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国家审计机关地位及审计功能的实现

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摘要:国家审计机关地位反映了审计权威程度,进而可能影响国家审计功能的实现程度。文章以《中国审计年鉴》数据为基础,运用单因素方差分析和最小显著差法实证检验国家审计机关地位对于审计功能实现的影响情况。研究结果表明,国家审计机关地位与审计揭示和预防功能的实现存在显著相关性,不影响审计抵御和治理功能。提高审计机构权威性是促进审计功能有效发挥、服务国家治理的重要途径。

关键词:审计机关地位;审计功能;国家治理

一、引言

随着现代社会的演变,委托代理机制下的国家治理,由于存在信息不对称、目标不一致和利益冲突等内在结构缺陷,导致政府官员贪污腐败、国家财政预算滥用等弊病,国家审计应运而生。党的十八大和十八届三中、四中全会以及《国务院关于加强审计工作的意见》对于国家审计关注度的提高,按照“反腐、改革、法治、发展”总要求,国家审计全覆盖将逐渐成为一种常态。国家审计作为外部监察力量,不仅发挥了监督政府权力和揭露事实问题的审计功能,而且能够促进国家治理系统建设,达成国家善治目标。国家审计机关是实现审计功能的重要载体,肩负着监督经济发展和维护经济安全的职责。我国现行国家审计机构设置分为审计署内设机构、驻地方特派员办事处、派出审计局和地方审计机关。从审计机构权威性来看,审计署内设机构主要是由办公厅及主管各审计业务司组成,独立组织和负责中央各部门及地方审计机关审计业务的实施情况,审计地位最高;驻地方特派员办事处根据审计署授权履行审计职责,审计地位仅次于审计署内设机构;由于我国行政型审计模式和双重领导体制对地方审计机关的干预力度较为明显,派出审计局和地方审计机关相对前两者地位较低。从理论上讲,国家审计机关地位影响审计公正性和权威性,容易产生审计效果差异;地方审计机关相对中央审计机关处于劣势地位,可能影响审计功能的实现。国家审计机关地位与审计功能实现相关研究主要围绕审计免疫系统理论、国家治理理论以及审计机关地位三个视角展开。

审计满足国家行政不可或缺的问责需要,也是使用频繁且有效的问责方式(Lovell,1996;陈淑芳和曹政,2012)[1-2],有助于建立问责文化(Laffan,2003)[3];审计能够减少权力滥用和促进政府治理(Aucion和Heintzman,2000)[4],打击腐败,披露违规、违法的政府行为(Dye,2007;Kayrak,2008)[5-6]。国家审计依法用权力监督制约权力,是国家治理这个大系统中内生的一个具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。郑石桥和尹平(2010)的研究结果指出审计机关地位和审计处理执行效率的悖论,解释这个悖论的原因是审计妥协[8]。我国行政型审计模式和地方审计机关的双重领导体制影响不同地位审计机关的审计决定(毕秀玲和刘玉玉,2013)[9];地方审计机关对地方政府的审计妥协、委托人缺位以及审计整改联动机制实施存在问题(顾春和黄俊晨,2014)[10]。有鉴于此,文章围绕国家审计机关地位与审计功能实现这一研究主题,基于2009-2014年《中国审计年鉴》,实证检验审计机关权威程度对于国家审计效果的影响程度,为国家审计体制改革与制度优化提供经验证据,充分发挥国家审计在国家治理中的基石和重要保障作用。

