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问题导向视角下开展政府采购跟踪审计的探讨

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内容提要政府采购是市场经济国家强化公共财政支出管理的一项有效制度,是国家治理体系当中的重要内容。从财经管理的角度,当前政府采购领域主要存在采购预算编制不规范、采购预算执行不严格、采购内部控制不健全和采购监管制度不科学等问题。为此,有必要充分发挥审计监督的独立性、专业性和权威性优势,以问题为导向,对政府采购开展跟踪审计,从而实现前移监督关口、实现全面覆盖,持续正风肃纪、遏制腐败行为,节约财政资金、提高采购绩效,堵塞制度漏洞、促进法规健全。做好政府采购跟踪审计,包括要编好跟踪审计计划、做好跟踪审计准备、抓好跟踪审计实施和用好跟踪审计成果。

关键词:政府采购;跟踪审计;采购预算;采购绩效;采购监管

政府采购是各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准之内的货物、工程和服务的行为。政府采购是市场经济国家强化公共财政支出管理的一项有效制度,是国家治理体系当中的重要内容。自1996年我国在上海、深圳、河北等地开展以集中采购为核心的政府采购制度试点以来,我国政府采购已经走过二十一载,政府采购法律法规日臻健全、采购制度机制日臻完善、采购队伍日臻壮大,在服务社会主义市场经济建设、建立健全与市场经济制度相匹配的政府职能体系、推进国家治理现代化等方面发挥着重要作用。当前,我国政府采购总体规模已突破2万亿元,占全国财政支出比重达12%,规模如此之大的财政资金的使用效益直接影响着国家财政资金的总体绩效。为此,如何对政府采购资金进行有效监督是中央和地方政府所面临的一项重要课题。审计监督是党和国家八大监督体系的重要组成部分,高度的独立性、权威性和专业性是国家审计的鲜明特征。在对经济活动的监督当中,与其他监督方式相比,审计监督具有不可替代的优势。因此,在对政府采购资金的监督过程中,审计监督应当充分发挥其自身优势,主动作为,努力承担起其肩负的责任和使命。以往的政府采购审计大多融合在财政审计当中开展,在审计模式上主要以事后审计为主,虽然在一定程度上揭示和查处了政府采购领域的违法违纪问题,但由于审计介入时间较晚,采购违法违纪行为往往已成既定事实,无法在问题发生初期及时对其进行纠正,造成财政资金的损失,同时无法有效发挥“惩前毖后、治病救人”的效果。新形势下,为推进国家治理现代化和贯彻“四个全面”战略布局,国家审计必须前移监督关口,以问题为导向,探索将跟踪审计模式运用到政府采购审计之中,坚持深入查究问题、高悬反腐利剑、持续正风肃纪,努力促进政府采购事业健康发展。

一、当前政府采购中存在的主要问题

从审计监督的视角来看,当前政府采购除了管理体制层面本身存在一定问题之外,从财经管理的角度还主要存在以下几个方面的问题。

(一)采购预算编制不规范

政府采购预算是政府采购计划管理的工具,规范地编制采购预算是做好政府采购管理的首要环节。然而在政府采购实践中,各级采购单位在采购预算的编制中还存在诸多不规范的地方,严重削弱了预算对于采购工作的引领作用。一是预算项目论证不充分。政府采购活动本身具有重要的政治效应、经济效应和社会效应,重大政府采购项目往往是领导关注和社会群众关心的焦点。为此,政府采购主管部门应当针对重大采购项目提前搞好调研、充分进行论证,准确核算资金需求,充分评估潜在影响,为政府决策提供有力支撑。然而在实际工作中,还存在着拍脑袋决策、未经充分论证就直接编制采购预算的现象。二是采购方式选择不合理。《政府采购法》明确了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价等五种采购方式,并且明确规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式。然而,审计中经常发现政府采购单位未经批准或在无充分理由的情况下使用单一来源采购的行为,甚至还存在表面上公开招标,但在招标文件中设置过多门槛变相进行单一来源采购的现象。三是采购预算编制不细化。当前政府采购一定程度上存在着项目预算笼统、编“大预算”的现象,不仅不利于采购预算的有效执行,同时给采购单位过多的自由裁量空间,为寻租和腐败行为留下了暗门。四是采购预算内容不完整。审计中还经常发现政府采购单位未将利用预算外资金和自筹资金进行的采购活动纳入预算管理的现象,从而破坏了政府采购预算的完整性。五是预算审批程序不合规。审计中发现,政府采购预算管理中还存在着规避审批或未经审批擅自采购的现象,严重违反了财经纪律,破坏了政府采购的集中统一管理。

