清末预备立宪思考范文

《学习与实践杂志》2015年第七期

“历史的辉格解释”语词，在当代西方科学史文献中是极为常见的，且在某种程度上已成为历史研究方法的“贬义词”。虽当下大多数国人对“历史的辉格解释”概念不甚了解，但在实际生活中却对我国历史自觉或不自觉地进行着“历史的辉格解释”。对于清季十年的变革，法史学界的相关评价也十分有意思。对于清末“修律变法”，学界基本上给予了正面评价。但对于清末十年变革核心部分的“预备立宪”，却给予了否定法性评价。这一否定性评价似乎忘记了一个基本事实，那就是清末“修律变法”本是“预备立宪”的重要组成部分。为什么对同一事物“整体”和“部分”的评价截然不同？毫无疑问，那就是“历史的辉格解释”在作祟。显然，还原历史事实于真相的最好办法，就是自身必须尽量地进入特定历史的场景或语境中去观察、去研究。因为“语境确定了历史事件所发生的‘现场’和在历史中所占据的具体位置，进而就可以据此说明事件的功能性相互关系”[3]。因此，从对学术追求的方面而言，我们需要“历史语境”。值得追问的是，为何传统学界大多认为“清末预备立宪就是一场骗局”？笔者以为，这是因为持该等观点的论者对西方宪政情有独钟，其是站在西方宪政的立场上评判清末预备立宪的，并指出之所以“泰西各国”的宪政到了中国后就出现“异化”，是因为那是清廷最高统治者为了消弭革命以保全自身而导演的一场“闹剧”。笔者也不否认，兴起于近代西方的那种通过效力足以约束最高统治者的宪法来限制政府权力、保障公民权利的“宪政”，是目前人类文明最高智慧的结晶，也值得我们学习和借鉴。但如果拿着这样的“尺度”去衡量清末预备立宪，就会陷于“历史的辉格解释”之陷阱。因为你是在用西方的宪政价值观，且仅以西方的宪政模式去评价和衡量清末预备立宪，这就直接忽略了清廷决定预备立宪的种种复杂的中间环节。虽然把清末预备立宪与西方宪政直接并列的做法，可能会使所有的问题都变得简单，但这必定导致过分简单化地看待清末预备立宪，也必定导致对清末预备立宪的彻底误解。因此，如欲正确认识和理解清末预备立宪，我们必定要走进清末历史语境中去。

