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电子政务下公务员职业能力培养

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一、引言

党的十八届三中全会提出“坚持把完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革”的总目标,而公务员作为政府职能的执行者,其职业能力是国家治理能力的重要组成部分,尤其在大力建设电子政务的背景下,对公务员职业能力也提出了新的要求。通过对已有文献的梳理,笔者发现关于公务员职业能力的研究只局限于组织对个人的单向思维。本文突破已有研究模式,从“组织—个人”双向角度构建了以电子政务能力为核心的公务员职业能力模型,这不仅为公务员职业能力的后续研究奠定基础,也为公务员职业能力建设实践提供了有益参考。

二、电子政务环境对公务员职业能力的新要求

马克思•韦伯早就提出“公务员作为一种职业”[1],张康之在研究公共管理者的职业活动时也认为,一切从身份地位出发和依据身份地位而开展的活动,都不是职业活动,职业活动的前提是抽象掉了人的身份地位方面的因素。[2]公务员作为行使公共权力、提供公共服务的主体,其职业能力是指在特定行政生态环境中,公务员在特定岗位上依法进行职业活动所需要的专业和非专业的本领和在此过程中实现自我价值的行为方式。公务员职业能力不能等同于公务员专业能力,职业能力的侧重点是完成公务员职业活动所需要的一系列能力的总和,包含专业能力和非专业能力,专业能力只是在这个职业活动中从事专业工作所需要的专业知识和专业技能,有其特殊性,并不能涵盖非专业能力。其实质就是,一方面提升公务员整体能力素质,进而提升政府执政水平;另一方面,提升公务员个体在社会职业系统中的竞争力,为个人职业生涯的规划提供重要保证。电子政务是指各级政务部门以信息网络为平台,综合运用信息技术,在对传统政务进行持续不断的革新和改善的基础上,实现组织结构和工作流程的重组优化,将其管理和服务职能进行集成,超越时间、空间的界限,打破部门分隔的制约,全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务,实现公务、政务、商务、事务的电子化、网络化和一体化管理和运行。[3]电子政务作为电子和政务的结合,随着政府职能改变的同时也可以有力地促进政府职能的转变,两者存在一定的内在关联性和契合性。在共同追求公共行政改革目标的过程中,电子政务可以内在优化政府管理手段,提高政府的工作效率和服务水平,促进政务公开和廉政建设的发展,推动现代国家治理体系和治理能力现代化。电子政务是政府组织核心竞争力的重要组成部分。公务员作为政府职能的执行者,电子政务环境自然也对公务员职业能力提出了新的要求。

(一)服务观和信息观高度统一电子政务的实施可以在政府与公民之间搭建一个平等对话交流的虚拟平台,这种互动方式相对来说可以实现双方的身份对等,从而有利于政府听取民意的真实性和客观性。电子政务的目标是协助政府向社会提供方便快捷的公共服务,公务员作为政府职能的执行者,要高度重视信息观和服务观的培养,并将二者契合统一。

(二)信息化的公共管理能力电子政务所具有的信息化、模块化、一体化、一站式服务的特点也对公务员的行政管理能力提出了更大的挑战。以往官僚制、层级制的管理模式在现代社会的不适应性将在电子政务建设中逐步显现,公务员要将公共管理能力与现代信息环境相融合,改变以往传统陈旧的工作思维和工作方式,适应开放透明的虚拟行政环境,不断增强现代行政管理能力,深刻领会电子政务“以公民为中心,以客户为导向”的服务宗旨以及民主与效率一致的行政价值追求。

(三)知识信息管理能力电子政务的实质是信息技术与政务工作的有机结合,政府听取民意的信息渠道将由传统的单一模式发展为开放透明的多元渠道,在这个信息传递的过程中,公务员将面对大量的行政反馈信息。因此,公务员必须具备一定的信息管理能力,将复杂的反馈信息加以甄别、汇总、分析、处理和传递,提炼出有价值的回馈信息,这样才能真正把人民群众的意见搜集上来,真正代表最广大人民群众的切身利益,提供良好的管理和服务。