(二)采购预算执行不严格

预算编制得再好,如果不能得到严格执行,最终还是无法有力地约束政府采购行为,实现由钱到物的有效转化。各级审计部门通过审计监督发现,当前政府采购领域中还普遍存在预算编制和执行“两张皮”的现象。一是预算项目变更随意。实践中,有的单位或部门擅自对上级批复采购预算进行变更调整,使得某些本身不够合理或无法通过上级审批的采购项目能够变身为其他采购项目得以顺利实施,还有的单位对一般性采购项目捆绑打包,并将其修饰为重大采购项目,从而向上级主管部门争资源、要项目,待顺利审批之后再将其拆分还原。二是采购方式变更随意。较其他采购方式而言,公开招标在程序上更加严格,同时由于参与主体更加多元使得各方能够对采购环节进行有效监督,因而采购过程更加公开透明。实际工作中,有的采购单位为了逃避监管、扩大自由裁量权甚至设租寻租,会通过化整为零、设置门槛等方式将本应公开招标的采购项目变更为邀请招标、竞争性谈判、询价甚至是单一来源采购的方式。三是追加调整资金随意。预算一词在字面上就是预先估算的意思,采购预算一经批准即成为有强制约束效力的法律文件,不仅项目内容法定,而且资金规模法定,未经上级批准不得擅自追加调整预算资金。实际工作中,有的采购单位存在编制“钓鱼预算”的现象,在工程采购中表现得尤为明显,即通过编制一个小的采购项目取得上级审批,再逐步扩大该项目规模使得上级持续追加资金投入。

(三)采购内部控制不健全

政府采购内部控制是微观层面对国家政府采购法律法规的必要补充,加强政府采购内部控制,对于保证采购活动公开、公平、规范、有序十分重要。建立健全采购内部控制制度,不仅是单位或部门管财理财的必然要求,同时也是加强权力制约、防范廉政风险的重要举措,对于保证采购职权在阳光下运行具有重要意义。然而,国家审计机关通过大量的审计实践发现,政府采购领域在内部控制制度上还有待进一步健全和完善。一是内部控制环境不理想。政府采购内部控制环境是对政府采购内部控制的建立和运行具有重要影响的因素的总称,内部控制环境的好坏直接影响着内部控制的运行效果。当前,政府采购供应商管理制度不断规范,政府采购严重违法失信行为信息数据库已经建立起来,一定程度上加强了对供应商行为的约束。然而,在供应商资质的主动审查方面,审查的标准还过于笼统,审查的内容以原则性规定为主,缺乏相应的细化的操作规范。政府采购人员是影响内部控制环境的另一重要因素,当前虽然各级采购部门基本建立起了专门的采购人员队伍,但在价值观念和专业胜任能力上还存在着较大差异,与职业化的政府采购专门队伍还有较大差距。二是内部控制程序不够规范。以供应商的资质审查程序为例,各地在实际工作中的做法不尽相同,有的采用分段招标的方式,先对供应商资质进行招标,再进行商务招标,只有通过资质审查的供应商才能参与商务招标环节;有的采取一次招标法,要求供应商将资质证明连同招标文件一并送交采购人,评审专家评标时先对资质进行审查,不符合条件要求的作废标处理。此外,当前政府采购制度对于供应商的前期审查筛选较为严格,对于中标后的履约能力控制略显不足,造成部分供应商重合同签订、轻合同履行,不按合同要求办事,擅自将合同进行转包、分包,甚至弄虚作假,导致采购质量低下。

