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西方协作型预算的启示

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《学习与实践杂志》2015年第七期

一、协作型预算的类型

对于一个跨部门协同的网络来说,由于协调与合作的程度不同,预算整合的程度也有所不同。在实践中,协作型预算通常有两种———联合预算(AlignedBudgets)和集合预算(PooledBudgets)。联合预算指的是两个或两个以上的合作伙伴为了一致的目标共同努力,综合考虑他们的预算,协调其活动,但同时完整保留各自组织原有的预算和问责体系。在这种协作型预算框架下,各机构重新定位自己的主流活动,围绕交叉事项或服务就各自的预算分配及使用情况达成一个一致的协议来避免资源的浪费,以更好地支持共同目标的实现。集合预算指的是两个或两个以上的合作伙伴,为了实现各方商定的协同目标,从各自的预算中直接拿出一部分资金建立一个共享的预算库/池(Pool)。这个新的预算库相对于各个组织而言是独立的,它可以由协同网络内被大家认可的伙伴机构(host)管理,也可以交由第三方(thirdparty)托管。[7]联合预算一般被运用于跨部门协同或伙伴关系的初期,此时相关组织或机构达成了合作的意愿,但是对建立集合预算还有顾虑或者暂时存在着建立更为整合的预算模式的困难。集合预算则通常被应用在伙伴关系较为稳定的跨部门合作网络中,双方在长期的合作与互动中建立了良好的互信的关系,可以借由共同的财政安排促进协同活动的有效展开。集合预算在协同网络中往往以服务提供者形式存在,通常专注于特定的主题(area-basedfunding),如为了改善流浪儿童生活,民政局、救助管理站、未成年人保护委员会以及相关教育及医疗保障部门等进行的联合行动,各自拿出一部分钱成立一个公共基金库,共同商讨资金的使用及分配,实现流浪儿童救助保障资源的整合。目前类似的联合行动在英国、美国等发达国家已经得到了普遍的运用和推行。值得注意的是,这种协作型预算模式可能更多应用在公共部门之间,而不是公共部门与私人部门及志愿组织之间。有关联合预算与集合预算的区别详见表1。正如表1所揭示的那样,与联合预算相比,集合预算更有可能提供一个清晰的、更确定的稳定持久的协同框架,因为建立这种预算模式通常需要有正式、合法的协议,明确规定各机构的责任、财务报告、风险管理以及进入和退出机制等。

