人口结构方面的问题与挑战范文

从区域人口承载力的角度来看，上海人口最大承载量为2300万人（低方案）、2500万人（中方案）、2800万人（高方案）（上海市人口计生委课题组，2011年8月）。因此，在经济、社会和人口自身变动规律等多种因素的共同作用下，总体趋势来看，上海市常住人口的发展可能特征为：未来十年，前五年人口增长相对数量保持现状水平，后五年出现“增速减缓、劳动力结构优化”的特征。经济发展与就业之间有密切的联系，经济发展直接决定对劳动力的需求。相关研究基于2010年的上海GDP、劳动生产率、劳动参与率等基础数据，按照假设的劳动生产率增长速度及GDP增长速度等参数推测上海未来从业人员的需求总量，并通过劳动参与率推算劳动年龄人口及总人口。通过该方法预测出上海2020年的常住人口总量达到2600—2800万人左右，2030年达到2800—3300万人左右。

1主要挑战

（1）总量增长:持续增长的人口规模对环境资源和基础设施承载力提出巨大挑战上海市现状人口至2010年已达2300万人。近十年外来人口突破性增长是导致人口规模突破规划预想的主要成因。从国际大都市人口增长的情况来看，城市人口的快速增长时期基本上与国家城市化快速增长的时期是一致的，结合上海情况，未来人口规模预测要充分考虑到全国快速城镇化的影响因素。从土地承载力来看，将最多满足约2700—3000万人左右的居住空间。2011年底全市建设用地已达2961km2，占陆域面积比例为54.8%（不含崇明，若包括崇明三岛为43.6%），未来还面临进一步增长的压力。至2020年，规划的建设用地总量约3226km2（约占市域总面积47.5%），未来可拓展的土地资源余量约390km2，按照人均建设用地100—110m2的建设标准，规划可居住人口约为2700—3000万人。从住宅用地角度考虑可居住人口总量，中心城与郊区县共计可容纳约2800—2900万人，其中城镇常住人口约为2700—2800万人，农村常住人口约为100万人。其中中心城8区规划住宅建筑面积总量约2亿m2，参考各区不同区位、现状人均住宅建筑面积情况，按照人均住宅建筑面积31—38m2标准推算区域范围内规划可居住人口约600万人。其它区县规划住宅用地面积为约为550km2，参考各乡镇、街道不同区位、现状人均住宅建筑面积、规划容积率控制要求，推算出城镇可居住人口约为2200万人。从市政设施可承载情况来看，根据相关规划梳理，全市供水、供电、固体废弃物处理、污水等基础设施的可承载极限规模约为2800—3000万人，但其受产业构成、能源利用效率及市政工程建设技术等因素的影响。从现有及规划条件来看，随着城市规模的不断扩大，市政设施扩容、新增难度大。首先，现状基础设施改扩建难度大。各市政系统框架基本建成，现状市政设施服务能力基本趋于饱和，正在运行的市政设施无法改建、扩建或替代，局部供水供电区域供需矛盾大，供给管网压力不足，部分处理处置设施已经超负荷运行，导致现状基础设施无法服务更多的区域及人口。其次，规划设施实施及新增难度大。经过对市政各系统已有规划进行梳理，由于市政设施的建设时序问题，规划市政设施在实施时周边已经建有居住、学校等敏感目标，导致设施有规划可依但无法按进度实施，特别是中心城供电、污水，郊区的生活垃圾处理处置设施等对周边环境影响较大，导致规划实施难度非常大；同时，若相关专业规划需进行修编，由于设施用地、通道等约束，新增设施选址的难度也逐渐增加。

（2）空间分布：各圈层面临不同挑战与国际大都市人口情况比较，上海中心城人口密度较高。中心城区范围为外环线以内部分，面积约660km2，现状人口约1100万人，现状住宅用地约175km2，人均住宅用地约为16m2，现状人口密度约1.71万人/km2，远远超过其它国际大都市中心城的人口密度（表1）。根据现有规划，中心城住宅用地将增加20km2左右，主要位于中外环间，若根据现有居住条件推算，中心城内仍将新增100多万人口。但从适宜的人口密度角度考虑，需要适度疏解中心城人口，控制可居住人口在950—1000万人比较合适，由此中心城仍需向外疏解100万左右人口。中心城周边地区将进入转型的重要历史时期。在中心城（外环外）以外，北至上海绕城高速—沪翔高速，西至沈海高速，南至黄浦江—太芦线—申嘉湖高速—迎宾高速，东至长江—绕城高速—沪芦高速范围内，现状用地已经形成与中心城连绵发展态势，但是整体环境建设、综合配套问题严重。该范围的功能定位及用地结构调整应成为转型时期重要关注点。该部分面积约890km2，现状人口约450万人，现状住宅用地约为100km2，人均住宅用地约为23m2，现状人口密度约5000人/km2。规划还将新增约50km2的住宅用地，根据目前的人均住宅水平，将增加人口200—250万人左右，规划可居住人口共约650—700万人，规划人口密度约7800人/km2，该范围新增的人口将对城市各类基础设施提出更高要求。未来中远郊地区人口将有大幅增加，空间结构将呈现向北部圈层及沿主要轴线放射状拓展（图5）。从规划新增用地分布来看（图6，图7），从近郊至远郊依次递增，主要集中于中远郊地区，浦东是增量空间最大的区。该范围①现状住宅用地约140km2，规划住宅用地约260km2，将新增一倍；该范围内现状常住人口750万人，规划可居住人口将为1200—1300万人，将净增500万人居住空间。如何进一步协调该范围内的新城、新市镇以及与上海周边城市的发展是未来关注的重点。

