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电子政务理念的起源及框架判定

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理论基础研究

电子政务作为新兴的信息技术在政府组织的实施,必会引起牵一发而动全身效应,它是一个动态复杂的发展过程(Dawes,2008)。电子政务成熟度模型(Andersen,2006;Hiller,2001;Layne,2001;Moon,2002)、钻石模型(Leavitt,1962)、技术执行框架(Fountain,2001)、利益相关者理论,能够从不同的角度解释这一过程中出现的诸多关键性管理问题,这些理论为电子政务治理理论的提出奠定了良好的研究基础。

1、动态发展的视角———电子政务成熟度模型

电子政务成熟度模型是电子政务研究中较早被关注的研究领域。最早是Layne(2001),通过对电子政务概念的辨析以及对美国电子政务发展动因的经验研究,较为前瞻性地提出了的“电子政务四阶段成长模型”。该模型从集成程度、技术和组织的复杂程度两个维度,将电子政务的发展分为信息分类浏览、事务处理、纵向集成、横向集成四个阶段;同一时期,Hiller的研究报告从政府对公民、政府对企业、政府对雇员等六个维度,将电子政务划分为信息、双向交流、在线事务处理、集成、参政五个阶段,其明显的特点是关注了“参政”问题;Moon(2002)基于上述两个模型及相关公共管理理论,从政府内部、政府外部、技术使用程度三个维度,将电子政务的发展分为信息目录、双向交流、在线服务和支付处理、纵向和横向集成、参政五个阶段。在这些研究中,Layne的四阶段成长模型一直是电子政务研究领域受到广泛关注的阶段模型,也是WebofScienc统计中被引用频次最高的电子政务研究文献。在2009年2月底之前达133次。由于该模型是在电子政务发展的初期提出的,因此,受到了一些学者的质疑。Andersen(2006)对该模型进行拓展研究,突破该模型中对技术和组织复杂性和集成性两个维度的关注,认为电子政务发展不仅要关注如何应用信息技术改善核心政务活动,更要关注如何在未来的电子政务建设中,投入更多力量提高公共服务的效率,让最终用户成为最大的受益方。为此,在Layne模型的基础上提出了“公共部门流程再造成熟度模型”,该研究基于电子政务活动的广泛性和公众为中心的程度两个维度,将电子政务发展分为培育、扩展、成熟、革命四个阶段,并讨论了四个阶段的不同特征。与学者们的研究相类似,一些咨询公司从实践的角度,在其有关电子政务的研究报告中提出各自的电子政务成熟度模型。例如,Gartner(高德纳)公司从技术和组织复杂性的角度研究了电子政务成熟度模型(Baum,2000);Accenture(埃森哲)公司从服务成熟度的视角研究了电子政务发展阶段模型(Rohleder,2004)。而一些国际组织则就电子政务成熟度进行了宏观层面研究(Bank,2003)。

上述模型虽然基于不同的维度和不同的视角研究了电子政务实施发展状况,但是,它们都具有共同的特征:一是所有模型都认为电子政务的发展具有阶段性特征;二是所有模型都认为电子政务都将经历一个从简单的信息发布到复杂的一站式服务的过程;三是所有模型都认为电子政务实施将经历一个技术对组织的由简单到复杂的嵌入过程。虽然这些模型都在一定程度上解释了电子政务复杂的实施过程、发展趋势以及对政府公共管理和公共服务的影响作用,但是,没有从组织采纳的角度探讨电子政务作为新生事物,政府组织结构、管理制度、人员、文化氛围等因素对其引入过程的影响作用。因此,存在一定的局限性。