(四)采购监管制度不科学

相对于内部控制而言,采购监管则相当于政府采购的外部控制。做好政府采购监管,形成内外联动的政府采购监督和制约机制,对于规范政府采购行为、提升政府采购绩效具有重要意义。当前,我国政府采购领域已初步建立起较为系统的监管法规,“管采分离”的政府采购体系基本形成,各级财政部门在政府采购监管中发挥了核心作用。然而,目前的采购监管制度还主要存在以下几点不足。一是以财政部门监管居多,专门监督机构监管不足。虽然财政部门在采购监管中发挥着主体性作用,然而其他专门监督机构的监管也必不可少,否则容易陷入同体监督的困境,导致独立性和公信力的缺失。审计机关、纪检监察机关作为专门监督机构,能够以更高的独立视角从整个行业的层面来查找采购制度运行中存在的问题,并对完善制度机制提出意见建议,这一点是财政部门所无法达到的。二是以事后监管居多,全程监管不足。在当前的采购监管中,监督的着力点更侧重于采购行为完成之后,此时采购合同已经履行完毕,采购行为已经成为既定事实,若发生经济损失也很难挽回,从而制约了监管的效果。三是以对程序、形式的监管为主,对绩效的监管不足。当前政府采购监督主体尤其是财政部门更多的是对采购过程合规性的监管,对采购绩效尤其是非货币性绩效信息的关注还略显不足。这一监督层面的缺陷间接地造成了政府采购主体重价格轻质量、重眼前轻长远的短视思维。四是以分散监管居多,联合监管不足。当前在政府采购的监管中,各监管主体之间还缺乏协调配合,尚未形成监督合力,一定程度上造成了监督资源的浪费。

二、开展政府采购跟踪审计的意义

开展政府采购跟踪审计,对于揭示政府采购制度与执行过程中存在的重点、难点问题,进而查处和纠正问题,并最终从体制、机制和制度根源上解决问题具有重要意义,具体体现在以下几个方面。

(一)是前移监督关口、实现全面覆盖的现实要求

前移监督关口、实现全面覆盖是审计在不断实践探索中总结出来的新的科学理念。过去由于审计技术方法还不够先进、人力财力资源还十分有限,因此只能盯住经济活动的末端开展监督。随着社会经济和政治文明的发展,审计需求不断增加,互联网+、大数据等先进技术方法不断在审计领域得到运用,审计逐渐具备了对经济活动的全过程实施监督的条件。在此背景下,2015年12月中共中央办公厅和国务院办公厅在《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《关于实行审计全覆盖的实施意见》中提出了要实行审计全覆盖。审计全覆盖不仅是对审计对象的全面覆盖,更是对经济活动过程的全面覆盖,对于政府采购而言,就是要对采购的计划制定、方案编制、招标投标、合同签订、验收入库和资金支付等全过程进行持续监督。开展政府采购跟踪审计,正是前移审计监督关口、实现政府采购审计全覆盖的必然要求。

(二)是持续正风肃纪、遏制腐败行为的必要举措

中国共产党是我国的执政党,党的作风直接关乎人心向背、关乎党的执政地位和执政能力,决定着党和国家的前途命运。政府采购是财政资金的集中之地,是经济权力的集中之地,因而也容易成为腐败行为的集中之地。为此,做好政府采购领域的党风廉政建设和反腐败斗争是确保干部清正、政府清廉和政治清明的必要之举,是巩固党的执政地位、确保党同人民群众血肉联系的必要之举。开展政府采购跟踪审计,能够抓早抓小,提前发现和纠治政府采购领域内存在的不正之风和寻租腐败行为,避免由于前端监管的缺失而造成问题越积越多、越积越大,最终达到触犯法律甚至触犯刑法的地步。阳光是最好的防腐剂,通过开展政府采购跟踪审计,确保国家审计的监督之光能够照到政府采购的每一环节,促进采购过程的公开透明,使得参与政府采购管理的每一名党员干部脑中有尺度、心中有规矩,对党和人民赋予的职权存有敬畏之心。

