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水利工程设计变更管理

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一、主要问题

1.1设计变更认识问题

实际工作中,不同的单位、人员对设计变更的理解也不一致。项目法人的职责是按照批复的初步设计组织工程建设,对初步设计进行的变更应为设计变更,但在执行过程中,不少参建单位以招标文件为参照物,认为对招标文件的变更才是设计变更,导致管理混乱,加之有些招标文件在发售前未进行审查或者施工图也未进行审查,本身就与初步设计不一致,给工程实施带来诸多不利影响。

1.2设计变更界定问题

长期以来,设计变更一般分为“重大设计变更”和“一般设计变更”两类,但究竟什么是重大设计变更、什么是一般设计变更以及二者之间的区分究竟在哪里却没有统一的规定。由于缺乏量化、细化的指标,在工程施工中设计变更管理混乱,一般设计变更当作重大设计变更处理的案例较少,但重大设计变更当作一般设计变更处理的案例极多,有的项目在实施中工程的地点、结构发生了重大变化,却按一般设计变更处理,不履行审批手续。

1.3设计变更报批问题

按照规定,一般设计变更由项目法人组织审查后即可实施,重大设计变更应报请主管部门批准后方可实施。但不少项目法人对设计变更管理程序缺乏足够的重视,经常先实施后报批。如,某工程在施工中发现道路的路面结构需变更,在未履行报批手续的情况下完成了施工,待第二年检查时发现未办理相关手续,才向主管部门申请设计变更,主管部门面对既成事实,只得按照实施后的方案进行批复,造成审查批准流于形式,起不到规范设计的作用。

1.4设计粗糙导致数次变更问题

由于客观原因,工程发生设计变更在所难免,但一项工程在同一部位、同一个问题上设计方案多次发生变更就缺乏严肃性。比如,某工程由于地形原因,在施工中对初步设计进行了变更,并履行了审批手续;但是在继续施工中,发现变更的设计仍然与实际条件不相吻合,于是对已变更的设计方案进行了再次变更,已批复过设计变更的主管部门认为再次由其批复变更缺乏严肃性,遂委托下一级主管部门对设计变更进行了批复。这一现象凸显了工程勘察、设计深度不足的问题,值得深思。

1.5设计变更资金问题

在已实施的设计变更中,项目法人往往重视工程结构、形式、方案的变更,而对于由变更引起的资金变化缺乏足够的重视。有的项目法人不核实资金变化,有的单位有选择性地注重因变更引起的投资变化:若投资有增加,则动用预备费或招标节余或其他资金予以解决;若因变更减少投资,则忽略不计。

1.6通过设计变更掩盖问题

在实践中,个别工程为节省投资或出于其他目的,不按照设计图纸实施,擅自减少工程量或改变工程结构形式,也不履行任何程序。若在检查中未被发现,就不进行设计变更;若在检查中被发现,项目法人便以设计变更的名义报批,使设计变更成为掩盖问题的手段,给工程建设管理造成了很大困难。

二、设计变更管理需要进一步细化和加强的地方

2.1重大设计变更需进一步量化

《暂行办法》虽然规定了重大设计变更的定义,但侧重于文字描述,并未进行量化,偏重于叙述“重大影响”,究竟到什么程度为重大影响,不同的单位、个人会有不同的理解。作为全行业统一的管理办法,不宜出台过细的规定,但在具体实施中相关部门应根据《暂行办法》制定具体的明细表,量化设计变更的界限,减小因不同理解造成的不便。笔者认为宜从工程量、投资两方面描述重大设计变更:一是工程量增减在某一个百分比(比如5%)以上的、二是投资增减在一定额度(如50万元)以上的。在《暂行办法》规定的重大设计变更定义框架内,符合这两个条件之一的即为重大设计变更。当然,由于地区、单位不同,不宜全国统一额度,实施中可以具体商讨,甚至可以进一步对工期、质量、效益等影响进行量化,具体的数额可由各地结合实际自行制定。

2.2项目主管部门职能需进一步加强

《暂行办法》规定重大设计变更由原审批单位审批、一般设计变更由项目法人组织审查,而对工程进行监督管理的主管部门的职责并未作出详细的规定。虽然《暂行办法》第15条规定:“一般设计变更……必要时报项目主管部门审批”,但什么情况下为“必要时”也不明晰。实际操作中,由于原审批单位在分级管理框架内处于顶端,工作繁忙,无暇顾及设计变更管理;项目主管部门承担着对设计变更的监督管理职能,应赋予其一定的审批权。笔者认为应将一般设计变更中比较重要(或主要)的设计变更,称之为“重要(或主要)设计变更”,由项目主管部门负责审批,其余设计变更则由项目法人组织审查。项目主管部门可依据《暂行办法》制定相应的实施细则,切实将分级管理制度落到实处,做到各负其责,充分发挥监督管理职能。