二、协作型预算的实施指南及其在实践中的应用

由于合作的深入程度不同,联合预算和集合预算的实施条件也相应不同。概况来说,在合作初期,联合预算更容易达成,但是随着合作条件的逐渐成熟,集合预算成为更理想的选择。

(一)协作型预算的实施指南英国的“社区及地方政府研究所”(CommunitiesandLocalGovernment)在2010年出版的《英国地方联合预算和集合预算指南》中对影响协作型预算的因素进行了概括,并将其分为两大类:关系和信任(RelationshipsandTrust)以及技术问题(TechnicalIssues)[9]。首先,跨部门协同的网络或者说伙伴关系的维系有赖于组织间良好的关系及信任的建立。希克斯也曾说过“:在组织之间建立信任是整体性治理所需要的一种关键性的整合。”[10]信任是一种代理关系,在这一关系中委托人以将自身的利益建立在风险之上的方式行动,这样做在于他们相信代理人会根据委托人确定的激励和规则采取行动。只有当委托人以不同程度的自信,感到可以产生预期的代理行为和满足自身利益时,信任才会存在。[11]这意味着通常我们执行某些具体任务是基于特定的信任。信任的产生出于很多原因,就一般情况而言,信任建立在频繁而密切的人际互动基础之上,通过人际关系的纽带而形成身份认同和相同的行为方式,通过社会关系来制约个体的机会主义行为,敦促其信守承诺。对于整体性治理而言,信任的培养除了依赖人际关系信任以外,还应该依靠制度性信任。正如上文所述,在伙伴关系的初期,信任尚未完全建立起来时,可以通过非正式的合作协议采用联合预算;当伙伴关系趋于成熟,组织之间已经建立起了良好的信任关系时,则可以尝试采用集合预算,进行经济资源整合。而且在某些情况下,联合预算也可以作为一种“催化剂”,其建立的过程本身也会促使跨部门的关系以更快的速度成长,通过正式的规范和协议塑造制度性的信任和文化。其次,各组织谋求建立联合财政资金安排的行动还要考虑到一些技术问题,这些技术问题包括:合作的结构(governancestructure)、预算设置(Budget-setting)、资金风险管理以及人力资源和信息共享等。(1)合作的结构:合适的合作形式与结构对于各个组织来说至关重要。联合预算的结构要求形式相对简单,只要各个部门承诺参与并对共同的目标投入一定的资源,那么合作结构即可形成。但是对于集合预算模式来说,如果无法达成一致协议,信任并交给伙伴关系的成员之一进行资金的管理,那么就应该建立一个第三方的机构代表各个组织行使资金管理权。(2)预算设置:应用联合预算或者集合预算还要考虑预算设置的流程和时间表。通常来说,公共部门中不同的组织具有不同的组织文化,其独立运行的预算模式可能与合作部门的预算模式不相吻合并由此阻碍集合预算的产生。在这种情况下要实现预算的整合,可以优先考虑使用联合预算,继续保留原有部门各自独立的财政体系和预算报告体系,但是在追求共享目标的过程中,非资金形成的资源如物资人员等可以相互协调使用与分配。当伙伴关系日益成熟,适时转入集合预算模式时,各机构或组织的财务和审计人员需要加强联系、沟通和协调,从而克服不同部门之间原有的预算设置及相应预算报告程序的障碍。(3)资金风险管理:其一,由于协作型预算涉及到不同部门之间的预算资金和资源的整合,因此在建立跨部门合作关系时,首先要确定彼此的贡献份额以及能够持续提供的时间,并且还要预先考虑到环境因素发生变化时的应对方案。在制定贡献份额及标准时,还要注意如何对预算增长及储蓄进行处理,所有的决定都应在伙伴关系内成员达成一致意见的基础上做出;其二,为确保共同资金的有效使用,在使用集合预算模式时,各个伙伴成员在合作刚建立时就应该以合作协议的形式明确地列出财务安排及各自应负的责任,共同编制预算并进行预算控制,在如何处理预算差异、资产和负债、收费、管理成本、会计期限等问题上达成一致。在日常运营管理中,伙伴关系内的预算资金管理代表机构(Hostpartner)或第三方管理机构应就资产、负债、支出和收入等向其他机构成员或协同网络所有成员报告,提供季度报告和年终财务报告以及编制账目安排财务审计等;其三,在风险控制上,跨部门合作可能会面临未来调整型变革的各种潜在因素的影响,如合作突然中止、目标发生变化等。为了解决这些潜在的问题,在实行协作型预算时,就非常有必要明确潜在风险带来的损失及赔偿等保险问题,协议条款应包含如何索赔、赔偿金处理等方面的规定。(4)人力资源与信息共享:合作伙伴还需要考虑人力资源的影响。无论是哪种协作型预算模式都不要求伙伴关系内的各个机构交换员工。当然,如果伙伴成员希望通过人员的交换更好地实现管理协同,提供整合性的服务,就需要考虑对接、等同的薪酬水平、退休金安排以及相应的文化和行为的变化等。同时,还要对部门之间的信息共享机制作出有效安排。信息共享是支持有效的跨部门协作的关键因素,互补性的信息资源与技术的共享能大大减少信息搜集和管理的成本,消除“信息孤岛化”现象的产生。尤其对于平行的、存在交互目标的各个公共部门而言,信息共享使各个合作机构在早期阶段实现服务的对接,从而以更低的成本完成组织目标。