(四)信息技术应用能力公务员是电子政务的主要应用者,在信息时代的国家治理背景下,其运用计算机和网络技术的能力直接影响到中国推行电子政务的水平。公务员要具备熟练的计算机、网络等信息技术应用能力,对特定软件能够熟练掌握和操作,熟悉网络技术知识,能够通过计算机和网络处理各种信息、熟练开展政府的政务活动,以达到信息化办公的目标,最终快速解决各种社会问题。

三、英美两国公务员职业能力的标准参考

公务员职业能力的理论研究和实践探索都应该是建立在公务员职业能力的标准界定基础上,公务员职业能力由哪些要素组成?不同层级、不同类别的公务员职业能力有何不同?这些问题显得尤为关键,否则所有研究实践都是“海市蜃楼”,缺乏实际价值。美国和英国在公务员职业能力建设方面取得了很好的效果,都设计了适合本国公务员的能力标准。英国政府2005年开始实施基于PSG胜任力框架(ProfessionalSkillsforGovernmentCompetencyFramework)的公务员能力建设战略行动,PSG胜任力框架主要由四个能力维度构成,即领导力、核心技能、专业技能、广泛的经验。领导力和核心技能针对不同层级公务员有着不同的要求,但不同层级的核心技能有着共同的要素:其一,战略思维能力;其二,调研能力;其三,宣传与策划能力;其四,项目管理能力;其五,财务管理能力;其六,人事管理能力。而专业技能则根据不同专业的专业领域制定,英国公共部门登记的专业基本都以PSG胜任力框架为基础完成了本专业能力标准的制定,这不仅能提升公务员在工作岗位上的表现,也能提升其在公务员之外工作的竞争力。广泛的经验主要是对高级公务员岗位专业能力和职业经历的要求。[5]而美国公务员分为初级公务员、中级公务员、高级公务员,并且为不同层级的公务员制定了不同的职业能力标准,为公务员队伍职业能力建设提供了参照指标,但同时也为公务员个体发展提供了行为价值取向,很好地促进了公务员整体职业能力的提升。初级公务员需要具备协调能力、冲突管理能力、团队建设能力、影响和谈判能力、人力资源管理能力;中级公务员需要具备创造性思维能力、计划测评能力、顾客服务能力、凝聚力、财务管理能力、技术管理能力;高级公务员要求具备战略决策能力、形势分析能力。同时,各级公务员应该具备同样的基本能力,包括口头表达能力、书面表达能力、解决问题能力、示范能力、人际沟通能力、自我肯定能力、应变能力、判断能力和技术应用能力。中国尚没有建立能为公务员能力建设提供可操作性和指导性的能力标准框架,虽然前人事部2003年发布了《国家公务员通用能力标准框架(试行)》,分别为:政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。[6]但这九个要素过于抽象和笼统,没有结合公务员群体的职位层级性、差异性等特征提出具有针对性和可操作性的能力建设依据,抽象性的说明无法满足各级各类公务员的能力建设需要。

四、中国公务员职业能力模型的构建及要素分析

(一)职业能力模型的构建公务员职业能力要素必须通过有机结合联动成一个能力结构才能真正发挥其内在作用。无论一个公务员具有怎样的能力素质,他毕竟会有接触不到的领域,存在知识的空白。因此,政府要实现高质量和高效率的管理,公务员要真正提高自身职业能力竞争性,不但要依靠公务员个体的能力要求,还要通过系统的能力模型来弥补个体的不足,发挥更大效能。[7]在借鉴英美两国职业能力标准的基础上,结合中国电子政务的行政生态环境特征,应该对现行公务员职业能力标准进行重新整合分化,从核心能力、基本能力、层级能力和专业能力四个大的维度进行设计。