二、理论分析与研究假设

随着我国经济体制改革的不断深化,国家审计功能和角色逐渐发生转变。从经济功能角度出发,随着“国家审计免疫系统论”的提出,国家审计功能从单一经济监督功能转变为“免疫”功能,即揭示功能、抵御功能、预防功能,从发现—解决—完善三个环节实现国家审计功能,更有利于维护社会经济健康发展;从国家治理角度出发,国家审计作为依法制约权力的制度安排通过对公权的分配和利用,实现社会经济监督职责,从而实现国家治理功能。审计机关通过检查被审单位经济违法违规问题来实现揭示功能。具体问题包括政府部门预算支出不合规性、社会民生专项资金挪用、国有资产运营混乱等。国家审计依法用权力监督制约权力,审计机关利用机构权威性检查公权行使和财政分配中的问题,进而揭示违法违规行为背后的行政管理及法律措施漏洞,从而将危害国家经济和人民利益的风险降到最低程度。针对揭露出的违反违规问题,审计机关采取纠正金额和挽回损失形式发挥抵御功能。审计监督和检查过程即是对公共权力滥用与否的确认和纠偏,审计机关通过监督调查,能够及时发现和控制地方政府财政资金的违法违规行为,纠正偏离规定的违法行为,规范财政资金分配与使用。如通过事中审计制止相关部门的财政资金私自挪用和浪费行为,通过跟踪审计督促相关部门及时收回流失的财政资金等。预防功能是审计机关为完成受托经济责任目标,有义务提早发现损害社会经济健康的风险,根据审计发现问题对本级政府和上一级审计机关提出建议(报告)。治理功能强调审计机关依法使用公共权力,揭露查处违法违规问题和发现经济犯罪线索,对存在问题的个人和部门依法进行查处,追究相关责任人的法律责任[11]。虽然审计机关对公共权力运行和经济发展的违法违规问题采取预防和抵御措施,并揭示违法违规行为,但是这些职权并不足以对审计发现问题形成有效制度约束,严重损害审计功能实现程度。移送审计线索则是审计对权力制约与监督作用的一种具体体现形式,对危害地方政府财政安全的行为直接处理处罚或者移送司法、纪委监察等部门,从而对政府经济活动中的违法违规现象发挥威慑效应。

国家审计的本质是对权力、经济的制约和监督。国家审计机关作为国家审计执行机构,其职责即为监督国家财政和公共资金配置决策权与执行权,分为中央审计机关和地方审计机关两类范畴。中央审计机关包括两类派出机构,即驻地方特派员办事处和派出审计局。审计机关派出机构是审计署派出的工作机构,主要职责是在审计署授权的职责范围内实施行政行为。从隶属关系来看,驻地方特派员办事处是审计署直属单位,履行审计署交办的一切职责与任务;派出审计局前期是地方政府的内设审计机关,由于历史渊源关系,后期行政上转交于审计署领导,但两者仍然存在密切关系。因此,驻地方特派员办事处较少受到地方政府或其他部门的行政干预,其审计权威性和客观性更能受到保护,而派出审计局地位相对特派员办事处较低。地方审计机关在维护国家财经纪律,保护国有资产,提高国有资产和公共资源的使用效益,保证地方各部门的财政收支,以及国有企事业单位财务收支的合法性、真实性和效益性方面做出了重要贡献。但是,地方审计机关的双重领导体制严重制约了地方审计机关工作的独立性,人、财、物都受制于地方政府,使得地方审计机关既要履行法定审计职责,又要维护地方利益,独立性大受影响,可能影响审计功能实现程度。国家审计最显著的特征是其权威性,依法独立行使审计监督权,对国家财政财务收支进行综合性专门监督,对经济行为尤其是经济责任在一定程度上做出评价和鉴证。审计机构权威性能够提高审计威慑力,避免审计工作受到外界干扰,保持审计独立、客观与公正;审计机关地位高低直接影响审计权威性,进一步影响审计工作效果和审计功能实现程度。基于此,本文提出以下假设:H1:审计机关地位越高,国家审计揭示功能实现越有效,即审计机关地位与揭示功能实现正相关。H2:审计机关地位越高,国家审计抵御功能实现越有效,即审计机关地位与抵御功能实现正相关。H3:审计机关地位越高,国家审计预防功能实现越有效,即审计机关地位与预防功能实现正相关。H4:审计机关地位越高,国家审计治理功能实现越有效,即审计机关地位与治理功能实现正相关。

三、研究设计

(一)样本选择与数据来源

本文选择四类国家审计机关作为研究样本。衡量审计功能的数据来源于2009-2014年《中国审计年鉴》,使用SPSS21.0进行数据分析处理。

(二)研究方法

本文采取单因素方差分析法(ANOVA)进行数据分析,通过测试不同控制变量变化水平对观察变量造成的显著影响进行分析。将国家审计功能作为观察变量,探讨审计机关地位影响审计功能实现的差异程度。

(三)变量设计

1.审计机关地位(PositionofAuditingOffice)根据国家审计机构设置,国家审计机关可以分为:审计署内设机构(HeadOffices)、特派员办事处(ResidentOffices)、派出审计局(AccreditedOffices)、地方审计机关(ProvincialOffices)。四类审计机关地位不同,分别以HO、RO、AO、PO标示。