(二)协作型预算在西方国家实践中的应用及效果协作型预算在美国、英国、澳大利亚等整体政府改革的先锋国家得到了广泛运用。在美国,协作型的或者说整合性的预算在推动跨部门合作关系的建立上产生了巨大的效果。9•11事件后,美国政府意识到加强危机防御系统整合的重要性,其首要举措就是采用一系列的总统指令详细说明联邦政府和州、地方政府之间的关系,指示如何发展和执行一个全国性的回应计划和全国事故管理系统。为此,从2006年的财政计划开始,所有的联邦预警资金在分配给各州和地方政府时,都要求他们与“建立全国事故管理系统”文件中的条款和规定的联系程度相关。州和地方的政府被要求必须保证顺从文件的条款,这样才能获得资金支持。[12]在这种预算指导下,各州及地方政府为了获得预算都会投其所好地将本地区本部门的关系向跨部门协同的方向靠近,甚至主动申请加入跨部门协同关系中。而在英国的巴恩斯利镇,地方当局(LA)为了给处于不利环境的儿童提供更好的公共服务,于2004年与巴恩斯利初级保健信托(BarnsleyPri-maryCareTrust-PCT)建立了跨部门合作关系,并在合作体系内建立了集合预算制度。地方政府的社会保健部(SocialCare)作为巴恩斯利地方政府的代表是预算资金的主要提供者,共捐资1535万英镑,保健信托(PCT)提供了315万英镑,LA作为主要方(Host)负责集合预算的管理。根据集合预算协议的要求,汇集资金主要用于为处境不利的儿童提供社会服务,包括给青少年提供精神发育的综合评估、收养照顾残疾儿童、提供学校护理、心理治疗服务等。集合预算大大提高了提供公共服务的效能。就目前而言,巴恩斯利当局表示:集合预算加强了跨部门伙伴关系协同;提升了质量保证和整体绩效管理的过程;减少了管理成本并促使员工们突破组织边界的限制,更简单地分享信息,提高了协同的工作效率。从另一方面来说,服务的对象———儿童及青少年也获得了更好的服务:他们得到了更多来自高质量的儿童抚养机构的支持;有疾病或残疾的儿童也获得更多的机会进入英国儿童和青少年心理健康服务中心(theChildandAdolescentMentalHealthServices)接受治疗,并减少了等待的时间。[13]在集合预算制度的推进下,巴恩斯利的儿童服务体系得到了有效的整合,医院、学校、警署及志愿组织以新的方式形成团队,在获得同样信息的基础上协同工作,减少了重复,改进了工作分配的合理性,大大改善了儿童的处境。除了儿童服务领域,集合预算还被运用到社区安全、跨区域的资源保护等跨部门合作关系中,发挥了重要的作用。

三、协作型预算对我国整体性治理的启示

(一)预算整合可以作为整体性治理的重要推动力任何一个组织想要生存与发展,资源都是第一位的。任何一个新的项目或关系的建立,都有赖于相应的财政预算支持,跨部门合作关系尤为如此。由于整体性治理中的跨部门合作应对的是交叉边界的问题,本身就具有责任模糊的困境,因此,如果没有保障跨部门合作关系的充足的资金来源,任何一个单独的部门都不会具有投入本部门人力、物力或资金以实现跨部门合作关系的动力。巴达赫将“财务状况使得管理者们相信,跨部门合作可以带来官僚收益”列为跨部门合作动力因素的第一位,[14]几乎任何一种改革都可以用预算的倾斜来表达对所需改革工作的侧重和推动。正如威尔达夫斯所指出的那样“,没有钱什么都做不了,什么能做是体现在预算中的”。[15]通过预算制度可以有效约束政治家(部门首长)的行为从而达到优化资源配置的目的。政府预算部门可以就具体的跨部门事务领域分配预算金额,对于各个部门而言,只有当各机构的目标与整体目标及伙伴关系的建立有关时,才能得到相关的财政资金支持。如上文所述,这种手段在发达国家已经被广泛使用。欧洲委员会(EuropeanCommission)、英国中央政府和许多其他的权限机构都经常把合作关系的存在作为批准某项经费预算支持的前提要件。对于我国而言,要发挥预算的激励作用,首先要进行财政拨款体系的改革。当前我国实行的是有中国特色的双轨预算模式,即由政府和党委等多个预算机构共享预算权力和共同承担政府预算责任,财政部作为法定的预算机构实际上与其他准预算机构并存,这导致了我国政府内部预算权力的碎片化现象十分严重。由于不同的预算拨付主体之间没有沟通与衔接,经常还会出现,同一个项目多次重复“要款”的现象。多头预算体制导致我国预算权力的碎片化和预算功能的碎片化。这一点在地方政府表现得更为明显,就省级政府而言,不仅财政厅拥有预算功能,其它部门如经贸委、计划委员会和科技厅等都具有一定的预算功能。在条块分割的格局之下,各预算主体为使预算权力最大化,皆从自身立场上设立规则和制度,使多种预算规则和制度并存。在这种情况下,要实现政府预算的整合与协调是难之又难。因此,当前我们十分有必要借鉴西方整体性治理的经验,改革多头预算管理体制,使预算成为有效整合公共资源的重要工具。

