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国家审计职业化建设探析

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摘要:

中国经济转入新常态,标志着我国的经济发展模式和环境已经或即将发生重大转变。国家审计作为审计监督体系的重要组成部分,肩负着维护经济秩序、促进经济改革、保障经济发展等重要使命。因此,亟需提升国家审计职业化建设水平,以支撑审计人员有效地履行其职能,应对新常态下的机遇与挑战。本文将探讨在新常态下推动国家审计职业化建设的必要性;并且系统地阐述当前国家审计职业化建设中所面临的问题;最后深入思考在新常态下应如何有效地推进国家审计职业化建设。

关键词:

新常态;国家审计;审计职业化;职业化建设

2014年11月,国家主席习近平在出席亚太经合组织(APEC)工商领导人峰会时,首次公开全面地阐述中国经济的“新常态”。经济新常态具体表现为其一,从高速增长转为中高速增长;其二,经济结构不断优化升级,第三产业、消费需求逐步成为主体,城乡区域差距逐步缩小,居民收入占比上升,发展成果惠及广大民众;其三,从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。中国经济转入新常态,标志着我国的经济发展模式和环境已经或即将发生重大转变。国家审计作为审计监督体系的重要组成部分,肩负着维护经济秩序、促进经济改革、保障经济发展等重要使命。因此,亟需提升国家审计职业化建设水平,以支撑审计人员有效地履行其职能,应对新常态下的机遇与挑战。

一、新常态下推动国家审计职业化建设的必要性

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《国务院关于加强审计工作的意见》中,明确提出要“推进审计职业化建设”。2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件中,将“推进审计职业化建设”列入三项重点任务之一,并要求各级审计机关加快推进,积极探索适合本地区的方法措施。上述决议充分说明,在新常态背景下,推进国家审计职业化建设已被提上重要议程,并且迫在眉睫。

1、国家治理层面

党的十八届四中全会明确提出要“完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权”,并首次将审计监督纳入国家治理体系内,作为八大监督体系之一。在监督体系的具体说明中给予了审计监督超过三分之一的篇幅,其地位及重视程度远高于其他七大监督体系。此外,提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实现“四个审计全覆盖”,以配合新常态下的各项宏观调控部署和改革措施。这标志着在经济转型时期,国家审计作为国家治理的重要基石,其职能定位将不断得到加强,这对于加快国家审计职业化建设提供了一个良好的契机。同时,职业化建设对于优化审计管理、提升审计效率、加强审计质量都具有重大意义,能够为更好地服务于国家治理提供强有力的保障。

2、改革创新层面

在新常态下,中国经济社会的各个领域都面临着改革创新。全面深化改革创新对国家审计提出了新任务,赋予了新使命。审计人员要从心态上重视“新常态”、从全局上把握“新常态”,才能更加有效地发挥国家经济社会运行“免疫系统”的作用。审计人员要充分发挥预防、揭示和抵御的作用,不仅需要提升职业素养、加强职业审慎性,而且还需要通过宏观、全面而系统的职业化建设配合。

3、发展模式层面

新常态以经济增速放缓和经济结构调整为特征,无论是国有企业还是行政事业单位均在转变过去粗放型的发展模式,转而依靠集约型的发展模式,从而实现高质量、精细化和科学化的发展。这种发展模式的转变,对国家审计提出了更高的要求,不但要确保尽量少出现违法、违规事项,为避免贪腐浪费及决策失误保驾护航,而且要为优化发展路径及推动可持续发展提供支撑。总的来说,新常态对国家审计工作要求进行了深化,若要持续稳定地适应这个要求,必须要有高水准的职业化建设提供支撑。

4、资源优化层面

新常态强调资源的合理配置,在转型时期会不断优化包括审计机关在内的行政事业单位财政资金、人员编制等要素,甚至可能会出现暂时性下调现象。对于国家审计而言,将被置于一个矛盾的境地。一方面审计工作的难度、深度及幅度均有一定程度的提升;另一方面支撑完成审计工作的可用预算及其他资源却不能同步增加,甚至有减少的危险。因此,新常态下国家审计必须不断地提升工作效率,而推动职业化建设是实现持续稳定提升工作效率的关键途径。

5、民众参与层面

习近平主席在阐述新常态时,提出“发展成果惠及更广大民众”。基于此,刘家义审计长也提出“要把维护人民群众利益作为审计的最终目标”以及“审计工作的成果最终要由人民群众来评价和认可”。这标志着国家审计工作在参与行为上将发生转变,由审计机关及被审计单位两方参与转型为审计机关、被审计单位及相关民众三方参与。这就需要审计作为一种职业,能够被民众理解和接受。这个转型的过程,需要审计职业化建设提供帮助。

二、当前国家审计职业化建设所面临的问题

目前,国家审计职业化建设正处于起步阶段,虽然具备部分职业化特征,但存在形式化和碎片化的倾向。本文认为,当前国家审计职业化建设所面临的主要问题如下。

1、缺乏独立性

虽然在《审计法》和《国家审计准则》等规范性文档中均明确了国家审计的独立性原则,但在现有管理体制下,我国审计机关的独立性往往无法得到有效保证。很多时候审计机关在人事和财政上均受制于同级政府,而上级审计机关对相应层级审计机关的指导及监督力度有限,从而导致国家审计在行政设置层面上缺乏应有的独立性。