2、组织变革的视角———钻石模型

Leavitt的钻石模型作为信息系统研究领域广泛接受的模型(Bostrom,1977),解释了信息技术实施时可能产生的组织管理问题,是信息系统实施的研究基础(Sarker,2000)。该模型将组织抽象为一个由技术、任务、人和组织结构四个因素构成的钻石形,认为信息系统的实施具有推动组织变革的潜力,同时也将深刻影响组织权力结构、文化氛围和工作状态等,因此,信息技术的引入,将会促使组织的其他三个因素之间相互调整、相互作用。一般在技术引入的初期,这三要素会通过共同作用形成“组织抗拒”,进而迫使技术调整以适应现有组织状况,信息技术推动组织变革的力量微乎甚微,而只有当组织变革力度增大时,才会迫使其他三个因素继续相互作用,以采纳信息技术。事实上,信息技术的实施过程,就是这四个因素相互作用、相互影响的过程,表现了信息技术引入组织过程中的一种极为复杂的作用状态。同时,该研究认为,组织是否能够通过信息技术的引入实现其潜在价值,信息技术导致的组织变革的吸收、扭曲和失效取决于组织对任务、人、组织结构的安排状况。

由于企业组织面对激烈的市场竞争环境,并且在利润最大化的单一目标的驱使下,能够比较容易地排除组织阻力,通过迅速的人员调整、组织和任务安排,能够比较容易地采纳信息技术以提高效率,应对竞争。而政府组织对于信息技术的使用则相对比较勉强,在政府组织中,除了政府组织的任务安排、组织结构相对于企业来讲更具刚性以外,政府垄断的特性和利益集团政治的重要性也发挥了一定的作用。即便如此,钻石模型也能很好地解释电子政务作为一种典型的信息技术引入政府组织时,四个因素之间的相互作用和相互影响。当电子政务的实施试图通过政府组织结构的变化和创新改善公共管理效率,提升公共服务能力时,现存的政府结构、人员和任务安排会对电子政务的实施成效产生重要影响。由于电子政务的实施带来的转变必然触及政府现行的职能、结构和人员等方面的改变和调整,甚至危及到某些部门或人员的权力和地位,这三个要素往往难以接受电子政务引入所带来的变化,会做出抵触反应,这种反应会迫使电子政务实施做出相应的调整,改变电子政务项目实施的轨迹,使电子政务实施与现有的组织状态相适应。表现在项目的实施结果上,很可能是电子政务的实施达不到预期目标,减少项目实施的内容,缩减项目实施的范围,甚至导致项目实施失败等。当然,这四个因素之间作用力的强弱,取决于电子政务实施对变革程度的影响,如果变革涉及的深度大,例如涉及多个组织层面,范围广,例如涉及多个组织部门,则相互作用会愈加激烈,反之亦然。

与一般的组织相比,政府组织还有其独特之处,诸如管辖权限、等级制度、规则和程序等。虽然Levitt的钻石模型说明了信息技术引入组织时组织结构、人员、任务三种因素的相互作用而导致的管理问题,但却没有明确它们相互影响的具体方式,也没有充分解释信息技术引入组织时“政治竞争”过程的特点和对信息系统实施制度安排的影响。3、制度安排的视角———技术执行框架技术执行框架是公共管理领域有关信息技术研究的重要贡献。Fountain基于社会技术系统理论,区别了政府组织引入技术之前的“客观信息技术”,即技术本身,主要指信息通信技术,诸如计算机、网络、数据库等;与引入和使用后“被执行的技术”,即被特定组织中的行为人感知并实际使用的信息技术。同时,识别了制度安排、组织形式、官僚网络对于信息技术执行的影响作用。该研究认为,政府组织形式一般是基于韦伯官僚制结构,带有层级的、理性的、客观的、有效率的和基于规则等特点。同时,与这些组织形式相关联的,是政府组织的行为人之间形成的非正式的、缺乏权威、游离于规则管辖之外的官僚网络。这些官僚网络在行为人之间具有较高的信任程度和丰富的社会资本,其中,一些非正式官僚网络还扮演着跨越官僚等级边界、跨越部门的交流、协调和问题解决机制。当然,这些非正式官僚网络也可能成为冲突和割裂的起因。制度安排来源于制度化的概念,指一定时间内一个团体中获得价值和稳定性的思想和行为。Fountain认为,制度安排包括四个方面:认知行为与习惯、文化信仰和符号、社会结构以及正式的政府法律和规则体系。在政府组织里,制度安排可以是政府办事的惯例、政府文件的组织形式、政府相关的政策法规等,这些制度安排主要表现为在短时间内不可能发生变化的、较为稳固的思想行为框架。制度安排与组织形式和官僚网络之间具有明显的相互影响作用(Fountain,2001)。

