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中国养老服务体系完善探讨

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【摘要】在中国经济进入新常态、人口老龄化进程加速的背景下,由“未富先老”转向“边富边老”的中国面临着传统家庭养老功能弱化与社会性养老服务供给匮乏的矛盾,需要拓宽养老服务供给渠道。福利多元主义是近年来研究社会政策新的理论研究范式,倡导打破政府垄断,由多个主体共同提供社会福利。鉴于我国养老服务体系不健全,有必要借鉴其他国家的经验。本文基于对日本较为成熟的养老服务体系的研究,对其先进经验进行了总结,认为中国应从国情出发并借鉴邻国优势,在明确各主体职能定位的基础上,认清现实问题,立足国情学习日本的成熟模式。主张通过政府、企业、社区和非营利组织各主体的相互协作,形成一种互补的多元主体养老服务模式。

【关键词】养老服务;福利多元主义;日本

为了缓解我国日益严峻的老龄化危机,自“十二五”以来,我国老龄事业和养老体系建设取得长足的进步和发展。以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系初步形成。但是随着我国老龄化程度不断加深,养老护理服务的需求与养老服务资源缺乏的矛盾不断增长,凸显出了众多问题:一是养老服务有效供给不足,质量效益不高,专业人才队伍短缺;二是城乡、区域老龄事业发展和养老体系建设不均衡问题突出;三是老龄工作体制机制不健全,社会参与不充分,基层基础比较薄弱;四是老年用品市场供需矛盾比较突出。当前正是我国养老服务体系建设的重要战略窗口期。日本作为世界上人口老龄化最严重的国家之一,与我国地域相近,文化上受到我国儒家思想的影响,老人们的“居家养老”思想浓厚。但随着工业化和城市化进程加快,传统家庭形态发生改变,日本逐步建立起了政府主导下的社会、市场和社会主体多方参与的多元主体相互协作的养老服务体系。对我国有较高的参考价值和借鉴意义,建立健全我国养老服务体系是贯彻落实党和国家积极应对人口老龄化决策部署的重要措施,对于保障和改善民生,增强老年人参与感、获得感和幸福感,实现全面建成小康社会奋斗目标具有重要战略意义。

一、福利多元主义理论阐述及文献综述

“福利多元主义”概念出现于1978年《志愿组织的未来:沃尔芬登委员会的报告》中,该报告主张在英国的政策实践中引入志愿组织,通过志愿服务提高政府效率。罗斯从福利混合的角度将社会中的福利分为三个部分,分别是:家庭、市场和国家。社会总福利为市场、国家和家庭在社会中提供的福利总和,用公式表示为:TWS=H+M+S。①伊瓦斯从系统的角度对罗斯的福利三角研究范式进行了修正,将社会的福利部门分为四个部分,即国家、商业部门、志愿部门、非正式部门,也称为福利多元主义的四分法。无论是福利三分法还是四分法模式,福利多元主义均强调两个主要理念:分权和参与,建立一种混合型合作范式,主张整合社会福利服务,重新界定政府、市场、非正式组织、家庭的职能,通过转变政府角色和强化社会各主体的民主参与来满足社会福利需求的变化。福利多元主义为当前中国养老服务的革新和发展提供了一个可借鉴的理论模式:政府不再是养老服务提供的唯一主体,应该加强市场、社会在养老服务中的作用,合理配置资源,提高养老服务的专业性和多样性。因此,部分学者基于福利多元主义这一视角对中国养老服务进行研究,研究方向主要集中在以下几个方面:一是对农村养老服务供给主体、资源的研究(魏春晖2017,孟洁2016,陆春丽、韩旭峰2015,黄君2012);二是对城市养老服务供给主体、资源的研究(王洁非、宋超2016,史薇、谢宇2015,刘晓静、徐宏波2013,李学斌2012);三是基于实地调研对一地方的养老服务进行研究,进而在福利多元主义理论框架下提出建议(郭淑婷2016,丁煜、杨雅真2015);四是基于福利多元主义这一理论框架,对中国养老服务的供给进行综合分析(王争亚、吕学静2015,同春芬、汪连杰、耿爱生2015,郭媛2015,施巍巍、罗新录2014)综上所述,学者们运用福利多元主义理论框架对中国的养老服务进行了较为全面的分析,但是还没有从国别比较这一方面对中国的养老服务进行分析。因此,本文基于福利多元理论框架,将日本的养老服务同中国的养老服务进行比较分析,借鉴日本的有益经验,为中国养老服务的发展提供新思路、新方法。