自1840年第一次鸦片战争后，清廷统治下的中国屡遭帝国主义侵略，且这种侵略持续存在。持续的帝国主义侵略，使当时中国之国家主权尽失并使国家处于“危亡”边缘。因此，不管清廷最高统治者愿不愿意变革“，危机”就摆在那。在危亡的关头，清廷选择了“变革”，遂清末“洋务运动”随之兴起。但以“中体西用”为指导思想的清末“洋务运动”最终以失败告终。如果说鸦片战争后的中国，仍保有部分“天朝的尊严”，但“光绪二十一年(1894-1895年)的甲午战争扫荡了‘天朝’的残余，‘天朝’的观念随之崩溃”。当时间步入光绪二十六年（1900年）时，清末政局又发展到了最为关键的节点：义和团运动的兴起和八国联军的入侵，使清廷统治面临着前所未有的深层危机。于此“，变革”又再次成为彼时时代“强势话语”，而这种强势话语也深刻地影响了清末时期最高统治者的内心。光绪二十六年（1900年）十二月初十日，清廷了“变革”谕令，这标志着清末新政[5]的开始。如果说清末“新政”是清廷试图变压力为动力而在危机中求生机的应变举措，[6]倒不如说是当时整个中国在探寻“救亡图存”的内在理路。“新政”谕令颁行后，清廷朝野纷纷献计献策以图振厉自强，清廷自身也以“上谕”的形式颁布了多项体制内的改革法令以落实“新政”决策，这些谕令的范围涉及吏治、经济、军事、教育等诸多方面。从客观上讲，清廷颁行的这些改革法令除部分激进外，大部分具有一定的针对性和可行性。当然，值得强调的是，清末“新政”时期所出台的改革法令都未突破政体变革范畴，其本质仍为体制内的行政变革。清末“新政”实效如何？对于该问题的回答之结果直接关乎对清末“新政”成功与否的评价。评价清末“新政”成功与否，关键是要看相关改革法令能否“落地”。清末“新政”中关于“吏治”方面有一重要改革规定，那就是“不准报捐实官”。笔者以该项改革法令为例来分析清末“新政”的实效。众所周知，捐纳是清代文官选拔制度体系中的一项重要制度。捐纳职官，本是清廷一时权宜之政。但该项权宜之政所带来的结果就是官场“流弊滋多，人品混淆，仕途冗杂，实为吏治民生之害”。为此，清末“新政”时期清廷谕令“不准报捐实官”，其目的就是为了澄清吏治，以图“新政”顺利推行。但该谕令甫一出，时人皆不以为然，“……停捐实官之说，无论智愚贤不肖，皆知为今日切要之图。然苟非当事者全局统筹，另谋所以相抵之策，深恐不转瞬而枢臣疆吏必有以筹款维艰暂行试办之说尝试者……”果不其然，时隔不久，湖广总督张之洞就以公款不足为由向清廷奏请延展捐限；其后，直隶总督袁世凯也以练军所需费用巨大为由奏请重新开实捐。据此，我们可以看出清廷“不准报捐实官”的谕令并不能落到实处，这无疑使清末“新政”的实效大打折扣。值得我们牢记的是，无论古今、无论中外，任何改革如果不仅不能使普通民众从中获取任何“红利”，反而成为“固有权益”被剥夺的对象，这就会让普通民众对改革本身产生极大怀疑，进而对主导改革的主体产生高度的不信任。对比而言，清末“新政”在推行的过程中，经常有地方官员假借办理“新政”为名，“乘便弄权，苛细杂捐，任意抽收，并不禀官核办”。由于这种与民争利的非正当性人为操作的存在，直接损害了普通民众的“固有权益”，其结果就是使清廷中央及其各级政府的“公信力”严重受损，进而“新政”的推行就变得愈加困难。综合起来看，由于负面效应比较明显，因此清末民众对“新政”的观感不佳，遂“民变”不断。

面对此情，时人感叹不已：今天下疲困极矣!水旱连年，盗贼蜂起，暴敛横征，亘古未有，农不得耕，工不授器，商不获利，而士亦不能专一学业。观望徘徊，吁嗟愁惨，终日惶惶，莫知或止，中国几不知成何世界?成何国家?综上内容，我们可以较为容易的得出一个结论，那就是清末“新政”并不成功。当然，以“历史的语境论”进行分析，清末时期所推行的“新政”也并非完全没有效果。就不成功方面而言，其原因何在？答案值得探究。笔者认为，除客观情势外，清末“新政”不成功的原因可归结一点，那就是清廷中央政治权威的缺失，“政令不出中南海”。进一步延伸之，由于清廷中央权威的缺失，直接导致了清廷中央超越既得利益集团、驾驭既得利益集团变得愈加不可能，上述地方要员对清廷“不准报捐实官”改革法令的变相抵制以及相关地方官员假借“新政”之名行“恶政”之事即是明证。而这一切实与清廷既有官制有关。官制从广义来看，是关于国家政权的构成形式及其设官分职的管理制度。清末以前，于清廷而言，对官僚选择和管理，基本遵循“天子择宰相，宰相择守臣，守臣择牧令”的“无为”路径，后“责其成”而不问其具体之所为。这种官制，在“康乾盛世”肯定能发挥作用。但在清末时期，由于国力衰弱，政治上的离心运动开始抬头，这样的官制运行的结果就是清廷中央统治权威受损和官僚阶层形成既得利益集团。由于清末“新政”的不成功，于此，另寻其他改革路径“以图自强”，遂又成为当时国人共同追寻的目标。现实是无情的。由于体制内“新政”改革的失败，随后政治体制本身的改革遂成为清末时期社会发展的必然。