由于客观信息网络技术强大的内在逻辑可以用于加强信息共享、协作和非同级的沟通,或者可以被强制地设计使用以促进对组织的控制。当客观信息技术的使用导致深入的结构变革时,现行组织和官僚网络下的行为人,无论是那些致力于流程再造与组织重构的,还是那些试图保持地位或强化其部门权力和自治力的,对于抵制还是拥护变革的态度变得更为明显。由于公共部门中的行为人是受规则驱使的,而这些规则与网络环境下的行为、激励和信息流动的规则不相适应。因此,组织引入信息技术时,不能以一种理性的方式被使用和采纳,其设计、执行和使用受到组织形式、官僚网络和制度安排的影响。信息技术最终会被用于促进变革还是抵制变革,其具体执行取决于组织结构、官僚网络和制度安排之间的相互影响作用,而这种影响正是由组织环境和制度环境下的行为人的行为决定的。客观信息技术的执行结果在不同情境下的组织形式、官僚网络和制度安排的影响下,可能存在多种可能性,难以预料,虽然对信息技术的执行过程如何影响、影响力会有多大还没有办法衡量和测定,但可以肯定的是,这个结果一定会受到理性、社会、政治逻辑的影响。

从技术扩散的角度来看,电子政务实施是一个典型的信息技术执行过程,是技术执行过程中促使组织制度演化的过程。当电子政务项目实施时,依据现有技术手段确定技术和功能目标,然而,在实施的过程中,参与信息技术实施的主要行为人,即各部门决策者、参与决策者和实施者,依据他们对于电子政务项目实施风险与收益的认识,左右项目实施的方向,使得项目实施能够朝着他们所期望的方向发展。通常这些组织行为人的认识都是在政府组织的官僚主义特性、官僚组织中正式及非正式的部门或个人关系的官僚网络,以及由价值观、行为、文化和法律组成的制度环境下形成的。因此,电子政务项目的实施结果是否与最初既定的目标一致,取决于决策者、参与决策者和实施者的认知、行为和期望。技术执行框架揭示了客观信息技术以行为人为媒介和组织安排、制度安排互相影响,并在设计和应用的过程中成为被执行的技术产生不可预测的后果。然而,由于技术执行框架过于抽象、研究假设没有得到大量有效的实证研究验证(Norris,2003),研究案例均来自美国联邦政府、缺乏文献基础(Bretschneider,2003)等问题,受到了一些学者的质疑。尽管如此,技术执行框架还是为电子政务实施过程的制度研究提供了全新的研究思路。