二、中国养老服务体系现状及问题

我国养老服务体系的发展正面临着全所未有的严峻挑战。预计到2020年,全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右,占总人口比重提升到17.8%左右,老年抚养比将提高到28%左右(《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》)。中国老龄化程度继续加深,用于老年人的社会保障支出持续增长,养老服务体系亟待完善。2011年9月17日,国务院印发《中国老龄事业发展“十二五”规划》,这是我国第一个国家级层面的养老事业政策规划;2012年,养老产业政策新起点,我国确立了社会养老服务体系的框架——以居家为基础,社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。2013年《关于加快发展养老服务产业的若干意见》出台,成为“中国养老产业元年”的政策标志。2014年,扩大养老院建设;2015年,互联网+与养老产业相结合;2016年,建设日间照料和医养结合新模式;2017年计划实施中国特色的长期照护保险。我国养老产业政策建设虽起步较晚但发展革新速度较快,落实情况也较好,为中国养老服务产业发展奠定了制度基础。当前的政策和市场环境使得中国养老服务产业发展同时面临着机遇和挑战。一方面存在一定有利条件,党中央、国务院高度重视老龄事业发展和养老体系建设,2017年出台的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》积极应对人口老龄化提出明确要求;现今中国经济社会平稳健康发展,供给侧结构性改革加快推进,公共服务和民生保障能力不断增强,科技创新成果加快推广应用,劳动年龄人口仍较为充足,社会参与老龄事业发展积极性不断提高,可见我国养老产业已初具快速发展的基础条件;我国养老产业市场巨大能够吸引外资助其发展。而另一方面也存在明显短板,“边富边老”新态势下,养老服务产业短期利润空间小,养老机构受政府补贴影响,出现井喷后却难以为继;并且处于初期发展阶段,亟待开发和规范;在政策法律方面,涉老法规政策系统性、协调性、针对性、可操作性有待增强;监督管理机构亦不明确。这些问题都需得到考虑和妥善解决,在多元福利主义视角下分析,主要存在以下四个方面的问题。

(一)政府职能的缺位与越位养老服务具有福利性与市场性的双重特点。政府不是养老服务供给的唯一主体,市场和社会对养老服务的提供同样重要。对于应该由政府提供的具有福利性的养老服务,政府应该充分尽职尽责,不能在某些领域出现“真空”状态;而具有多样化、个性化且政府供给低效的养老服务,应该由市场提供,政府不应该过多的介入,应该给市场一个较为宽松的运营环境。另外,对于民办养老机构,政府应该制订相关政策、给予相应优惠,促进其发展。中国政府对养老服务的供给不充分,不能满足中国的养老服务需求。同时也没有为市场主体的发展创造出有利的政策环境和经济环境,缺乏对非政府组织提供养老服务的监管和激励。

(二)市场职能的部分缺失市场应在中国养老服务产业体系中起到建设性作用,通过商业养老机构以及相关产业为老年人提供多样化、个性化、高质量的服务和产品,最大程度上满足老年人日益增长的需求。通过市场体制机制推动产业升级发展,保障老年人的消费权益。中国在较长时期内养老服务的提供均由政府垄断,忽视了市场主体,市场的作用一直得不到充分发挥,导致中国的养老服务产业发育迟缓,作为朝阳产业却缺乏市场资本的足够关注。同时市场竞争的不足也使得中国的养老产业普遍质量低下,没有形成满足老年人群体多样化需求的服务体系。

(三)社区职能的行政依赖居家养老是中国养老的主要模式,其中社区的参与十分重要。发展居家社区养老服务,推进居家社区养老服务全覆盖,方便老年人“在家门口”取得多样化的社区养老服务是社区主题的主要职能。长期以来,我国社区在制度、资金、管理等多个方面对政府的依赖过大,社区行政化趋势严重。社区养老服务发展进程多是对政府自上而下的行政命令的僵化执行,往往是为达成上级政府要求的统计数据的牵强附会,发展模式相似,社区服务缺乏创新,不能根据不同地区居民的特殊情况灵活地满足需求。如在各地实际调研中发现,农村敬老院以及城市社区日间照料中心的建设,多省市都没有实现对养老服务的有效供给,反而是成为了社区变相的公共娱乐场所。

