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政策执行情况跟踪审计探讨

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摘要:政策执行情况跟踪审计是比较新颖的一个审计类型,文中从政策执行情况跟踪审计的特征入手,探讨合适的审计方法以供同行研究讨论。进一步引申出政策执行情况跟踪审计的问题及可能的解决对策,加大跟踪审计的力度,促进经济又好又快的发展。

关键词:政策执行;跟踪审计;含义;方法;对策

政策执行情况跟踪审计是具有我国特色的审计方法,是我国审计机关在经济快速发展的情况下探索出的一种审计模式。跟踪审计起步于1990年,2005年以后随着南水北调项目、西气东输项目、汶川地震灾后重建项目等审计的接踵而来,政策执行跟踪审计进入快速发展阶段。

一、政策执行情况跟踪审计的内涵及特点

(一)政策执行情况跟踪审计的内涵

政策执行情况跟踪审计是指国家审计机关和审计人员对相关资金筹措过程、使用过程、绩效情况、相关政策实施过程进行的一种审计活动,它需要的时间较长,主要涉及经济、教育、社会、资源、文化、环境等国家出台的相关政策。政策执行情况跟踪审计的内涵主要包括三个方面:第一,政策执行情况跟踪审计的本质是审计,且是国家审计机关的专门性审计监督活动。它不同于政策制定和执行部门,且与这些部门没有利害关系。所以,政策执行情况跟踪审计能够独立、客观地进行审计;第二,政策执行情况跟踪审计能从整体上较系统的反映政策制定和执行部门的问题。因为政策制定和执行部门涉及不同层次、多个部门,很多是上下级关系,容易产生利益纠纷和矛盾。而审计部门本身的性质使其能够独善其身,所以,能够完整的进行监督和提出问题。第三,政策执行情况跟踪审计需按审计准则规定的审计程序和职责进行审计,同时,对发现的严重违法违纪行为要移送司法机关处理。

(二)政策执行情况跟踪审计的特点

政策执行情况跟踪审计与传统审计相比有其显著特点。首先,时效性。它从细微处入手,主要关注政策的潜在风险、薄弱环节,使问题被扼杀在萌芽状态,坚决杜绝小问题演化成局部性和全局性的大问题。其次,过程性。它主要在政策执行过程中进行审计,不是事后审计,也不是事前审计,所以,审计时间的跨度很长。最后,预防性。政策执行情况跟踪审计有两方面的预防效果:①对制度的缺陷、重大体制性障碍有免疫功能;②能有效预防腐败,保护国家利益和经济安全。

二、政策执行情况跟踪审计的现状

(一)目前的政策执行情况跟踪审计现状使审计目标的完成大打折扣。正常的政策执行情况跟踪审计是在政策执行前、执行中、执行后进行全方位、全过程的审计。审计人员不断提出建议,政策执行单位予以纠正调整。然而,由于尺度把握不准,审计人员往往介入太深,变成了深层次的发现问题,忽视了保障被审计单位政策顺利执行的目的。

(二)无论从理论层面还是现实层面来看,审计介入的合理时间点没有定论。完整的政策执行情况跟踪审计要经过决策阶段、研究讨论阶段、试点正式实施阶段。不同阶段介入审计的效果不同。在现实的政策执行情况跟踪审计中,往往偏重于政策执行的效果,很少关注政策制定的前赡性、科学性。

(三)从审计人数和审计人员能力方面来看,很难有效的完成审计任务。目前的政策执行情况跟踪审计覆盖面广,需要不同的部门协助进行,同时,要求审计人员既要了解此项政策的来龙去脉,又要多角度、多方位的开展工作,不光掌握本专业的知识,还要熟悉被审计单位的专业知识、专业术语。所以,对审计人员的专业能力提出了很大挑战。

三、政策执行情况跟踪审计的常用方法

政策执行情况跟踪审计可以借鉴绩效审计的使用方法,如使用调查统计或建立指标体系作为主要的审计手段。而指标的选取和指标权重的确定是需要慎重考虑的。

(一)建立常用审计指标库

指标库的建立要易于日常维护,所以,要充分考虑时间的连续性。数据库数据的获取途径是多方面的,主要有以下几类:①地方社会经济发展的常用指标,可向当地部门咨询当地的物价指数、国民生产总值;②各类审计指标,可定期向各类审计部门获取,如社保审计部门关注的社保指标、财政审计部门关注的财政指标、环保审计部门关注的环保指标;③根据时代的发展,计算机已日益深入到人们的日常工作中,有技术条件的审计部门可建立数据库,实现数据的更新和维护。

(二)循序渐进的进行审计实践

在当前条件下,政策执行情况跟踪审计执行范围不是很广,特别是地市一级的国家审计部门难以承担宏观的经济社会政策的审计。所以,审计部门可以由简入繁、循序渐进的扎实推进新型审计类型。笔者认为,可以从以下两方面入手:①选择合适的行业,行业历史数据获取比较方便,评估指标具有广泛的认可度,比如环保行业;②选择合适的政策审计,最好是涉及的部门较少、利益部门相对单纯、内容单一、政策边界清晰,如各级财政专项资金的补贴政策等。