4、利益相关者的视角———利益相关者理论

上述三个理论模型从不同的视角展示了电子政务实施的动态复杂性,也从不同的视角揭示了政府组织的行为人(包括电子政务的决策者、参与决策者、实施者等)的认知、行为和期望在电子政务实施过程中的重要作用。因此,电子政务实施的政府组织行为人是否尽职尽责,是否经济,是否达到了纳税人资金效用的最大化,如何防范政府在电子政务实施中的“败德行为”,是值得深思的问题(赵豪迈,2007)。为此,有必要基于利益相关者理论,分析了电子政务实施过程中的主要组织行为人特征和利益。利益相关者理论的萌芽始于Dodd的研究,但利益相关者作为一个明确的理论概念是在1963年由斯坦福研究院(StanfordResearchInstitute,SRI)提出的。利益相关者理论形成为一个独立的理论分支得益于瑞安曼(EricRhenman)和安索夫(IgorAn-soff)的开创性研究,弗里曼(Freeman)、多纳德逊(Donaldson)、克拉克森(Clarkson)、琼斯(Jones)、科林斯(Collins)、卡罗尔(Caroll)、布莱尔(Blair)、米切尔(Mitchell)等学者的共同努力使利益相关者理论形成了比较完善的理论框架,并在实际应用中取得了很好的效果。利益相关者理论的发展是一个从利益相关者影响到利益相关者参与的过程,理论研究经历了三个主要阶段,第一阶段的研究重点是利益相关者参与企业运营的基础和合理性;第二阶段的研究强调利益相关者在企业战略分析、规划和实施中的重要性和作用;第三阶段从公司治理的角度讨论利益相关者参与对公司所有权的分配问题。利益相关者分析即识别关键的利益相关者,分析他们的相关利益和这些利益影响组织运行的方式,通过确定利益相关者的相关假设和影响方式,促进问题的全面深入解决。电子政务实施中的现实问题与其他领域的问题相比更加具有复杂性和社会性,对各种利益相关主体的利益及其之间的关系进行分析尤为重要。根据ITGI的界定,IT治理的利益相关者是指对企业信息技术负有责任或对信息技术存在期望的任何人,如股东、董事、管理层、企业和技术管理部门、信息技术使用者、员工、政府、供应商、顾客及公众。因此,本文认为,在微观政府组织的电子政务实施过程中,利益相关者包括五类:(1)电子政务的决策者。负责确定电子政务发展的方向与战略规划,一般来自于组织的高层,是政府组织的行政首脑。对电子政务实施的具体工作流程缺乏深入的了解,更加关注电子政务项目绩效;(2)电子政务使用部门的管理者。通常来自于组织中层管理者,负责沟通高层与信息部门管理者,对现有的管理流程、组织架构十分熟悉,但缺乏对信息技术潜在能力的全面理解,更加关注本部门利益;(3)电子政务实施部门的管理者。通常来自于组织中层管理者,负责沟通高层与电子政务项目直接使用部门的管理者,对信息技术的潜能具有深刻理解,但缺乏政府业务部门的管理经验,更加关注本部门利益;(4)电子政务实施部门的信息技术人员。负责具体项目实现、日常维护或者技术指导,具有信息技术专业知识,但缺乏政府业务部门的工作经验,更加关注自身业务的正常运行;(5)电子政务使用部门的普通员工。即电子政务应用的一般使用者,更加关注电子政务实施对自身业务的直接改善。

任何政府组织都具有多级次结构,这一方面表明,政府治理结构的内在动力基础是上级对下级的权威;另一方面表明,政府治理结构设计必然会遇到委托———代理问题。主要表现在:一是上层官员并不关注效率,而是追求个人控制权收益最大化;二是下级官员利用信息优势虚报下级部门履行职能所需的预算支出借以谋取部门利益;三是政府官员们利用权力从事寻租活动,为其以权谋私制造便利(王小龙,2004)。可以看到,电子政务实施涉及的每个群体所关注的利益点是不同的。虽然高层掌握着大量的组织信息,但出于管理层与委托者之间的契约所带来的责任关系及尽可能降低决策风险等多方面的考虑,技术的选择与使用方式等决策多数是委托给中层管理者做出,或者委托给外包公司;而中层管理者又将技术的具体操作和实现委托给信息技术人员完成,这期间自然存在多层委托代理关系。如果几方的利益博弈没有达成一致,则电子政务实施很难为政府组织带来良性的收益。此外,电子政务的产出是无形的,加之各类人员之间存在的信息不对称,使得电子政务实施过程中的委托代理问题随处可见。

根据委托代理理论,当所有权和控制权分离时,就产生了委托代理关系。电子政务的实施过程中,形成了专用性IT资产,并且IT资产的所有权和控制权是分离的,使得IT资本的提供方与IT资本控制方形成最为基础的委托代理关系。同时,由于电子政务不同于组织的其他资产,从开发到运营再到新系统的应用,形成了一个在时间上延续的持续投资,加之业务对IT的依赖程度增强,不同群体关注的利益点不一致等都使得代理风险增加。这些因素导致了电子政务实施过程中利益相关者之间的利益冲突,也成为影响电子政务实施成效的根源。