(二)公务员职业能力模型的要素分析⒈核心能力核心能力是公务员职业能力有别于其他职业能力的能力特征,是电子政务环境下对公务员职业能力的特殊要求,不以公务员层级和类别发生质变,是贯穿于公务员职业能力体系的核心要素,主要指信息化的公共管理能力、知识信息管理能力和信息技术应用能力。⑴信息化的公共管理能力信息化的公共管理能力就是公务员通过现代信息技术手段,运用公共管理专业知识对职责范围内的职业活动各要素进行有效控制,从而提高科学专业的管理水平的本领和力量。⑵知识信息管理能力知识信息管理能力主要指公务员在网络空间内根据职责范围内的公众对政府执政信息的搜集、整理、分析、加工和传递的本领和力量。⑶信息技术应用能力信息技术应用能力是指公务员在自身工作中对计算机软硬件和网络技术进行有效运用,并能够妥善解决各种信息技术问题的本领和力量。⒉基本能力基本能力并不是公务员职业所特有的,它主要指人参加任何一种职业活动时所需要的能量和本领,不以职业类型而改变,只是根据职业需要侧重形式有所不同。在现代社会,主要包括语言表达能力、文字处理能力、学习创新能力、沟通协调能力、自我调适能力、技术应用能力等。⒊层级能力层级能力是指以现行公务员通用能力为基础、以职位层级为分类导向的能力要求,更侧重职业能力的层级性。目前,中国对于公务员能力的研究成果也主要集中于以处级为节点的纵向研究或者固定于某一特定城市的单一研究,对于公务员整体能力框架提供了一些研究启示,但却不能从根本上发挥公务员职业能力框架的指南作用。笔者基于现有研究成果,暂且以高层公务员、中层公务员、基层公务员为结构节点建构公务员职业能力模型中的子模型——公务员层级能力模型。⑴高层公务员应具备的层级能力高层公务员主要指副局级及以上职位,主要集中在中央机关的内设机构、省级、地市级政府部门,该类职位要求公务员应具备战略决策能力、形势分析能力。战略决策能力是公务员科学地进行行政决策的本领和力量,审时度势地从社会发展需求出发,协调社会各阶层的利益关系,前瞻性地进行符合国情、民情的政策制定,进而建立起有效的决策系统,达到公共治理目标的一种本领。形势分析能力是指公务员以自身职位要求为基础,对国内外形势变化过程中各要素进行分析的本领和力量。⑵中层公务员应具备的层级能力中层公务员主要指处级职位,主要分布在中央、省级、地市级等机关的内设机构和县级政府部门,该类职位是影响政策执行、行政效能的中坚力量,大体上应包括政策评估能力、创新思维能力、组织凝聚能力、资源整合能力、危机管理能力。所谓政策评估能力,是指公务员在政策传达过程中通过系统方法对政策执行的过程、结果以及衍生的其他效应进行具体评估的本领和力量。创新思维能力是公务员在符合自身岗位工作要求的基础上对原有思维、惯性、方法等要素进行结构性调整的本领和力量。组织凝聚能力是指公务员利用组织资源对所在组织的各要素进行分化整合的本领和力量。所谓资源整合能力,是公务员将社会系统中不同的要素或部分结合成一个协调统一的社会整体,催化成合力的本领和力量。危机处理能力是指在行政执行活动中,公务员对组织要素非正常变化进行重新排序的本领和力量。⑶基层公务员应具备的层级能力基层公务员主要指处级以下职位,包括办事员、科员、科级公务员,这个群体在公务员结构中占有很大比例,是国家行政权力的基层代表,是直接与社会公众发生行政关系的主体力量,由于其直接面对最广大人民群众,职业能力要求具有很强的直接性和操作性。基层公务员职位要求应具备政策执行能力、组织协调能力、公共服务能力、冲突处理能力、团队协作能力、调查研究能力。政策执行能力主要指公务员对政策的认知、掌握和运用,并按照组织要求将政策转化为社会效应的本领和力量。组织协调能力是指公务员按照组织需求将行政活动中的各要素进行系统排列,达到组织效能最优化,进而与组织目标达到高度一致的本领和能力。公共服务能力,是指公务员借用公共资源为社会提供公共产品和服务,不断满足人民群众日益增长的社会公共需求的本领和力量。冲突处理能力,是指行政执行过程会受到很多外部因素的影响而偏离预定目标,甚至出现影响组织正常运转的非正常因素,公务员对这种非正常因素进行控制的本领和力量。