由于“新政”的失败，清末时期的民众不再希冀清廷固有体制内的行政改革能带来“国富民强”的美景。但“希冀从形而上学的、心理的、政治的和经济的困境中摆脱出来的强烈愿望，引导许多中国人满腔热情地去献身于推翻他们原本尊崇的制度而接受生疏的外国方式的事业”。光绪三十年（1904年），清末名流张謇等向清廷上奏建议应行宪法实施新政，以振积弱而图自强。[13]这在一定程度上说明清末士人“救亡图存”的方式与路径已发生了“移向”：源于近代西方的宪政才是真正的强国之道。清末日俄战争的结果更坚定了当时士人的这种“用宪政强国”的想法，这也折射出当时士人彻底放弃了对中国传统政治法律文化的朦胧优越感。客观上讲，当时国人对“宪政”的理解，首先想到的不是“人权”、“民主”“、自由”等近代西方经典自由主义概念，而是“救国良方”。这一切源于当时国人对近代西方宪政制度与其高度发达的物质文明之间建立的一种想象的因果关联。当体制内的“新政”无力救国，且国人认为近代西方宪政与其国家富强具有关联性时，宪政就变成了清末时期朝野一致选择的救亡图存的手段。由于预设宪政是使西方国家富强的手段，且认为宪政也能使中国重新振兴。因此在救亡为首要应急任务时，西方宪政的本质精神在当时的中国发生“变异”就在所难免。可以说，到了1905年前后，对清廷而言“，应否立宪已不再是中心议题，而迫切需要解决的问题是如何立宪以及立什么样的宪”。为解决“如何立宪以及立什么样的宪”之问题，光绪三十一年（1905年），清廷简派五大臣出洋考察政治。但由于遭革命党暗杀致五大臣出洋考察延至光绪三十二年（1906年）成行。经考察，出洋大臣一致认为，中国“东临强日，北界强俄，欧美诸邦环伺逼处，岌岌然不可终”。所以，只有“立宪”才是唯一出路。但清廷欲“立宪”，其应“择何善而从”？出洋大臣则建议，美国“以工商立国，纯任民权，与中国政体本属不能强同……故其一切措施难以骤相仿效”。而日本“公议共之臣民,政柄操之君上,民无不通之隐,君有独尊之权”，应可效仿。因“日本维新以来，事事取资于德，行之三十载，遂致勃兴。中国近多歆羡日本之强，而不知溯始穷源，政当以德为借镜”。

据出洋大臣的建议可知，以个人权利为本位的美国政体不适合中国，而以君权为本位的日本政体则可效仿。出洋大臣的建议实际上回答了当时宪政应重视个人本位主义还是应重视国家本位主义的问题。在出洋大臣看来，宪政首先应关注的是国家，而不是个人“，纯任民权的”美国式宪政自与当时中国情势相悖。因此清末时期的宪政从一开始就不是通往自由之路的政治愿望。毫无疑问，作为主导改革的清廷，追求“国富民强”是其本分，但其也不希望改革“革了自己的命”。因此选择何种“宪政”模式便成为清廷最高统治者需要认真考虑的问题。以后见分析，清廷当时是远师德国、近采日本的宪政模式来仿行宪政的。日、德两国当时的政体同属二元君宪制，在二元君宪制政体下，君权是绝对神圣的，权力统归中央，“君主无须向他人汇报他所下达的命令”“,当君主做出裁决后,便不再存在其他的裁决”[19]。但君权也应服从理性，即“君权是有限的,即使根据所谓‘神授’或‘自然’法则的混合信条使他们的特权达到顶点时，亦如是”[20]。由于建立这种政体，日、德两国基本上达到了“国富民强”的目的，这也坚定了该等国家普通民众对国家和现政权的支持。譬如弗里德里希二世统治的20多年里，工商业和农业都呈现蓬勃发展的景象，使得普鲁士成为后来德意志统一运动的盟主。具体到清末时期的中国，最高统治者的经过反复权衡，“预备立宪”终成现实。虽当时清廷并未明示其所欲仿行的宪政模式就是当时日、德两国的二元君宪制，但从其宣示预备立宪的根本原则中，我们足以看出其仿行的对象归属；采取日、德两国当时政体仿行宪政，也足以看出当时清廷维护“君权绝对神圣”的决心，但我们不能据此否认清廷“救亡图存”的意图。清末时期的中国，在政体上仍属封建君主集权国家，但此时的清廷之权力已不能与中前期的清廷权力同日而语，其已失去了对地方的控制。上述清末“新政”时期清廷所遇到的困境，就能很好地说明这一点。于此，当时清廷强调“君权的绝对神圣”自是对中央政治权威缺失的条件反射。接下来的问题是“如何立宪”。是“毕其功于一役”还是分阶段进行？显然，清廷选择了后者。究其原因是因为“立宪”毕竟含有“分权”的特质，在当时的条件下仅凭激情完全实行分权立宪，不但不能使民众团结在君主及国家下，反而由于中央权威的缺失和既得利益阶层的阻碍，“立宪”不成，国家的分崩离析反倒成为可能。正如出使德国考察宪政大臣于式枚所言，立宪“行之而善，则为日本之维新。行之不善，则为法国之革命”。