电子政务治理的提出和概念界定

1、电子政务治理的提出

基于上述研究,本文对电子政务实施中治理问题的产生形成以下结论,如图1所示。(1)根据Fountain的技术执行框架,本文认为,电子政务实施是一个典型客观信息技术转化为被执行信息技术的过程。电子政务的实施起始于根据客观信息技术制定的预期目标,在技术执行的过程中,由于触及多方利益相关者利益,将产生诸多组织管理问题。伴随着这些问题的不断产生和解决,电子政务实施过程表现出的一种明显的动态复杂性,导致了电子政务实施成效与预期的实施目标发生不可预料的偏离。(2)电子政务实施的动态复杂性,取决于三个层面:一是从电子政务成熟度模型来看,电子政务作为新生事物,在一个组织内部随着信息化工作的不断深化,电子政务项目的不断增多,会导致技术与组织的复杂性日益增强;二是从钻石模型来看,电子政务作为信息技术引入到政府组织,会导致组织中的三个重要因素之间发生相互作用,进而影响政府组织对电子政务的采纳程度;三是从技术执行框架来看,组织的制度安排,作为影响政府组织行为人的行为和期望的关键要素,也影响着电子政务的实施效果。(3)从组织行为学的角度来看,电子政务实施动态复杂性的一个主要原因在于电子政务的实施影响了组织的重要资源———信息资源的重新格局。因此,造成了参与实施的组织利益相关者(也可以称为组织行为人)之间的利益冲突。可见,电子政务的实施事实上就是政府组织中的利益群体之间,或者利益相关者之间为了争取组织政策、程序与资源上的影响力所做的“微政治”竞争的结果。电子政务的实施成效与预期目标的偏离程度取决于“微政治”力量之间的博弈。(4)电子政务治理作为电子政务实施的决策制度安排,是为理顺电子政务实施中的利益相关者的责权利关系服务的。电子政务治理基于对电子政务实施过程中关键性决策项的分析,和对电子政务实施的过程中的决策主体和利益主体的识别,进行决策权的治理安排,并设计相应的治理结构和治理机制,试图从有可能造成电子政务实施成效偏离预期目标的根源上,控制电子政务的实施路径,保证电子政务的实施成效。因此,电子政务治理是电子政务实施成效的关键影响因素,对电子政务实施成效具有重要影响作用。

2、电子政务治理概念的界定

概念是管理研究的基本要素,是对所观测事物本质的抽象表达,目的是简化思考,便于沟通(李怀祖,2000)。无论是“电子政务”还是“IT治理”都是信息管理领域活跃而崭新的研究话题。为了避免概念混淆与理解差异,本文对几个主要概念进行界定与区分,作为后续研究的基础。“治理”一词源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。长期以来它与“统治”一词交叉使用(俞可平,2000)。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时,首次使用了“治理危机”一词。此后“治理”一词便广泛地被用于各种体制问题的研究当中,被认为是针对各国尤其是第三世界国家政府失灵和市场失灵而提出的一种替代性制度安排(黄德发,2005)。可以说,“治理”一词渊源已久,最早专用于政治学领域,后来被延伸应用到社会、经济领域。因此,“治理”是一个具有极其广泛意义的概念层面的词汇,在政治学领域,“治理”即意味着“政府治理”,在企业管理领域,“治理”即指“公司治理”。信息技术在企业组织的广泛渗透性应用,改变了企业业务流程,给内部控制、治理结构,及企业运营带来了巨大的冲击与挑战。尤其是SOX法案(Sarbanes-Oxley,塞班斯法案)颁布之后,要求上市公司提高透明度,完善公司治理水平以保护投资者的利益,IT治理作为公司治理的一部分受到了前所未有的关注,IT治理也从企业组织的IT项目管理层面,被延伸到组织管理层面,成为公司治理不可分割的重要部分。电子政务是政府部门广泛应用信息技术的产物,其主要目的是提高政府工作效率和公共服务质量,电子治理作为电子政务发展的新趋势和最终目标,给政治学和公共管理领域带来了新的研究问题,也给政府治理带来了新的模式,是政府治理必不可少的组成部分。然而,电子政务到电子治理并非一蹴而就,需要一个漫长的发展过程,这一过程中,大量电子政务实施项目不断涌现,对其实施过程的有效治理必不可少。需要说明的是,电子治理是近年来国际上针对信息社会的来临而提出的一种先进的社会治理形态(陈祥荣,2005)。电子治理不是信息通信技术(ICT)在公共事务领域的简单应用,而是一种更多地与政治权力和社会权力的组织与利用方式相关联的社会—政治组织及其活动的方式(Dawes,2008)。汪玉凯(2004)比较了“电子政务”和“电子治理”之间的联系和区别,不仅认同多数学者提出的电子治理是电子政务的发展趋势的观点(陈波,2002;黄璜,2006;李春,2005;臧乃康,2004;翟校义,2006;张成福,2003),同时还提出了实施电子政务的国家大约要经过四个阶段:以组织为中心的电子政务阶段;以公众为中心的电子政务阶段;以组织为中心的电子治理阶段;以公众为中心的电子治理阶段。该研究认为,美国正处于第三阶段向第四阶段的转化时期;而我国还处于从第一阶段向第二阶段转变的时期(汪玉凯,2004)。可见,“电子治理”与“电子政务”在对象、范围方面都存在一定的差别。本研究认为,电子政务主要集中于政府行政管理和公共服务范围内,网络及信息技术的应用,属于管理学的研究范畴;而电子治理则更广泛地应用于政治、社会群体相互间关系领域的虚拟的政治与社会结构及其相互关系方式,更重于政治学的研究范畴。

