前提,也是国家审计的前提。因此,这一阶段掀起了一股“国家审计与国家治理”的研究热潮。“免疫系统”论认为,国家审计的职责在于尽早地感知、揭示并化解危害国家经济社会健康运行的病害,是经济社会的“免疫系统”,此时国家审计主要发挥监督、揭示(鉴证、评价)功能外,还发挥着前瞻功能,通过审计预警、信息公告、建言献策等方式,遏制重点风险领域的泛滥,促进行政决策的有效性,体现审计建设性作用。而国家治理论是对“免疫系统”论的升华,认为国家审计是国家治理的重要组成部分,并服务于国家治理;国家审计的作用不仅囿于经济社会,且涉及国家治理的方方面面。此时,国家审计功能的发挥不再限于某项功能,而是结合各项职能作用,不断拓展深化其内涵,全面发挥治理功能,以达到国家“善治”的目标。

(三)国家审计服务央企治理的实现机制

(1)国家审计是央企治理的重要组成部分。从央企治理与国家治理的关系上分析,国有企业特别是央企是国家治理的重要主体,央企公司治理在某种程度上也体现着国家治理的取向,是国家治理的重要环节。在行政化烙印和长期非市场经济的孵化下,央企的治理存在先天的不足,这是由国家所有权的特权属性决定的,其使得央企存在行政性垄断、内部人控制、监管者缺位等弊端,易滋生腐败等诟病。这是国家运用公共权力进行国家治理过程中缺乏对央企的制约和监管的表现。而应对国家所有权的特权属性带来的弊端,就需要建立一种对公共权力制约的制度安排,以强化央企的治理,但央企这种独特的行政型治理模式,决定了其治理的重点不同于一般企业的公司治理,其治理的关键在于外部治理,而非内部治理。由于央企的出资人是国家,而国家审计是对公共资源使用进行监督、公共权力运行进行制衡的一项重要制度安排,是国家治理的有力工具和关键组成部分,这决定了国家审计在央企治理中的特殊地位。因此,国家审计入驻央企对其监管,发挥治理功能,是完善国家治理体系的必然措施,也是作为央企外部治理机制的重要组成部分、对企业领导人公共权力、国有资源配置进行监督和问责的题中应有之义。

(2)国家审计可以监控央企治理机制的有效运行。作为一种具有高度独立性的监控机制,国家审计依法行使监督权,发挥监控功能,能够监控央企治理机制的有效运行。首先,国家审计通过全面性的审计,覆盖对企业人、财、物的监督,具体对企业的财政资金使用、重大经济政策执行、领导人经济责任履职等情况进行监督与评价,对发现的违法违规现象予以公开披露,并依法严肃处理,能够对企业治理主体产生一种威慑作用,可以全面监控企业治理机制的阳光运行,并促进企业权力制约和问责机制的完善。其次,国家审计通过实施专项审计调查、持续审计、跟踪审计方式,持续监控企业依法合规经营、依法规范管理、依法科学决策、依法合理分配的情况,及时发现和纠正危及企业健康持续发展的偏离行为,以达到持续监控企业治理机制有效运行的目的。再者,国家审计独立性较强,在企业接受民间审计后对其进行再次审计,并对企业内部审计内容进行再次评价,及时跟相关负责人和治理层进行沟通,可以起到防范企业串通舞弊、弄虚作假的行为。同时,也与企业其他内外部监控系统进行协调和配合,促进企业监督机制的有效运行。

(3)国家审计能够促进央企治理能力的提升。国家审计发挥治理功能,通过完善央企治理体系、提升央企治理能力以达到完善国家治理的需要。具体而言,一是国家审计代表国家对央企进行审计,要求企业十分积极配合其审计工作,使其能够对企业经营管理进行全面细致的审查;了解分析企业内部控制、决策过程、资源分配、社会责任等方面的情况;摸清企业真实水平,并及时反映突出问题,传导相关信息,揭示经济和社会舆论事项背后的机制体制障碍和潜在风险,并推动高风险、低效率的治理问题及时得到解决和改善,防范和减少偏差行为对央企治理产生恶劣后果的风险。二是国家审计拥有一支多学科知识背景的专业审计团队,其丰富的实践经验积累和良好的职业素质是保证审计质量的基础。因此,对于审计查处的一些问题和建议,往往具有典型性和针对性,是企业完善治理需要重点关注和改善的地方。三是通过审计整改机制,督促企业进行问题的整改,同时推动企业独立董事、监事会和内部审计的共同监督制约作用,强化其治理职责,促成企业治理问题的有效解决。

三、深化国家审计对央企治理功能的途径

(一)强化监督功能,发挥约束作用(1)强化对央企经营和决策过程的监督,发挥审计的约束作用,提高企业经营决策的有效性,以促进央企改革进程的迈进。一方面,从央企审计数量分析,国家审计每年审计央企集团的数量控制在10家左右,从数量上明显不能满足社会公众对审计监管的期望,因此需要国家审计机构合理配置审计资源,适当增加审计央企的数量,对于其他关乎国计民生,特别是存在高风险、低效率的央企集团进行审计,强化对企业经营决策过程的监督,提高其治理的有效性,促进企业经营效益的提高。另一方面,对央企的监督不能只停留在表面,被动地进行监督,应该积极主动地履行监督职责,深入企业经营决策过程,起到约束企业相关人员玩忽职守等不当行为的作用。

