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村改居集体资产管理探索及其研究

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【摘要】本文分析我国“村改居”集体资产管理存在管理模式单一、管理体制混乱、管理认识度差以及监管机制缺乏等问题;介绍杏滨街道集体资产管理通过加快集体资产的转型升级推动集体资产发展,加强人才培养与引进给集体资产管理提供支撑作用,推进社区居委会财务分级审批制度加强集体资产的管理;针对集体资产管理需要遵循的原则进行总结,并在此基础上对集体资产管理提出建议。

【关键词】村改居;集体资产;管理;建议

“村改居”是我国经济高速发展过程中城乡一体化这一阶段的特有产物,也是实现城乡一体化的重要途径。近几年我国发达地区农村根据当地实际情况,开始了撤镇改街、撤村建居,进行大规模的农村社区化建设,原来的村民变成了居民。但在这个过程中,原集体经济组织的成员和资产发生了变化。但我国农村集体经济产权长期以来以农村产权制度为主导,产权界定不清、归属模糊的弊端由来已久,经济运行过程中造成集体资产流失、经济受损,村民利益受到侵害的现象时有发生。因此,“村改居”过程中集体资产的管理成为了不可避免的难点之一。

1“村改居”集体资产管理存在的问题

1.1管理模式单一

随着“村改居”的进行与发展,集体资产管理也在不断开拓创新,但是目前仍以转让土地和物业经营为主,这造成了集体经济高度依赖于土地转让与物业兴建这两种与土地密切相关的经营方式。随着国家土地政策的不断收紧及农村可供用地的不断锐减,片面倚重土地征款的经营模式,必将大幅拉低资产收益率,导致农村集体经济增长乏力,不可持续。因此,这种单一集体资产管理方式使得经济增速受限,发展难以为继。

1.2管理体制混乱

由于国家相关法律制度的缺失,农村产权制度遗留的影响根深蒂固,导致“村改居”后,农村集体经济资产管理无章可循,政社不分的管理模式占据集体资产管理主流。绝大部分农村集体经济资产管理机构配备依旧沿袭着“一套班子、三块牌子”的传统管理模式,赋予居委会书记、主任以管理集体资产的职权,由居民委员会一套领导班子统一管理居委会、党支部及经济组织经营管理事务。“一套班子三块牌子”的管理模式可在一定程度上提高工作效率、有效化解经济纠纷,降低管理成本,但在运行过程中也逐渐暴露出不可回避的矛盾。这些矛盾集中表现在:首先,它影响了股权分配制度的优化,导致分配效果难以达到预期目标。个人股和集体股是构成农村集体资产的两大要素,在农村集体资产管理中引入股权分配制度,其目的在于从制度上厘清产权关系,规范产权分配,此举既可以为社区的正常运行提供必要的资金保障,也可通过明晰的股权界限来规避产权的过度分配。但,由于政企合一管理制度的存在,会导致当集体股收益不能满足政策性支出大幅增加的需求时,管理者往往运用行政手段,违规占用居委会以前年度积累的收益,甚至通过削减个人股收益、对外负债等形式来弥补支付的不足,严重损害了非股东居民及个人股东利益,有违集体经济股权分配的初衷。其次,它制约着集体经济的活力。现行村民自治制度制约着集体经济经营的发展。居委会村组干部任期短、变动快,个人能力良莠不齐,股权可继承但不可转让等将集体经济置于相对孤立、封闭的格局下运行,无法推动经济实现横向联系、纵深发展,也无法吸纳居委会户籍以外优秀的经营管理人才,也就无法通过提高集体经济管理水平来提高集体经济的发展。再次,税负过重成为制约农村集体经济发展的一大瓶颈。近年来,政府管理职能、社会环境整治重心逐步下移,延伸至基层,过去应该由财政担负的大量事务也随之下沉,农村集体经济承接了财政事务却无缘享受税务分成的政策红利,使得本就积贫积弱的农村集体经济不堪重负。最后,农村集体经济组织的封闭性经营、行政化用人的经营管理特征很大程度上阻断了外部资源进入经济体的路径,也对农村集体经济发展构成重创。农村集体经济因起步晚、发展慢,在起步阶段经受着上述诸多不利因素的钳制,也就无法在市场经济中占据主体地位。因此,需要从明晰产权出发,改变目前农村集体经济教育管理模式,才能助力农村经济依托村改居的契机走上良性发展的道路。