(三)是实现风险预警、降低采购风险的迫切需要

风险管理是现代财政管理的一项重要内容,加强政府采购风险管理对于做好政府采购工作具有重要意义。政府采购中参与主体多元,且存在着较大的信息不对称,加之采购过程复杂,涉及法律法规繁多,这些因素都给采购管理带来了风险。开展政府采购跟踪审计,能够借助审计人员的专业素质和监督经验全面地分析和评估采购计划方案中可能存在的潜在技术、进度和费用风险,将风险管理与计划方案编制相结合,从而在采购的源头上实现对风险的控制。开展政府采购跟踪审计,能够通过对采购业务活动的全过程监督,全面识别和监控采购项目中的各种风险影响因素,及时对采购环节中的潜在风险点发出预警,提示采购部门做好风险预防和应对措施,从而尽可能地减少采购部门的潜在损失。

(四)是节约财政资金、提高采购绩效的可行路径

新修订的《预算法》首次明确了讲求绩效的预算管理理念,为新形势下强化预算绩效管理奠定了法理基础。从预算绩效、公共财政和国家治理三者之间的关系来看,“讲求绩效”是依法治国的内在要求,是现代财政制度的本质特征,更是改进预算制度的必然选择。政府采购是公共财政的重要组成部分,政府采购资金的使用绩效是预算绩效的重要构成,加强政府采购绩效管理,是贯彻落实《预算法》和《政府采购法》的必然要求,是履行受托责任、提高服务质量和回应社会关切的现实需要。通过开展政府采购跟踪审计,能够构建审计机关与采购部门之间的动态联动机制,不断通过审计收集和反馈绩效信息,以便采购部门能够及时纠正偏差,从而确保绩效目标的实现。

(五)是堵塞制度漏洞、促进法规健全的有效媒介

审计监督应该坚持批判性职能和建设性职能的有机统一。促进被审计行业的法治制度建设,消除寻租腐败行为赖以生存的制度土壤,是国家审计建设性职能的集中体现。要促进政府采购行业法规制度的建立健全,首先要对这些法规制度及其运行情况有全面而深刻的理解,这往往是事后审计所无法达到的。通过开展政府采购跟踪审计,审计机关能够紧盯政府采购法规制度运行中的全部主体和全部过程,分析评估法规制度运行中的薄弱环节,从而有针对性地向行业主管部门、立法机关提出完善法规制度的意见和建议,最终扎紧制度的笼子,促进政府采购权力规范运行。

三、开展政府采购跟踪审计的可行性

审计作为一项专业的经济监督活动,必须有法可依、有章可循。开展政府采购跟踪审计,必须以健全的法规制度体系为环境背景。当前,我国政府采购法规制度体系已经基本建立,开展政府采购跟踪审计的条件已经成熟。

(一)我国政府采购法规制度体系日臻健全,为开展政府采购跟踪审计提供了制度依据

继2003年《政府采购法》颁布实施之后,国务院相关部门和多个省市以《政府采购法》为基础,相继颁布了一系列的部门规章和地方性法规。经过十多年的积累,基本形成了由五个层级构成的政府采购法规制度体系。处在第一层级的是《政府采购法》,以及与政府采购活动相关的法律,如《招标投标法》《合同法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政诉讼法》和《审计法》等。处在第二层级的是国务院制定和颁布的行政法规,以《政府采购法实施条例》为核心,辅以其他相关法律的实施条例。处在第三个层级的是地方性法规,如《云南省政府采购条例》《辽宁省政府采购管理规定》等。处在第四个层级的是部门规章,主要包括《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)、《政府采购信息公告管理办法》(财政部令第19号)、《政府采购供应商投诉处理办法》(财政部令第20号)、《政府采购代理机构资格认定办法》(财政部令第31号)和《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)。处在第五个层级的是规范性文件,如财政部关于印发《政府采购评审专家管理办法》的通知(财库〔2016〕198号)。当前,我国政府采购法规制度体系已基本建立,法律法规体系较为完善、层次较为清晰,为开展政府采购跟踪审计提供了良好的制度依据。