2.审计功能(AuditFunction)通过理论分析得出,审计功能可以通过揭示功能、抵御功能、预防功能、治理功能来反映。(1)揭示功能(Reveal)本文选取平均每个被审计单位查出的问题金额数作为揭示功能替代指标。问题金额,即被审计机关存在的违规金额、损失浪费金额、管理不规范金额进行纠正的金额总数。国家审计机关通过查处问题金额,可以及时揭示财政活动中的不合法、不合理的财政资金使用行为。(2)抵御功能(Resist)本文选取审计(调查)处理结果落实金额比例作为抵御功能替代指标。审计处理结果落实金额,即审计机关通过揭示审计问题后,审计机关通过应上缴财政、应减少财政拨款或补贴、应归还原渠道资金、应调账处理等决定处罚的方式,已经得到具体落实的金额总数。国家审计机关依据审计处理结果,加强对重点领域和关键环节的审计监督,督促被审计单位积极整改。(3)预防功能(Prevent)本文选取审计建议(报告)被采纳比例作为预防功能替代指标,即被采纳和被批示的审计建议(报告)数与提交的审计建议(报告)数之比。审计建议采纳比例显示了审计整改意见处理效果,能够发挥审计的威慑作用。(4)治理功能(Govern)本文选取司法机关、纪检监察部门和其他有关部门处理的人员比例作为治理功能替代指标。司法机关、纪检监察部门等有关部门依据法律约束机制,对审计发现问题人员给予严惩,能够制约权力过度使用,达到审计治理功能的目标。

四、实证检验与结果分析

(一)审计机关地位与审计功能实现的方差齐次性检验

通常使用的判断多个样本方差是否齐性的检验方法是Levene检验。能、预防功能和治理功能的伴随概率分别为0.085、0.073、0.098和0.203,都大于显著性水平0.05。显然都通过了方差齐次性检验,认为各个组总体方差是相等的,满足前提假设的条件,从而可以进行下一步检验。

(二)审计机关地位与审计功能实现的单因素方差分析

揭示功能的F值为34.835,伴随概率为0.000,小于显著性水平0.05,因而支持原假设H1,说明国家审计机关地位显著影响审计揭示功能实现。

五、研究结论与政策建议

本文以2009-2014年《中国审计年鉴》数据为基础,运用单因素方差分析和最小显著差法实证检验国家审计机关地位对于审计功能实现的影响情况。研究结论如下。第一,国家审计机关地位与审计揭示和预防功能实现存在显著相关性,不影响审计抵御和治理功能。作为依法使用权力监督公权的国家治理工具,审计机关地位代表了审计权威性高低,进而影响审计效果;审计功能实现局限于解决各类经济违法违规问题表面,还未深入解决问题实质。揭示经济问题金额与采纳审计意见等方式不能从根本上抑制权利滥用与寻租问题的产生,理应充分发挥审计抵御和治理功能,注重审计监督调查过程,及时纠正违法违规现象。第二,国家审计功能实现程度存在差异,审计署内设机构功能实现程度显著高于其他三类审计机关。虽然产生这种状况的影响因素较为复杂,但可能的深层原因是行政型审计模式与地方审计机关双重领导下的审计体制问题,审计机构独立性容易受到上级或同级政府滥用公权行为的影响,导致审计功能实现程度欠佳。事实上,审计署内设机构直属国家审计署管理,其形式上的独立性以及审计机构权威程度明显高于其他三类审计机关,审计功能实现具备一定的支撑平台。基于以上分析,提出以下政策建议。第一,提高国家审计机关权威性。审计署特派员办事处、派出审计局、地方审计机关容易面临地方政府压力,在审计工作执行过程中受到制约,相对审计署内设机关处于弱势,影响国家审计功能实现。解决行政型与双重领导审计制度产生的审计独立性缺失,明确国家审计机关审计工作管辖范围,确定审计机关与公检法三方针对审计发现问题的处理角色,实现协同治理效应,提高审计机关的震慑力与审计意见处理的权威程度。第二,强化国家审计抵御功能与治理功能。审计揭示和预防功能历来是国家审计机关工作重心所在,而审计抵御和治理功能存在一定缺失,从而导致“屡审屡犯、屡犯屡审”这一弊端现象反复出现。其根源在于国家审计治理功能缺失。明确审计整改的责任主体、责任部门和责任人,建立审计整改问责与责任追究制度;完善审计整改报告,建立审计整改跟踪检查机制,充分发挥审计作用[12];全面推进依法治国,更好地服务于推进国家治理体系和治理能力现代化。

作者:吴勋;王雨晨;高黎力 单位:西安石油大学

国家审计机关地位及审计功能的实现责任编辑:张雨    阅读:人次