(2)强化国家审计与其他国家监督部门的协同作用;强化国家审计与企业内审、企业接受的外部社会审计的协同作用,以提高对央企的监督力度。首先,国家审计为纪检监察等其他国家监督部门提供企业违法违规问题线索,反过来后者对查处的问题向审计机关反馈,为审计的进一步工作提供信息,提高其审计效率。其次,强化对企业内审和外部社会审计的监督,完善其长效监督机制,加强彼此的沟通交流,提高审计质量。

(二)推进鉴证功能,发挥揭示作用

(1)推进对央企会计信息真实合法性的鉴证工作,提高其对外报告的质量。近年来的审计结果发现,一些企业财务收支混乱,会计信息失真严重,如2016年审计署公告的10家央企审计情况,发现其2014年利润和资产不实金额共为136.02亿元,金额惊人,再加上审计没有查出来的那部分,数额之大难以想象。因此,国家审计应加强对央企会计信息真实合法性的鉴证,纠弊查错,还原企业真实的经营成果。

(2)推进对央企执行国家宏观政策、履行社会责任的鉴证工作,促进央企社会功能的有效实现。央企作为国民经济的支柱,是国家宏观调控的微观基础。其不是单纯追求经济效益的市场主体,还承担着一些社会责任,肩负着服务宏观经济、优化国有资源配置、带动产业升级、拉动地区经济平衡发展、维护国家安全的使命。因此,需要重点推进对央企执行国家宏观政策、履行社会责任的鉴证工作,健全对其监控体制的建设。

(三)深化评价功能,发挥控制作用

(1)深化绩效审计的力度,推进央企绩效审计评价指标体系的构建与完善,促进央企把握好发展速度与经营效益的统一,以提升国家资源的科学配置。绩效审计已成为审计大趋势,国家审计应提高绩效审计比重,将绩效理念贯穿对央企审计的始终,重点评价企业资金使用效益、资源耗用的经济性、经济活动的效果性以及重大事项政策的合规性、合理性,以促进企业经济效益的提高和可持续的发展。

(2)深化企业领导人经济责任审计,为评价企业领导人绩效责任提供更客观公正的参考依据,并建立健全奖惩问责机制,促进社会公平。企业经营管理水平高低,企业领导人是关键。当前央企领导人权限较大,但缺乏监督的权力是失控的,易滋生腐败,需要独立审计监督力量的约束,国家审计需要深化企业领导人经济责任审计,正确评价其经济责任,增强责任意识,提高管理意识和绩效意识,促进央企经营管理的改善。

(四)提升前瞻功能,发挥建设作用

(1)加大对热点、重点风险领域的审计力度,增强审视央企经营治理背后体制机制运行中潜在风险的前瞻能力,提出预防和应对风险的建设性方案。通过了解企业所处政策环境、市场环境、产业环境等,从宏观层面把握企业的整体状况;微观上通过审查企业的会议纪要、部门规章制度、相关会计信息等企业内外部资料,详细了解企业的经营管理情况,结合宏微观层面,发现并分析企业面临的各种风险隐患,揪出问题深层次原因,并提出优化企业机制体制层面意见。

(2)完善审计信息披露制度,拓宽央企审计结果的利用渠道,促使企业各利益相关者积极参与到与国家审计的互动中,成为国家审计发挥建设性作用的重要力量。首先,在披露方式上,由于央企的审计结果只公布在审计署官网,与其他审计公告交织在同一栏目,并不能突出央企审计结果的重要性,也不利于公众获取相关信息,不能给企业造成较强整改压力。因此,建议独立创建专栏披露央企审计结果,加强社会监督。其次,在披露内容上,一方面目前央企审计信息披露的内容篇幅少,需要提高其完整性;同时央企审计结果披露主要涉及财政财务收支审计,缺乏专项审计调查内容,需进一步拓宽审计类型,满足企业不同利益相关者的诉求。

(3)加强国家审计能力建设,提升审计人员应对环境变化、创新审计方法、对复杂的业务和事项进行分析的能力。高素质、高能力审计人才培养是国家审计能力建设的重要方面,通过建立多专业背景的学习型、适应型审计团队,不断增强审计人员应变能力,提高其专业胜任能力,以应对复杂多变的审计环境,特别是跨地区、跨领域的庞大的央企集团审计,面临更多挑战和困难,需要国家审计人员发扬螺丝钉精神,不断学习钻研,提高自身能力,从而不断促进国家审计治理功能的发挥。

参考文献:

[1]审计署济南特派办理论研究会课题组刘璇、王贵安:《全面深化改革背景下的国有企业审计研究》,《审计研究》2015年第2期。

作者:姬霖;汪少英 单位:长春大学管理学院

国家审计对央企治理功能探究责任编辑:张雨    阅读:人次