1.3管理认识度差

目前农村村级集体经济股份合作社和土地股份合作社的章程、制度、标牌等在慢慢完善,但大部分将完善的重心放在章程、制度、标牌的组建工作上,以完成组建为第一要务,而对集体经济组织组建后的运行及效果漠不关心,使得集体经济的组织管理、民主决策监督等机制沦为空谈,合作组织与成员的利益严重脱节。其次,少数干部对集体经济组织认识模糊。他们在集体经济组建及运行过程中有的畏首畏足,担心组建工作事务繁多,不愿花费太多的时间和精力;有的顾虑重重,担心农村经济组织的组建会动摇其领导权威,影响其切身利益;有的瞻前顾后,担心经营目标不达预期,难以满足居民对经济组织的期望;有的担心成立农村合作社等会打破现有的利益分配格局,有损于社会的稳定。而大部分农民则因对农村经济组织缺乏认知,观望情绪浓厚,他们对短期利益存在着比较强烈的关注,而对经济组织的长远利益缺乏热情,因而参与的缺乏参与的主动性、积极性。

1.4监管机制缺乏

在农村集体经济发展过程中,部分党支部、村委会往往将发展经济的目光聚焦于引进外资、扩大生产上,无形中放松了对农村集体资产的监管;同时,村两委干部任期较短,人事变动频次的加剧也会导致农村集体经济监管无人问津的尴尬局面。由于监管机制的缺失,目前,尚有部分村没有完善民主决策处置、项目投招标、监管等机制;在一些地方,镇、村两级合作经济组织的职能由政府及村委会分别代理执行,但相关管理机制及制度依旧没有建立健全,导致集体经济监管留有大面积盲区。“无人管、无力管、无法管”的现象成为农村集体经济监管的共性特征。对于农村集体经济管理中存在的问题,法律赋予了村民监督权及表决权,但在实际操作中,由于基层政府对反映的问题处理效率及公允度较低,加之村民监督成本过高,导致集体经济监督机制有名无实,特别是在集体资产管理的关键环节上,村民参与、监督的权利无法得到保障,农村集体资产被蜕变为村党支部、村民委员会领导成员的“自营资产”。

2杏滨街道集体资产管理

杏滨街道成立于2004年11月,前身为杏林镇,地处西海域沿岸,与厦门岛隔海相望,被誉为“海湾上的耀眼明珠”,镇区内有鹰厦铁路及厦深、福厦高铁贯穿全境,沈海高速公路、319国道线也成为杏滨街道向外辐射的主动脉,地理位置十分优越,是杏林台商投资区的发祥地。街道辖区总面积21.6平方公里,下辖8个社区居委会,其中包括2006年4月已“村改居”的4社区居委会(西滨、前场、马銮、锦园),5个党委,2个党总支,145个党支部。户籍人口3万多人,外来人口16万多人。

2.1加快集体资产的转型升级

推动集体资产发展积极引进和培育新业态和新模式,促进服务业发展集聚化、高端化和规模化。积极引导、迫使产值小、能耗大、排放高的工业企业外迁,引进投入小、产出大、无污染的文化创意、信息软件等高端生产性服务业,配合市里推进软件园四期启动区建设,有效优化产业空间布局。结合区长途汽车站外迁,加快凤凰花城近5万平方米的大型商业项目建设;积极策划宇诠复材收储用地的开发,积极做好聚镇、中海锦城国际、凤凰花城等新楼盘以及新城区的商业配套建设。配合做好文创产业公司入驻杏西广场的招商工作,促进杏西商业广场尽快投入使用,打造杏西现代商圈。加快发展现代物流,加速推进前场铁路大型货场建设,重点扶持铁路物流、电商物流、冷链物流、汽车物流、城市配送等业态,整合辖区物流企业,做到信息互通、资源共享、“抱团”发展,做大做强物流业。加快规划建设信息科技产业组团,配套滨海文化旅游、水上竞技、阳光浴场、度假娱乐等设施,积极挖掘马銮有应宫的旅游资源,规划建设以“蔡林夕照”为核心的生态休闲游览观景园,使其成为集美旅游板块的重要一环。积极推进“三旧改造”,以鑫丰工贸地块的改造为切入点,由西向东推进杏西片区旧城区、旧厂房的改造,积极促进并推进电厂、明达玻璃等改造项目,引导厦化实业等符合规划条件要求的企业通过“三旧改造”实施“退二进三”。结合自然景观,依法拆除违法建筑,拓展建筑空间,重塑产业内涵,优化发展模式,提升服务水平,致力于打造我镇形态丰富的高端产业集群,扶持骨干企业增资扩厂,整合产业空间资源,促进优势产业集聚发展,推进节约集约用地,最大限度地提高单位土地产出率。盘活中亚城、杏西、杏北工业区的边角地块,进一步摸底排查辖区空置厂房,探索闲置厂房二次招商机制,激励引进高科技高规模的企业。对闲置低效工业用地,采取收购、租赁等方式,统一用于扶持有发展潜力的优质项目。