（3）人口结构：总体有待优化；居职不平衡对城市公共交通提出了较高要求从上海目前人口构成来看，老年人口比重偏高，同时少子化严重，外来人口以青壮年为主的年龄构成状况有利于城市发展对劳动力人口的需要。同时上海在就业人口结构方面高素质人口偏低，制造业、批发零售等传统服务业就业比重仍很高，与伦敦等国际城市比较相差较大，根据主要国际金融中心城市的经验，金融从业人员数量占总从业人口的比重应在10%左右，上海金融业占总从业人口比重仅为2.2%，在中心城及周边地区范围内比重也仅约4%左右，而中心城及周边地区的制造业从业人员总量远高于国际大城市（图8，图9）。另外，就业人口在城市中心区的高度集聚与居住人口在周边地区的广泛分布对城市公共交通提出了较高要求。从国际大城市发展来看，中心城集聚大量就业人口，尤其是知识密集型的都市型产业，包括印刷出版、服装等都市型工业和金融业、批发业、商业服务、法律服务和专业技术服务等众多服务业，产生居职不平衡问题。以东京都为例，就业人口比居住人口的比值（职住比）达122%（一般居职平衡的城区约为50%），东京的轨道交通问题严峻。市中心区居住人口也呈现圈层分布，就业人口比居住人口的比值与距中心区的距离成反比，如内伦敦该比值为0.8，外伦敦为0.3；上海目前内环内浦西部分该比值为0.8，内环内浦东部分该比值为0.9，内外环间为0.3—0.4（图10）。

2规划应对

2.1加快完善市域城镇体系

合理控制中心城人口规模。中心城应考虑严格控制住宅建筑总量，结合用地二次开发和结构转型，优先考虑公共设施和公共绿地。进一步明确中心城周边地区的发展方向及功能定位，加快用地结构调整。该范围内现有人口密度仅有5000人/km2，而工业用地比重高达20%，人均工业用地规模高达33m2/人，但是根据2009年全市地均工业总产值比较，该范围内的工业用地产值25—50亿元/km2，与中心城各区产值50—300亿元/km2的产出效益差距很大，而同时与其他部分郊区的20—40亿元/km2的产出效益优势并不明显。这部分工业用地急需转型及调整，提高空间的集约度。建议维持现有人均住宅用地23m2/人不变，工业用地削减到10%—15%比重，要调整约50—100km2的工业用地。方案一是将其与中心城共同定位为优化升级产业结构，大力发展现代服务业，着力增强高端要素集聚和辐射能力，打造现代化精品城区，全面提升综合服务功能和国际竞争力，成为传承历史文脉、彰显城市魅力、发展服务经济的主要承载区。该方案要适度提高公共设施用地及居住用地、绿地比重，其中居住用地、公共设施用地比重提高接近现状中心城水平。方案二是维持现状，适度满足基础教育设施等基本配套，改善居住环境，将其总体定位为居住为主的区域。该方案要适度提高基础教育服务水平，重点为生态环境塑造。加快郊区新城、重点新市镇建设，预防中心城进一步拓展。从研究可见，近年来新城吸纳人口能力仍低于中心城周边地区，若不加快郊区新城建设，将仍然延续中心城蔓延的态势，继续产生各种社会问题。首先，可通过近沪地区的住宅、公共配套等资源统筹，引导人口向大都市区分布。其次，应加快医疗、教育等高等级公共行业向新城集聚发展，提高新城对人口吸纳、对周边地区辐射能力。新城以外的其他郊区应结合土地整治，包括集建区外工业用地减量、农村居民点归并、生态廊道建设等措施减少人口总量，引导人口向新城、重点新市镇集聚。

2.2加快推进公共服务均等化

应围绕未来人口重点新增地区及目前人口发展与配套不匹配的重点区域，加快推进公共服务设施配套建设。其中，新城及部分重点新市镇（乡镇级行政区人口增长预测>10万人（）图12），作为郊区图9伦敦市行业分布单位：万人资料来源：伦敦市统计年鉴（2009）人口重点聚集地区要增加高等级公共服务设施配套。未来城市居住用地主要的增量空间为中远郊地区，近几年将面临居住用地的快速增长，如大型居住社区建设加速，在居住用地供地的同时，应做到基础设施超前及建设先行。在确保郊区公共设施用地规模供给的同时，应加强公共服务能级的软实力提升。优质教育资源在中心城的过度集中不利于新城人口的培育，应加快高等级资源向新城集中，加强师资力量的提升。由于未来主要新增人口将是以外来人口为主，尤其要加强外来人口的政策研究，满足人口增长的需要。虽然未来发展有不确定性，但在快速城市化下仍要有为公共服务设施发展预留空间的理念。另外，中心城周边地区（乡镇级行政区人口增长预测0—10万人），应加快基本公共服务设施的完善。由于快速城市化，中心城周边地区出现公共服务设施用地与居住用地增长不匹配的问题，尤其在基础教育设施资源方面存在较大缺口，未来应重新评估地区适龄儿童数量，增加资源供给总量。在空间方面，鼓励不同功能的公共服务设施综合设置，注重提高现有空间的集约度，为快速城市化造成的空间环境问题提供解决途径，为生态环境塑造提供空间。

2.3人口承载力资源储备

目前，土地、市政等按照2800万人左右预留相关设施，而人口发展面临各种不确定因素，应设定重要动态监测指标，做好不同人口发展情况下的用地供应的应变计划。若遇到人口发展低速、超速情况，根据应变计划，启动住宅用地等相关资源的预留或提前储备。

作者：周文娜单位：上海市城市规划设计研究院