(二)审计机关具备开展跟踪审计的长期经验,为开展政府采购跟踪审计提供了实践基础

我国国家审计机关对开展跟踪审计的探索始于20世纪80年代末期。1988年不适当的价格改革触发了持续一个月的全国性抢购风潮,面对当时供求关系不平衡、较高的通货膨胀率和混乱的经济环境,党的十三届三中全会作出“治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革”的决定。根据十三届三中全会精神,国务院和地方各级政府大力压缩固定资产投资规模,增加储蓄和稳定金融,继续开展财务税收物价大检查,增加有效供给,遏制物价上涨。为贯彻党中央、国务院的战略部署,审计署在1989年1月召开的全国审计工作会议上决定,对停建缓建项目开展跟踪审计,审计署和国家计委在2月又下发了《关于对停建缓建项目进行跟踪审计的联合通知》。在2008年四川汶川抗震救灾和灾后恢复重建审计中,跟踪审计得到广泛运用并取得了良好的效果,成为审计机关的一种成熟审计模式。长期以来,国家审计机关在公共工程项目、民生项目、资源开发与环境保护、重大政策措施落实情况等方面进行了大量的跟踪审计实践,在保证中央政令畅通、推动政策法规执行、提高资金绩效等方面发挥了重要作用,为开展政府采购跟踪审计打下了坚实基础。

四、做好政府采购跟踪审计的具体路径

做好政府采购跟踪审计,就是要既遵循跟踪审计的思维方式、技术方法和管理模式,又准确把握政府采购的特点规律,具体可以从以下四个方面着手。

(一)编好跟踪审计计划

审计计划是审计工作的纲,纲举才能目张,只有首先做好政府采购跟踪审计计划编制工作,为政府采购跟踪审计设计好明确的时间表和清晰的路线图,才能保证审计工作规范有序开展,并实现审计机关的既定目标。编制年度政府采购跟踪审计项目计划之前,审计机关应当充分做好调查研究,切实摸清政府采购行业现状,熟悉掌握政府采购的管理体制、业务流程和法律法规,对可能发生问题的潜在风险点做到心中有数。审计机关应当充分利用好纪检机关、监察机关、人大机关等部门掌握的问题线索和开展的调研情况,用好现有调研成果,节约人力资源和时间资源,将更多的精力放到审计实施和审计成果利用上。审计机关应当实行政府采购跟踪审计项目库管理,在搞好调查研究的前提下,充分摸清政府采购审计需求,根据审计需求初步选择跟踪审计项目,并对跟踪审计项目进行可行性研究,根据项目的轻重缓急排列其优先顺序。审计机关应根据可利用的审计资源情况,合理确定年度审计工作量,从跟踪审计项目库中选取审计项目,编制年度政府采购跟踪审计项目计划。审计计划要在兼顾审计覆盖面和审计频率的前提下,突出政府采购领域存在的重点问题和权力运行中最容易出现寻租和腐败现象的重点环节,确保能够找准病灶、直击要害、审深审透。