(四)社会组织职能的定位模糊中国的社会组织主要是非营利组织、志愿者组织等,其服务内容主要集中于上门服务,也涉及物质供给和精神慰藉等方面,能够在一定程度上满足老人的基本需求。这种服务大致可分为两种形式,其一是由非营利组织通过公开招募社会上一些低收入或失业人员并为其服务付款,其二是由大学生等组成的社区志愿服务组织所无偿提供的服务。而不论是哪一种形式,其组成人员往往缺乏正规且有效的上岗培训,因而在实际工作中可能难以满足老年人的需求,导致其提供的服务质量偏低。另外这些社会组织发展较晚,整体力量还比较薄弱,组织机构也不健全,也存在过分依赖政府的现象。在养老服务方面定位模糊,没有明确其角色功能定位,对自我的认知有待进一步加强。

三、日本养老服务体系的经验和启示

日本以65岁以上人口统计老龄化率,自上世纪70年代进入老龄社会,目前老龄化率已超过25%。作为世界上人口老龄化最严重的国家之一,“高龄少子”的日本,其较为成熟的养老服务产业对我国具有显著的借鉴意义。日本建立的是以年金—医疗—护理为核心的老年福利体系,半个多世纪来,与这一体系相适应,日本的养老服务模式也由最初的政府包揽转向政府主导下的社会、市场多方参与的形式,从以机构和家庭养老为中心、以社区老年服务为补充逐渐向社区居家养老服务模式过渡。这样一种多元主体相互协作的养老服务体系正是中国目前尚未发育成熟的养老服务产业值得借鉴和学习的。在福利多元主义视角下,笔者从日本养老服务体系中的各个主体出发,对其先进经验进行总结分析。

(一)政府角色1.提供健全完善的制度及法律依托从60年代初至今,日本先后共出台了近十部有关社区养老的法律与政策,构成了日本社区养老服务运营和管理的政策支持和法律保障系统。1963年颁布的《老人福利法》被称为“老人宪章”,它是日本推行社会化养老的开端。1989年推行的《高龄老人保健福利推进10年战略计划》,被称为《黄金计划》,政府计划从扩充居家和机构养老服务、老人保健福祉、养老介护人才培养、居家养老社会支持体系建设等四个方面打造社会养老服务体系。需要特别提出的是2004年4月实施的《介户保险法》,这一法律致力于解决年老后的看护问题。另外,《福利人才确保法》从法律上对福利人才的培养及其应有的经济、社会地位予以保障,保证了养老服务的人才供给。而1998年日本颁布了《特定非营利活动促进法》,有利的推动了NPO的蓬勃发展,其中大部分都集中于对老年人及残疾人等弱势群体的帮助。2.建立养老服务评价制度面对人口老龄化的加剧,日本为了真正保证和提高养老服务质量、规范养老服务市场,开始逐步探索养老服务评价制度。早在1966年日本就开始推行《关于养护老人院和特殊养护老人院及其运营基准》,即《最低基准》,但当时的评价服务工作只是以“监察”的形式进行的,以保证养老机构提供的服务能够达到最低的基准,保护老年人权益。1981年《围绕社会福利机构运营诸问题的意见》中,养老服务评价成为政府关注的正式课题。1988年,全国老年人福利机构协会公布了《老人院的机能及服务评价》,成为养老机构运营评价具体化的标志。1989年,在日本全国机构经营者协会提出的《社会福利机构运营指南》的基础上,1993年,日本又发布了《特殊养护老人院、老人保健设施服务评价基准》。随着2000年护理保险制度的导入,作为社会福利基础改革的一环,日本引入了第三方评价机制。这一制度的推行不仅加强了对养老服务的管理,而且进一步提高了养老服务质量,促进了养老服务的不断升级。3.建立人才队伍培养机制日本政府在保证养老人才队伍的有序发展中起到了积极的主导作用,不断根据本国老龄人口变化情况及时调整政策,出台相关法律,从多方面完善养老人才队伍建设。自20世纪70年代日本政府出台了一系列相关法律法规《社会福祉士及介护福祉士法》、《福祉人才确保法》。与此同时,职业资格认证体系规范也得到了完善,自1987年日本政府建立了被统称为福祉领域三大国家认证资格的社会福祉士、介护福祉士以及精神保健福祉士。最后,职业培训健全完善,由国家层面的中央福祉人才中心和47个都道府县福祉人才中心构成的政府培训机构覆盖了全国各地,形成了从中央到地方的完整的培训、职介和援助体系。