团队协作能力是指公务员在既定团队内与其他要素进行有序的冲突和结合,从而达到组织最大化的本领和力量。调查研究能力是通过对事实的考察、现状的了解和信息的收集与分析来认识某一现象或问题并得出相关结论的本领和力量。社会和公民的需求除了通过规范的途径传递给政府和公务员外,还需要公务员积极主动地深入基层,展开科学的调查研究,收集社会和公民的需求,调查研究能力必不可缺。⑷各层公务员能力的关系公务员层级能力结构是一个纵向体系,各层公务员层级能力绝不是一个独立个体,它们之间存在着相互影响、相互渗透的内在联系。从基层公务员层级能力到中层公务员层级能力再到高层公务员层级能力的过程,实质是体现对公务员队伍能力素质的整体要求,也是对公务员个体职业晋升的岗位要求。高层公务员层级能力的基础是中层公务员层级能力,中层公务员层级能力的基础是基层公务员层级能力,高层公务员层级能力和中层公务员层级能力是在具备并熟练掌握下一层级能力的前提下提升而成的,高层公务员层级能力和中层公务员层级能力应是下一层级公务员在掌握本层级能力基础上向往和学习的。公务员通过这种纵向能力体系要求和评估自身的能力水平,能够很好地预先定位自己的职位层级,在心理学角度能够帮助公务员在本身职位上达到心理预期与层级收益的平衡。⒋专业能力公务员专业能力应该是公务员在某一类别的职位中从事某种专业性较强的工作所需要具备的能力,包括对专业知识的理解、专业技能的运用、专业方向的掌握。比如法警职位对医学专业的要求、翻译官职位对外语专业的要求、信息员职位对计算机和网络专业的要求、人事管理职位对于人力资源专业能力的要求、财务管理职位对于财务专业能力的要求,等等。政府应该委托权威专业机构将不同地域、不同单位、不同部门的同一专业职位的专业能力凝练出来。专业能力不同于层级能力,层级能力是政府组织对公务员个体的强制性要求,而专业能力更多地是个人对于专业的兴趣和追求,是一种内化力量,不仅可以提升公务员的工作兴趣,从而提高职业能力,最终也能有效地提升政府能力。《公务员法》规定,中国公务员根据公务员职位的性质、特点和管理的需要将职位划分为综合管理类(从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作)、行政执法类(主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的公务员职位,包括公安、交通综合执法、规划土地监察、城管监察、卫生监督、监狱劳教等部门)、专业技术类(为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的公务员职位),职位分类的改革尝试在改革实践中取得了很好的效果,但缺乏以专业为维度设计的能力框架。专业能力标准的制定应该由专业权威机构制定,不同专业虽然具有不同的能力表现形式,但专业能力结构本质上是相通的,专业能力应该由专业知识的掌握程度、专业经历的实践程度、专业成果的收获程度、专业级别的认定情况等因素共同支撑,主要包括专业知识的学习能力、吸收能力、创新能力和专业技能的掌握能力、运用能力等多种围绕专业领域的能力要求。权威专业机构应该根据本专业特点,结合政府组织需求,制定出本专业在政府组织中的能力框架,并且这种专业能力要求也应具备层级性和差异性。专业能力标准的制定是实现公务员专业化的前提之一,是提升政府执政能力的关键因素,“专业化指的是一种需要长时间训练和学习做基础、可以终身从事的职业或工作领域。它需要从业者对这个领域有系统的知识和精熟的技能”。

五、结束语

公务员职业能力研究受公务员职业的特征影响必然是一项复杂的系统工程,本文借鉴国外公务员职业能力建设经验,结合中国电子政务环境构建了公务员职业能力模型,期望能对公务员职业能力建设起到借鉴价值。随着行政生态环境各要素的变化,公务员职业能力标准也将随之发生改变,该模型也将需要持续地完善和细化,当然这也为后续研究留下了一些空间。

作者:刘振军 单位:吉林大学行政学院 中国科学院深圳院士联络处

电子政务下公务员职业能力培养责任编辑:杨雪    阅读:人次