(二)做好跟踪审计准备

审计准备阶段是连接审计计划和审计实施的枢纽,做好审计准备是确保审计工作取得良好成效的关键。在审计准备阶段,审计机关首先要针对政府采购跟踪审计的特点规律,选好配强审计组。审计机关应当广泛遴选相关业务领域审计人才,做好综合平衡,将熟悉政府采购行业法律法规的审计人员及掌握大数据筛选、比对、分析技术的审计人员和具有开展跟踪审计经验的审计人员编配到审计组中,并选取综合素质好、领导能力强、作风纪律严的审计人员担任审计组长,严格落实审计组长负责制,确保全体审计人员能够依法施审、廉洁从审。其次要做好审前调查。此时审计项目已经明确,审计人员要针对该项目的特点有针对性地进行审前调查,充分掌握以下内容:一是与审计项目相关的政府采购法律法规和制度规定;二是政府采购管理体制、组织结构、主要业务及其开展情况;三是财政收支、财务收支状况及结果;四是相关的信息系统及其电子数据情况;五是财政部门和监督机构对政府采购的监督检查情况及结果;六是纪检监察部门掌握的涉及政府采购的问题线索;七是以前年度的审计情况。在开展审前调查时,审计人员要充分利用这个审计实施前的缓冲期,针对自身情况进行补缺补差,确保达到开展跟踪审计的能力素质要求。最后要编好审计实施方案。审计实施方案是开展跟踪审计的直接依据,在实施方案中,应当明确政府采购跟踪审计所预期达到的目标,科学划定审计范围,明确审计内容、审计重点和审计方法,明确包括审计进度安排、审计组内部重要管理事项和职责分工等在内的审计工作要求。

(三)抓好跟踪审计实施

审计实施阶段是开展政府采购跟踪审计的最关键环节,也是展现审计机关和审计人员管理水平和职业能力的最好平台。跟踪审计实施阶段的核心工作是进行审计查证。审计组在进行审计查证时应当统筹好审计现场与非审计现场两个部分,通过非现场审计团队进行数据采集、筛选、分析和比对,再由现场审计团队对其中存在的疑点问题展开核查。非现场审计团队不仅要通过对财务数据和相关业务数据进行跨数据库的关联分析,还要根据现场审计团队在现场审计过程中通过谈话了解、检查文件记录、调查取证等方式从非数字化资料中发现的问题,有针对性地进行反馈分析,从而为进一步坐实审计证据提供支持。审计过程中,审计组要加强审计质量控制,做好现场复核和审理工作,确保对审计证据层层把关、层层负责。一旦掌握了能够表明被审计单位涉嫌违法违纪的充分证据,审计机关要及时进行审计线索移送。审计机关应当严格按照《审计署关于进一步规范审计移送工作的意见》的有关要求,区分不同情况分别向公安机关、检察机关、纪检监察机关、主管部门等进行线索移送,并及时对线索查办情况进行跟踪。最后要搞好审计报告的撰写。审计组在充分做好审计查证的基础上,根据现场审计和非现场审计情况,写好审计组的审计报告,并在征求被审计单位意见的基础上报送审计机关。审计机关应当组织相关人员对审计组的审计报告进行审议,并与被审计单位对审计组的审计报告提出的意见一并研究之后提出审计机关的审计报告。

(四)用好跟踪审计成果

用好跟踪审计成果,才能及时巩固审计成效,确保审计建设性职能的充分发挥。政府采购跟踪审计的阶段性成果,必须用强有力的督查方式和整改措施予以保障。审计机关在开展政府采购跟踪审计时,应当积极争取财政部门及本级政府的支持,以文件、会议、现场、跟踪等方式落实整改意见,努力做到边审计边整改,并及时对整改落实情况进行回头看。对于审计中发现的行业性问题,要督促政府采购主管部门建立问题台账,实行对账销号制度,定期将问题整改情况反馈至审计机关。对于整改落实不力、拒不进行整改的,审计机关要上报政府,由政府进行督促整改并对相关责任人实施问责。抓好审计整改只是做到了对审计成果的浅层次运用,更深一层还要推动完善政府采购领域的法规制度,堵塞寻租腐败行为赖以生存的制度漏洞,这样才能管住长远,避免类似的问题屡审屡犯。审计机关应当加强与政府采购行业主管部门和立法机关的沟通协调,结合跟踪审计中发现的苗头性、倾向性、普遍性、规律性问题,从审计监督的专业视角提出完善法规制度的意见和建议,结合审计调查情况对立法机关的调研工作提出建议,积极协助立法机关搞好立法评估,促进审计成果的生根落地,为促进政府采购事业健康发展贡献力量。

参考文献

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作者:吴健茹;朱殿骅;孙勇阁

问题导向视角下开展政府采购跟踪审计的探讨责任编辑:张雨    阅读:人次