本文所提出的电子政务治理则是在IT项目管理层面,对IT治理理论在政府部门的探索性应用和拓展,也有少数研究将其称为“政府IT治理”(彭彬彬,2008)、“电子政务IT治理”(欧阳剑雄,2005)等。本文认为,电子政务治理概念的提出是由于电子政务应用发展已经进入一个复杂的阶段,政府组织对信息技术和信息系统的依赖性日益加强,跨部门的电子政务项目建设所带来的利益冲突日益明显。为了保证电子政务实施成效,并发挥最大潜力,实现电子治理的目标,有必要借鉴IT治理理论研究电子政务决策活动的责权利安排和约束与制衡关系。当然,由于政府治理结构和公司治理结构的本质区别,IT治理的概念和理论有必要在政府部门的电子政务实践中展开进一步的探索和验证。

上述几个概念之间的演化关系如图2所示,其中,对电子政务治理的概念界定如下:电子政务治理是本研究应用IT治理概念和理论在政府组织的探索性研究,是指政府组织在电子政务项目的建设运营过程中,为了实现项目既定目标,而进行的决策权和责任的部署及决策机制和实施机制设计,即确定该项目的决策者、决策机构和流程以及该项目执行过程中的沟通方式、监督方式和激励方式。电子政务治理是IT治理概念和理论在政府组织中的具体化,是关于电子政务决策制度安排的研究。

3、电子政务治理概念的核心要素

电子政务是政府部门的关键性IT投资项目,在提高政府部门公共管理能力和公共服务能力方面具有巨大的潜力。然而,作为触及多个利益相关者利益、跨部门实施的IT项目,电子政务的实施也蕴含着多种风险,因此,对电子政务实施过程的“治理”显得尤为重要(Rocheleau,2007)。电子政务治理作为IT治理概念在政府部门的延伸,是指政府组织通过对关键性电子政务决策权力的安排和制衡,监督电子政务建设与管理者的绩效,保证利益相关者的权利,促进公共管理和公共服务能力的最大化。电子政务治理从制度层面规范了政府组织关于电子政务项目决策的模式、结构、流程和机制,既保证规则上的依从性,也保证信息技术与业务战略的一致性,为政府部门提高电子政务项目的决策效率、实现战略目标、规避风险等服务。因此,电子政务治理的概念体系如图3所示,包含以下几个关键要素:

(1)电子政务治理目标。是明确关键性电子政务决策的权利安排,保证关键性电子政务决策活动处于可控范围内,确保信息技术条件下,电子政务的利益相关者达到新的利益均衡,促进电子政务决策的科学化,最大化实现电子政务的投资价值。

(2)电子政务治理安排。是为了保证电子政务治理目标的实现,电子政务治理的过程和方式。电子政务治理安排包括治理模式、治理结构和治理机制三个要素。政府组织的内外部环境变量以及管理变量交互作用的结果,形成了电子政务决策项的权利分配模式即电子政务治理模式,电子政务治理模式决定了电子政务治理结构安排和治理机制设计的基础。而电子政务治理结构作为治理机制的外在表现形式,治理机制作为治理结构的内在动力基础,两者的相互作用成为电子政务治理模式有效运转的保证。可以说,电子政务治理安排三个要素共同作用于电子政务治理绩效(Weill,2005),体现了电子政务治理能力。