因此，在当时条件下，分阶段推行立宪应是有利于国家发展的正确选择，这也应是清廷“预备立宪”之“预备”语词的本意。既然是分阶段推行立宪，那么在理论上，清廷立宪预备工作初始选项应该较多，譬如“开议院”、“立宪法”、“官制改革”等等。但以后见分析，清廷选择了官制改革作为立宪预备工作的最优选项。原因何在，值得探究。不可否认，清廷选择将官制改革作为立宪预备工作的最优选项，肯定是受到当时日本国的影响。出洋考察大臣曾向清廷最高决策者指出，“日本之实施宪法在明治二十三年，而先于明治七年、明治十八年两次大改官制，论者谓其宪法之推行有效，实由官制之预备得宜”。但须说明的是，我们不能据此推导出“由于日本国进行了官制改革，所以清廷将官制改革作为立宪预备工作的最优选项”的结论。问题的实质是，由于当时日本国进行了官制改革，推助了“明治维新”得以成功，这才是清廷意欲仿效的关键。更值得说明的是，在明治政府刚建立之初，日本国之“政柄”并未“操之君上”，明治政府险些土崩瓦解。于是乎，为巩固政权的明治政府遂决定实行“废藩置县”和中央政府机构改革，这才逐渐使权力统一归于中央。这一改革在日本国历史上地位独特，其为近代日本国的二元君主立宪制的建立奠定了重要基础。毫无疑问，于此点当时的清廷自会看得真切，并能体会到其中的“奥妙”。清末时期的清廷，正如明治政府刚建立之初，权力并不能集中。因此如何使权力统一归于中央，应自是清廷优先考虑的选项。而官制改革至少在形式上可达致中央集权的目的。所以，官制改革遂成为清廷立宪预备工作的最优选项，就不足为怪。当下，有学者认为，清廷预备立宪从官制改革入手是重大决策失误，清末立宪首先应做的不是改革官制，而是开议院，扩大政治参与，增强改革的力量。