(二)根据跨部门合作关系发展的程度可以采用不同的预算整合模式众所周知,跨部门合作关系并不易于达成。弗林格斯总结了跨部门协同面临的6大障碍:(1)投入和收益不对等等实际问题;(2)法规的约束;(3)技术不兼容;(4)关注眼前和局部利益的政治激励结构;(5)部门忠诚形成的文化障碍;(5)技术和能力的欠缺。[16]可见,跨部门合作关系既会面临体制、机制的制约,又会受制于文化和技术的阻碍。如果说“伤筋动骨”的改革一时难以推行,我们至少可以从技术手段上、从文化观念上将“预算整合”的理念提上日程。正如前文中提到的一样,在条件尚未成熟时,我们可以通过非正式的合作协议采用联合预算的方式建立伙伴关系,各政府部门相关主体把需要解决的问题列入首位,以满足公民的整体性需求为导向,保留各自原有的预算责任和问责机制,以人员、办公场所、设备等公共资源的共享为基础和平台,加强交流和沟通,围绕交叉事项或服务就各自的预算分配及使用情况达成一个一致的协议。事实上,这种形式的预算联盟在中国已经出现,例如,为了解决贫困问题,云南省扶贫办根据中央相关文件,编制了“十二五”期间《云南省连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划》,联合了41家委、厅、局共同合作,组成了一个联合工作小组,各个相关部门的成员出人出力,直接参与片区规划的制定,并据此协调本行业本部门的规划和预算,避免资源和资金的重置和浪费,实现了某种程度的预算整合。当然,随着前期跨部门合作关系的深入,集合预算作为一种更清晰与持久的协同形式,也应该逐渐被运用到公共实践中。可以相信,随着改革的深化,协作型预算必定可以成为改善中国政府治理能力和水平的有利工具。

(三)应高度重视预算整合过程中的技术问题协作型预算在实施过程中,还需要注意很多技术性问题,如合作协议、会计与审计、保险与法律等。管理或者使用协作型预算,需要明确合作伙伴及牵头伙伴,就伙伴贡献水平达成一致意见,确定内部风险控制措施和绩效措施,并就财政制度相关规定和原则进行详细的讨论。总之,在合作的初期应该尽可能将合作过程可能出现的问题进行讨论,并按照精细化的管理原则设计管理制度与管理流程。在合作意愿初步达成的情况下,跨部门协作关系能否达成、能否持续的关键就是细节与技术的管理。当然仍然需要强调的是,协作型预算或整体性预算仅仅是进行整体政府改革和促进跨部门协同的辅助工具,仅有预算制度的变革难以产生预期的效果。当前中国政府跨部门协同的“失灵”既有体制、制度方面的原因,又有机制和运作细节方面的因素影响。[17]中国的整体性治理改革是一个长期的过程,尽管如此,学习与借鉴西方整体政府改革的重要战略协同工具“协作型预算”,对于推进我国整体性治理大有裨益。

作者:蒋敏娟 单位:中国社会科学院研究生院博士后 国务院港澳办港澳研究所助理研究

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