电子政务治理理论的研究框架

理论是对客观事物的本质和规律的概括性说明,表现为一种能解释某些现象的有逻辑关系的肯定陈述,是由一定的科学概念、概念间的关系及其论述所组成的知识体系,是对客观现象“是什么”、“为什么”和“怎么样”的确定性回答(刘军,2008)。关于电子政务治理概念的界定仅仅回答了“是什么”的问题,而关于“为什么”和“怎么样”的问题需要进行更为深入的理论体系构建。基于对电子政务及IT治理文献的归纳总结,本文认为,电子政务治理的理论包括两个主要部分,如图4所示。其中,电子政务治理安排是关于如何进行电子政务治理的回答和总结,是理论体系的核心部分,将基于公共部门和私有部门的对比研究,形成以IT治理理论为基础的电子政务治理安排研究。而电子政务治理绩效作为治理的理论体系不可缺少的部分,从评价的角度明确了电子政务治理对电子政务实施成功的影响作用,揭示了治理安排的差异对电子政务治理绩效的影响。

1、电子政务治理安排研究电子政务治理安排包含三个关键组成要素:

(1)电子政务治理模式。是关键性电子政务决策项的权利分配形式,即关键性决策项与治理原则的匹配方式。借用Weill(2004)研究中对“治理原型”的界定,“治理原型”描述拥有电子政务决策权和参与电子政务决策的人员的组合方式,例如联邦制、业务君主制等;而电子政务关键性决策项是指电子政务建设与运营过程中的决策项,例如有关电子政务战略规划类的决策、有关电子政务技术架构类的决策等,这些决策项对电子政务的有效实施起决定性作用。由于电子政务决策项的类型、特征、涉及范围不同,以及不同政府组织部门的内外环境变量和管理变量的交互作用,决定了不同的电子政务决策项匹配不同的治理原型。

(2)电子政务治理结构。是电子政务决策制定的组织机构,由参与电子政务决策的组织单元和角色构成,一般以各种委员会的形式存在,主要用于补充现有组织机构的不足。一般而言,在政府组织部门,决策的组织单元涉及决策层、管理层、业务管理层、项目管理层;决策的角色则包括电子政务建设与运营过程中的管理者和利益相关者,即:行政首脑、部门主管、业务主管、IT主管,电子政务的用户。

(3)电子政务治理机制。电子政务治理机制的形成是一个动态的过程,包括监督机制、沟通机制、激励机制等,但是,治理实践中不存在最佳的机制。电子政务责权利的归属及利益与风险的分担虽然会因组织环境、战略目标和组织文化而各有差异,但是会在反复的动态博弈中达到均衡。Rainey(1976)讨论了公共部门和私有部门至少在三个方面存在不同之处:一是环境的驱动力和限制不同;二是组织的强制性行为和对利益的关注范围不同;三是内部的过程复杂性、授权机制和激励机制不同。这些不同之处导致了信息系统管理中的诸多不同之处。近年来,Bretschneider(1990)、Caudle(1991)、Mohan(1990)、Rocheleau(2002)、Scherlis(2003)、Scholl(2006)、Ward(2004,2006)等多数学者也就这一问题进行了类似研究(Bretschneider,1990;Caudle,1991;Mohan,1990;Rocheleau,2002;Scherlis,2003;Scholl,2006;Ward,2006;Ward,2004)。综合这些研究的主要观点,本文认为,公共部门和私有部门的信息系统建设与管理存在诸多不同之处:一是信息系统建设目标不同,相对于私有部门对经济效益的考虑,公共部门由于更加关注“公共利益”,因而系统建设目标更加广泛;二是管理者的态度差异,相对于私有部门的基于市场竞争压力的积极主动性,由于缺乏激励机制和奖惩制度,公共部门的信息系统建设和管理通常是被动的;三是绩效衡量方式不同,相对于私有部门对成本和收益的考虑,由于缺乏可靠和明确的绩效评价方式,公共部门系统建设绩效更多的关注投入和预算而不是关注产出。这些重要的不同之处导致了公共部门或政府组织与私有部门在信息系统建设和运营过程中的管理方式和决策行为上的显著差异,也导致了IT治理安排的不同(Sethibe,2007)。