2、缺乏职业保障

我国审计机关的职业待遇普遍偏低,特别是一些基层审计机关的人员收入微薄,仅够维持个人的生活所需。相较于企业而言,由于国家审计机关待遇缺乏吸引力,导致难以聘用到优秀的人才,特别是计算机、金融和精算等领域的精英。另外,审计机关的职业风险较高,特别是在新常态下,无论中央或地方,对审计的期望越来越大,对审计的要求也越来越高,加上对审计报告实行责任追究制等种种因素,造成了审计人员的职业风险与审计人员的职业待遇相背离的现象。此外,随着新常态下国家审计可用资源限度受到制约、审计力量不足、工作强度加大等问题日益凸显。低收入、高风险、高强度三者带来的强烈落差,极易导致审计机关人才因缺乏职业保障而大量流失。

3、缺乏职业发展

审计机关的人员在级别、升迁、待遇、离退上与公务员并无二致,受到公务员行政限定方面的严格约束,从而导致优秀的审计业务人员未必能获得职务上的晋升。由于晋升通道受阻,有的审计人员常年待在固定的岗位上,极易对审计工作产生懈怠。这种行政式的管理,无视业务能力的方式,严重影响了审计人员的积极性。从另一方面来说,一个优秀的审计业务人员,未必能成为一个称职的行政领导干部,当优秀的审计业务人员晋升为行政领导干部时,极有可能造成能力错位,反而无法发挥其真正的才能,造成人力资源的极度浪费。

4、缺乏胜任能力

目前,从理论水平来说,审计机关的人员普遍缺乏对新常态下经济发展趋势的了解,不能从机制、体制和法制等深层次的角度去评价日常审计中所碰到的问题,缺乏用宏观的、辩证的和发展的视野去评价客观经济事务的能力。从专业水平来说,审计机关的人员以财会、基建类为主,缺乏其他领域的专业人才,对政策落实、金融投资、资源环境、绩效评价等业务普遍缺乏胜任能力。从审查方式来说,审计机关以传统的手工翻阅账簿为主,仍然停留在查错究弊的阶段,对计算机辅助审计、大数据分析等方面的应用非常少。

三、有效推进国家审计职业化建设的意见

推进国家审计职业化建设是一项长期且系统的工程,可以在借鉴国际通行制度的基础上逐步施行。新常态对国家审计职业化建设有着迫切的需求,本文认为可优先关注以下几个方面。

1、加强独立性

一方面可以考虑审计机关的垂直化管理,以弱化同级政府对审计机关在人事及资源等方面的制约力度,有效加强上级机关对下级机关的指导和监督;另一方面也可以考虑将国家审计从行政系统中独立出来,成为与“人大”接轨的独立系统,从而最大程度地保证其独立性。

2、强化职业保障

首先,提高审计机关的权威性。为保障审计项目顺利开展及整改建议及时落实,应该给予国家审计更多的权限和更高的定位,例如适当地提高审计机关及负责人的层级,使其比其他部门高半级,从而有效避免同级审计中出现的配合问题。其次,维护审计人员的职业地位。除正常工作变更外,如果不经法定程序,不得擅自免职、降职、处分或辞退审计人员,以提供充分的职业保障。最后,保障所需的审计资源。建立相关机制,以确保审计项目的开展、审计人员的待遇等,获得充分而稳定的保障。

3、建立激励机制

审计工作通常需要具备较高的综合能力,如果仅依照一般公务员的行政限定,即无法保证优秀的审计业务人员得到职务上的晋升,也不利于调动其工作积极性。国家审计职业化建设应当从制度上建立起有效的职级晋升、撤离和薪酬标准,科学合理地设置职务层级,以调动审计人员工作的积极性,激励审计人员不断自我提升。

4、建立职业准入与退出机制

审计是一个对专业性有着较高要求的职业,很多审计工作需要依赖审计人员的职业判断。在国家审计职业化建设的过程中,应该建立起一套对选任审计人员的职业条件(如知识、技能、经验、资格认证等方面)进行审查并定期考核的程序。对不符合审计职业条件的人员,应建立退出机制,将不合格人员淘汰出职业队伍。

四、总结

随着“中国经济新常态”的提出,国家审计在使命、定位、环境和要求等方面均发生了深刻的变化,同时它也强化了推进国家审计职业化建设的需要,一定程度上促进了国家审计职业化理念的发展。审计机关应积极响应并推进国家审计职业化建设,从而为新常态下的宏观形式保驾护航。

参考文献:

[1]金芳芳:新常态下推进国家审计职业化建设问题探究[A].江苏省审计机关第六届青年审计论坛论文集[C].2015.

[2]刘斌、刘俊:《框架意见》下审计职业化建设路径探析[EB/OL].中华人民共和国审计署网站,2016-01-11.

[3]范超群:推进国家审计职业化建设初探[J].财审论坛,2016(3).

[4]王莉:审计职业化建设现状及对策分析[EB/OL].江苏省沛县审计局网站,2016-06-01.

作者:穆锋博 单位:北京市海淀区审计局

国家审计职业化建设探析责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次