三、意见和建议

3.1实行施工图审查制度

施工图审查是水利工程建设管理的重要程序之一,按照《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》等有关规定,施工图未经审查不得用于施工。实际工作中,施工图审查环节往往被忽略,造成了施工图编制不符合初步设计,从初步设计到施工图阶段就产生了变更;更重要的是有的施工图未经审查,存在各种错误,给施工带来不便,甚至造成严重后果。建议在施工前,由项目法人组织,按照法律法规、技术标准和初步设计报告对施工图涉及工程质量、结构安全、工程建设强制性标准等内容进行审查,具体的审查方式有委托施工图审查机构审查、聘请相关专家审查等。项目法人可以按照工程建设规模或其他因素决定审查方式。施工图经审查合格后方用于施工,这样可以督促设计单位认真执行强制性标准和规程规范,使设计工作达到要求的深度,有效减少设计变更,保证工期和质量。

3.2做好招标文件编制与审查工作

招标文件是项目法人与施工单位签订施工合同的重要组成部分,其格式应符合国家、行业标准文件的编制要求,其内容应按照批复的初步设计报告编制,在编制招标文件时擅自改变批复的初步设计内容、任意压缩合理工期等均属违规行为。招标文件编制完成后,项目法人应组织审查,以确保其编制符合要求,审查通过后方可发售。在招标阶段确需对批复的初步设计进行改变或补充的,属于设计变更范畴,应按照规定履行设计变更程序,设计变更手续完备后,再编制招标文件。否则,由于招标文件未进行审查或审查不严格导致的设计变更问题以及由此给工程建设带来的不利影响,应由项目法人负责。

3.3加大建设过程中的监督检查力度

项目法人的职责是按照批复的设计内容组织工程建设,项目主管部门的职责是督导项目法人及其他参建单位按照批复的设计内容实施。在工程建设过程中,主管部门一定要加大监督、检查力度,强化现场监管,并试行“飞检”制度,尤其对工程关键部位、重要工序、隐蔽工程等加大检查力度,发现不符合设计的问题督促及时整改,发现确需进行变更的地方督促项目法人及时变更,保证工程顺利实施。

3.4加强审查、审批工作

设计变更审批是设计变更管理的重中之重,必须严肃、严格、严谨对待,尤其要杜绝先实施后报批的现象。目前,由于工期的要求,很多工程都是先实施后报批或者边实施边报批,给审批工作带来极大的不利。《暂行办法》第16条规定了两种特殊情形下的重大设计变更可以先实施后报批:一是涉及紧急抢险的变更、二是涉及工程质量安全的变更,在这两种特殊情形下,项目法人在立即处理的同时应告知主管部门,并在事中、事后按规定履行程序。除此之外,其余设计变更一律要先申报,获得批准后方可实施。对于一般设计变更,《暂行办法》第15条规定由项目法人组织审查确认后实施,并报项目主管部门核备。从形式上讲,核备的要求显然低于审批,但主管部门也应对核备文件的合理性、可行性进行检查,不能仅仅限于对文件的阅存,如果发现设计变更文件有明显违规之处,主管部门可要求项目法人整改后重新报文核备。

3.5加大对违规行为的处罚力度

进一步加强设计变更管理,减少直至杜绝违规行为的出现,关键是要强化制度建设,明确职责,落实责任,并对出现的违规行为进行处罚,以规范各项工作。设计变更中存在的问题主要是先实施后报批问题,今后对于先实施后报批的项目应严肃处理:如果是可做可不做的变更,要责令有关单位严格按照批复的设计内容实施,严禁其擅自变更设计;对于确需进行且已既成事实的变更,可以同意其变更,但要对相关责任单位、责任人员进行处罚;对于情节严重的,可以结合水利工程建设领域突出问题专项治理工作和诚信体系建设活动,将其作为不良行为记入诚信档案,并进行公示,且与招标投标、资质管理等挂钩,开创守信激励、失信惩戒的新局面。

四、结语

由于设计变更会对水利工程建设项目的质量、安全、工期、投资、效益等方面产生重要的影响,因此设计变更越来越成为工程建设管理程序的重要环节,也是工程审计的重点内容。随着水利部《暂行办法》的出台和各单位对设计变更的重视,设计变更管理也会越来越规范。笔者对过去水利工程设计变更方面存在的普遍性、常见性问题进行了剖析,结合《暂行办法》提出了一些做好设计变更工作的意见和建议,希望能对建设单位、设计单位规范工作起到促进作用,对提高工程勘察设计水平、保障工程质量有所裨益。

作者:张浩杨志刚邓海生赵亮亮单位:水利部河北水利水电勘测设计研究院水利部海河水利委员会

水利工程设计变更管理责任编辑:陈老师    阅读:人次