2.2加强人才培养与引进给集体资产管理

提供支撑优化人才及资源配置,让优秀人才服务于重点企业、重点项目的需求,依据优秀人才需求合理配置资源,坚持创新驱动,加大产业领军人才、创新团队培养与引进力度,以培养社区经营管理人才驱动市场核心竞争力的提升,以培养专业技术人才驱动专业技能和创新能力的提升,以培养实用技术人才驱动街道重点产业及项目的发展。扶持各类人才以知识、技术、成果、专利、管理等要素投资创业或为企业提供服务。多与上级部门沟通联系,争取大中专毕业生和市直机关、企事业单位人才到街道进行阶段性或长期工作。通过设立人才发展基金、提供优惠条件等措施,多渠道、全方位招才引智,依据街道重点领域经济对科技的需求,通过短期聘用、项目合作及委托研究、技术服务等有效途径,强化与高等院校、优秀人才的交流与合作。吸引优秀毕业大学生,科技型、创新型人才落户我街道,促进产业结构和人才结构的优化提升。

2.3推进社区居委会财务分级审批制度

开支数额不满5000元的费用,由社区居委会负责人审批;开支数额在5000-10000元(含5000元、不含10000元)的费用,经社区两委会研究同意后由社区党组织和居委会负责人共同审批;开支数额在10000元以上的费用,经社区两委会研究并报街道领导(专项业务经费报街道业务分管领导,非专项业务经费由街道挂钩社区领导审批)审核同意后,由社区党组织和居委会负责人共同审批;开支数额在50000元及以上且由村改居集体资金支付的的费用,经社区两委会研究并报街道挂钩社区领导审核同意后,提交社区居民代表大会讨论通过,由社区党组织和居委会负责人共同审批。村集体应当建立健全财务开支分级审批制度。小额开支(不满5000元),由社区居委会负责人审批;较大额(5000-10000元)的开支,须经集体研究同意,在村两委负责人分别签署意见后方可列支;50000元及以上的大额开支,除需经村集体研究同意外,还须报请镇人民政府(街道办事处)审核,审核同意后再提交村委会讨论通过,在村两委负责人分别签署意见后列支。五年间,街道经济总产值由2010年的211亿元增加至2015年的230亿元,年均增长9%;2015年工业总产值215亿元,财政总收入10.5亿元。街道本级财政收入为8927万元。辖区农民人均纯收入从2010年10800元增加至2015年的17839元,年均增长达10.56%。

3“村改居”集体资产管理建议

“村改居”是我国城乡一体化背景下的产物,这一过程将是一个漫长复杂的系统性工程,目前,没有固定的模式可以借鉴,因此,需要从实际出发,探索出契合自身特点的推进策略,创设适宜的推进路径,才能取得预期成效。为了实现集体资产管理效益最大化和居民满意度的最大化,各个社区可以从以下几个方面进行尝试:(1)建立健全集体资产处置预案。充分考量本地集体资产实际,构建集体资产处置的原则及策略方法,为资产处置制定纲领性的蓝本,做到未雨绸缪,提高资产处置的科学性及实效性。同时资产的量化和产权的界定,要坚持既要保证公平又要保证效益的原则。(2)构建集体经济管理目标体系。在保障集体经济利益的前提下,通过村民代表协商,议定章程、管理机构等农村经济组织的组建运行的框架内容,并在此基础上构建出集体经济管理目标体系,吸引村民介入经济组织,参与管理并从中受益。(3)完善机构、建章立制。建立并逐步完善以“管委会”“监委会”为代表的农村经济组织管理的组织机构,同时建立健全各项规章制度。(4)强化监管,注重实效。将集体经济管理机构置于办事处、包村单位的严密监管下行使权力,并接受村民监督,规范管理程序、提高管理水平,达到通过监管促管理,通过管理增效益,壮大集体经济实力。集体资产管理的核心在于维护村民利益不受损害,并妥善处理好管理中公平公正、利益分配等敏感问题,避免因管理的纰漏引发的经济矛盾上升为社会矛盾,危及集体经济的后续管理及社区安全运行。

参考文献

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[5]史立文.分析农村集体资产管理存在的问题与对策[J].科技与企业,2015(16):62.

[6]赵立刚.农村集体资产管理的薄弱环节与应对策略[J].北京农业,2015,(9):311.

作者:林朝华 单位:厦门市集美区人民政府杏滨街道办事处

探索与争鸣杂志责任编辑:张雨    阅读:人次
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