四、政策执行情况跟踪审计存在的问题

(一)思想认识不到位

一方面,审计人员对审计工作有消极态度。认为审计就是得罪人,出力不讨好,往往避重就轻,不敢深入调查,从而加大了审计风险。另一方面,审计人员经常站在被审计单位的角度看问题,认为争取到项目资金不容易,只要不违反大原则、大政策就可以,往往睁一眼、闭一眼,使有限的项目资金不能用到刀刃上。

(二)法律法规不完善

在法律层面上,我国政策执行情况跟踪审计方面的法规规制度很不完善。既没有明确具体的内容、原则、实施步骤,也没有惩罚制度。审计单位与被审计单位的权利、义务也不清晰,很多基层审计机关摸着石头过河,操作不规范,使审计质量、审计效果大打折扣。

(三)审计力量与政策执行情况

跟踪审计的高要求存在差距当前,经济社会快速发展,新经济事物不断涌现,传统的审计方法己不能满足审计要求。基层的一线审计人员往往具有精湛的财务审计专业技术,但知识面较窄,没有很好的政治敏锐性和对问题的洞察分析能力,复合型人才大量缺乏。同时,一线审计队伍数量严重不足,工作压力大,继续教育跟不上。所以,对政策执行情况跟踪审计很难有效把握,审计效果流于形式。

(四)审计目标不易实现

由于各级审计机关受各级地方党委、政府的直接领导,审计机关的独立性难以保证。一旦政府执行情况跟踪审计政策存在问题,审计纠偏问责机制运行不力,会出现上级政府干预审计报告真实性的现象,达不到审计的监督作用。

五、政策执行情况跟踪审计问题的解决对策

(一)尽快完善政策执行情况

跟踪审计制度经过多年的摸索,我国政策执行情况跟踪审计巳形成一定的模式。但我国制度体系建设相较于发达国家仍不够系统完善。所以,政策执行情况跟踪审计在法律制度、政策执行上要更上一层楼。结合中国特有的国情,积极探索出适合中国特色的审计组织模式。加快与之配套的制度体系建设,使政策执行情况跟踪审计真正做到有法可依、有制度可循、有规则可判断。

(二)加强对审计质量的控制

审计人员评价审计往往注重资本效益的执行情况,大局观不强。有时对国家的政策理解不到位,不注重换位思考。审计人员需结合审计的过程性、广泛性、全面性的特点加强审计质量控制。规范审计工作流程,降低审计风险。在理解政策的基础上,多方考虑政策执行的偏差、政策执行力度打折扣等问题。并在审计实践中验证,使政策有理有据的落实到位。

(三)合理定位政策执行情况

跟踪审计的介入深度审计机关在审计过程中应当扮演旁观者的角色,参与政策执行的过程,而不能作为执行者从事政策制定和决策。在审计的过程中及时发现问题,积极与被审计单位进行书面及语言沟通,不应直接干预被审计单位的工作。

(四)准确把握政策执行情况

跟踪审计的介入时间首先,政策执行情况跟踪审计要确定是从制定阶段介入还是从实施阶段介入。其次,对跨度时间较长的审计项目,审计机关可根据审计资源的多少及项目的特点,最少每年安排一次审计。最后,对短期的政策项目,审计机关要在充分了解政策背景的情况下,抓住重点的控制环节,进行不定期地跟踪审计。

(五)注重审前准备,充分进行审前调查

首先,在审计前加强审计人员的业务培训,尤其是扩容被审计单位的专业背景知识、行业特点,做到心中有数,增强专业胜任能力。其次,进驻被审计单位全方位、多角度的收集资料,充分了解与政策相关的情况,找出审计重点。最后,在前期充分准备的情况下群策群力,制定明确可行、重点突出、容易操作、周密完善的审计方案。

(六)创新审计方式

一是在审计方式的选择上要科学合理,不同的项目、不同的审计目标要分清,是专项审计还是普通审计,是单独审计还是与其他审计结合。同时,审计人员的配备要考虑知识结构、经验积累、年龄层次等因素。二是审计方法要集思广义、拓宽思路,在原来常规方法的基础上寻找新思路。比如,采用比较分析法、反证分析法、个别访谈法等,激发出审计人员的智慧火花。三是扩大审计领域,尤其在预算、专项资金、经济责任等项目中涉及政策执行情况跟踪审计的重点内容。

参考文献:

[1]冯树武.《审计月刊》.“三维”视角下政策措施落实情况跟踪审计分析,2012.

[2]侯全明.淄博市审计局课题组.《审计研究》.关于开展政策执行跟踪审计的思考,2016.

[3]郭卫兵-《理财:市场版》.着力实施稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施落实情况跟踪审计,2015.

[4]陈聪聪.《理财》.关于防范政策执行跟踪审计风险的几点思考,2015.

[5]荣志坚.《华中师范大学学报:人文社会科学版》.浅议构建和谐审计行为,2013.

[6]于云海.《中国审计》.面向国家治理的社会保险政策执行情况审计探索,2008.

[7]邱玉慧,董冰霖,张琼凯-《审计研究》.怎样做好“三农”政策跟踪审计,2012.

作者:黄芳

政策执行情况跟踪审计探讨责任编辑:张雨    阅读:人次