对于论者的观点，笔者无意去挑战。但该论点似乎仍是“历史的辉格解释”，即是在用现代宪政理念来评判清末预备立宪，而有意忽略清末国家政治转型时期“君权”复杂的形态和政治内涵，这有失偏颇。值得强调的是，在清末时期，倡导宪政改革的士人大多为具有西方知识背景的知识分子，作为一个知识分子的群体，其不大可能集体对近代西方宪政精神实质进行误读，而这应该是暗含深意的重构。需延伸说明的是，清末官制改革并不是仅仅成立了几个新的机构、换了几个新的名称，虽“外在”并未形成体系化的法律法规，但从其零散的实质内容上分析，其是中国从传统文官制度到建立近代文官制度的过渡和转折，是中国近代文官制度的滥觞，其对于中国近代文官制度的最终形成产生了重要的影响。四光绪三十四年（1908年）八月初一日，清廷谕准宪政编查馆、资政院会奏《宪法大纲暨议院选举各法并逐年应行筹备事宜折》，这标志着清末预备立宪进入实际运作阶段。但长期以来，传统学界也是将《钦定宪法大纲》视为清廷预备立宪过程中的又一出欺骗人民的闹剧，是谓堵革命派和立宪派之口实的典型法宝。为什么传统学界得出这样的评价结论？这与传统学界对宪法大纲文本内容的分析有关。传统学界认为宪法大纲仅包括“君上大权”和“臣民权利义务”两部分，然前者为“正文”，共十四条，这十四条内容几乎都是为维护皇权而设；而后者仅规定在“附录”中，且仅有的九条条款核心不在如何保障人民权利上，却是想尽办法限制之，这不是欺骗，又是什么？其实，清廷谕准的奏折，包含“说帖”“、宪法大纲”、“臣民权利义务”、“议院法要领”、“选举法要领”、“逐年筹备事宜清单”等六部分内容。而传统学界只关注其中的“宪法大纲”、“臣民权利义务”这两部分，而有意忽略了“说帖”等部分的内容。这就导致政治情感遮蔽了学术理性，进而出现了“历史的辉格解释”。从奏折“说帖”部分看，“君权”的理性一再被强调，“夫宪法者，国家之根本法也，为君民所守，自天子以至于庶人，皆当率循，不容逾越”。清廷在上谕中也明确宣示，“所有权限，悉应固守，勿得稍有侵越”。这表明清廷愿意接受宪法的约束。虽然整个宪法大纲体现了“大权统于朝廷”的原则，但毕竟皇权被法定化了，这是对皇帝固有的、无限的、绝对的权力的一种限定。

毫无疑问，以当下的标准评判，清末时期的中国之政治和经济都不发达，清廷中央及其之下的各级政府能力，也都处在待提升状态，清末“新政”的失败就足以说明当时清廷政府能力低下；而对于当时人民参政能力而言，其程度低下更是自不必待言。在这种内在矛盾凸显的形势下，提升政府的统治能力和治理能力倒显得尤为重要和紧迫。撇开主观动机，客观上讲，清廷选择将官制改革作为立宪预备工作的最优选项，就是为了增强自身的统治能力和治理能力。笔者也不否认，立宪法、开议院、扩大人民的政治参与对于民主政治制度发展和社会进步而言，是十分重要的。但以历史事实“关照”，无论是在东西方国家，还是在中国历史上的历朝历代，重要改革时段的民众似乎天生对政治参与具有极大的热情和期望。于此，如何驾驭改革，特别是政治改革，遂成为主导改革之主体首要考虑的关键问题，否则整个国家社会将会陷于混乱之中。从历史经验看，在所有重要国家的成长过程中都存在“关键时刻”和“常规时期”，其中关键时刻所形成的制度与规则决定着常规时期的基本走向；而决定关键时刻成败的是观念和关键人物的权威大小。所以，以当时的语境看，侧重于“大权政治”的清末预备立宪，也是历史发展的必然。平心而论，清廷自身主导的预备立宪一直处于一种两难的境地：既要通过集权式的改革来获得统一行政的能力和权威，又要通过加快立宪来扩大民众的政治参与。如何平衡这两难境地，是所有后发国家政治发展过程中面临的共同难题。最后值得一提的是，源于西方的“宪政”，本意是对政府权力的限制以保障人权，但进入中国后，却变成了“救亡图存”的制度工具。这种制度工具意识的形成，并不是清廷有意而为之，而是近代国人整体对“译语世界”的“再加工”，且这种意识也一直左右着其后中国政治的重构。可以说，将宪政定位为“国富民强”的工具性价值载体，“在很大程度上牺牲了近现代宪法精神所蕴涵的保障人权、巩固民主政体、限制国家权力等宪法原则的追求，进而使近代中国的立宪运动呈现出一种貌合神离甚至是本末倒置的尴尬局面，而这正是近代中国宪政道路曲折多难的重要原因。这就意味着必须进行正本清源的工作，以使民主、人权等成为现代中国立宪的基本指向”。因此，从“再加工”的“译语世界”中走出来，或许对当下中国的依法治国建设更具更为新鲜的意义。

作者：刘为勇 单位：苏州大学王健法学院宪法学与行政法学博士研究生 南昌社科院助理研究员