从实践角度讲,我国政府部门的电子政务建设与运营管理还存在一个典型的区别于其他国家的特征,我国电子政务的推进工作存在两条主线:一条是以中央直属部门为主要推动力量的纵向电子政务建设,包括三类:一是金关、金税和金融监管(含金卡)、宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金水、金质等“十二金”工程建设,从省到市(地州)甚至于到县(市区),基本实现了业务协同和资源整合;二是党委、人大、政府、政协、法院、检察院、公安等七大部门,从省到市(地州)均建立了内网,信息共享程度较高;三是发展改革委员会、科技、商务、民政、林业、人口和计划生育、医疗卫生等以业务为主的部门电子政务推进较快;另一条是以地方政府为主要推动力量的横向电子政务建设,由于缺乏统一规划,各单位网络建设各自为政,条块分割,各个平台之间不能互联互通,“信息孤岛”现象大量存在。同时,由于我国的电子政务建设受上级和政策因素的影响比较大,自上而下逐级推进,这种推动力带有很强的行政性,因此,形成了目前“纵强横弱”的现象,这种现象尤其以市(地州)表现最为突出。有必要基于案例展开电子政务治理安排的深入研究。

2、电子政务治理绩效研究

电子政务治理的目的是通过采用适当的治理模式、良好的治理结构、有效的治理机制,规避电子政务项目投资风险,维护利益相关者利益,保证电子政务项目的实施成效。电子政务治理绩效是对电子政务治理有效性的评价和衡量,尽管Weill的研究对IT治理绩效评估提供了良好的研究思路,但是,四个治理绩效评价指标,除了IT的成本效益外,其他三个指标对于政府组织的电子政务建设缺乏良好的适用性。电子政务作为政府部门的公共投资项目,治理要实现三重使命:一是要关注其投入。即尽可能降低成本(邓崧2005),尽可能提高现有资源利用率(Layne,2001);二是关注其过程。即尽可能的提高效率和抗风险能力(Scherlis,2003;王红霞,2003);三是关注其产出。即尽可能提高电子政务项目的价值交付能力(VanGrembergen,2004),以促进公共服务效率和能力(West,2004)。因此,电子政务治理的有效性,不应仅局限于它所可能带来的电子政务项目目标的实现情况,还应系统考虑其在对增加电子政务投资价值、控制建设成本、增强公共服务能力、提高信息资源的共享能力以及有效防范电子政务投资风险等方面的贡献。为此,本研究认为,应该从价值交付、成本控制、IT资源利用、风险控制的有效性四个维度系统考虑电子政务治理绩效。

结论

本文主要通过对现有研究理论和研究文献的探讨和对国内电子政务实施中管理问题的分析,界定了电子政务治理的概念,提出了电子政务治理的研究框架,并讨论了研究框架下的主要概念和概念之间的逻辑关系。上述研究基本上完成了电子政务治理理论研究雏形的构建。然而,作为定性研究,本文的研究结论依然存在一定的局限性。为此,有必要就上述主要研究结论展开进一步的实证研究。同时,由于本文作为IT治理理论在电子政务实施中的探索性研究,研究问题处在早期的探索和形成阶段,参与者的经验和情境因素非常重要,下一阶段的研究有必要从两个方面展开,一方面,有必要基于电子政务建设与企业信息化建设的不同特征,以及政府治理结构与公司治理结构的较大差异,以IT治理安排研究为基础,以案例研究为主要手段,归纳总结中国情境下的电子政务治理模式、治理结构、治理机制的特点及其形成规律;另一方面,有必要就电子政务治理绩效评价指标包括四个,即价值交付的有效性、成本控制的有效性、资源利用的有效性、风险控制的有效性,以及影响电子政务治理绩效的主要因素展开深入的调查研究。

作者:孙宝文王天梅单位:中央财经大学信息学院

电子政务理念的起源及框架判定责任编辑:陈老师    阅读:人次