(二)企业角色1.需求导向的养老服务产业首先是日本遍布全国的个性化商业养老院。根据老年人的不同需求,日本的养老院形成了特别养护型、康复型、疗养型、日间临时型、短期寄养型、经济型、集体住宅型、高级公寓型等十几种。所有类型的养老院都被纳入护理保险范围,真正实现了“按需养老、按需护理”的目标。其次,针对国内老年用品和服务市场供应不足、质量不高的问题,日本政府积极引导老年经济发展,市场主体纷纷抓住政策红利,迅速向医疗看护、养老居住、老年旅游等产业倾斜。2010年6月政府公布《21世纪复活日本的21个国家战略项目》,将“医疗和看护产业”作为日本经济未来的新兴增长点。这一战略的实施带动了一批“老人用品专卖”、“老年餐饮专营”、“老人之家管理咨询”等企业发展,有利于解决老年用品市场供需矛盾,促进养老服务的多元化、个性化。2.高品质、人性化、从人的尊严出发的养老服务日本的养老机构都以老人的尊严为提供服务的第一要义,从老人住所和日常活动区域的设计到老人每日不可或缺的餐食、清洁活动都能体现出对老人无微不至的关怀。养老机构的设计师会被要求生活在养老院直至设计结束,这只为不断发现老人的新需求并进一步改进设计。另外,日本还有很多针对老年人的人性化高端技术的护理设备和小工具,如专用洗澡器、冷热分隔的食物储存盒等,其目的不外乎让老人生活得更加便利和舒适。

(三)社区及非营利组织角色加快社区福利建设,注重发挥社区和NGO服务作用是目前日本政府改革老年福利体系,应对未来人口高龄化的主要思路。在相关政策和法律的保障下,日本的社区及非营利组织在政府的大力支持下,充分利用社会资源和人才,汇集各方力量向老年人提供福利、保健、医疗等综合性的服务,以适应不同身体状况的老年人的需要。1.社区养老与近邻互助型养老服务配合养老护理制度,日本推行了“社区综合护理服务系统”,打造“30分钟养老护理社区”,在距离大概30分钟路程的社区内,建设配备小型养老护理服务设施的新型服务社区、推行小规模多功能型自家养老护理和登门访问看护。提出关爱老人的社区口号,为社区内的老人提供帮助,鼓励社区内的学生利用假期提供志愿者帮户服务,形成一种邻里互助模式。2.时间货币与时间银行面临着全球养老服务行业普遍存在的护理人员匮乏的问题,日本创新性地提出了“时间银行”和“时间货币”的概念。大家将自己到邻里家中进行家事援助等志愿服务所得到的时间货币以积时或点数储存到自己的时间银行账户,当自家需要服务的时候就将其进行支取兑换。这种“时间货币”是任何人都可以平等持有的以时间为单位的地域货币②的一种,日本的时间银行使得这种服务型交换货币能全国通兑使用。它实现了一种“今天我照顾你,明天他照顾我”的循环养老服务模式,提供以生活照料、康复护理、精神慰藉等为主要内容的服务,满足老年群体多样化的养老需求。3.高龄者生活协同组织与健幸社会构建日本NGO生协法人在日本各县府共推高龄者生活协同组织,形成全日本的高龄者生活服务系统。组织结合地域文化特点策划多彩的系列活动和地域学校,激励老人二次人力资源开发。此外,日本大学与研究机构提出健幸社会的构建理念并进行相应服务体系研究。筑波大学研发的E-WELLNESS系统就是针对于高龄老人的个体健康支援服务体系。

四、完善中国养老服务体系的对策和建议

(一)政府职责的转变1.政策制定是养老服务体系建设的基础和保障政府相关的政策制定主要指通过立法或管理机构设计养老服务制度框架,奠定法律基础,提供法律依据。规定养老服务具体的实施细则,并规范调整各主体之间的关系以及各自应当承担的责任,为养老服务的具体实施提供规范指导。2.建立养老服务评价监督体系首先,要重视服务过程及养老服务评价的标准化。对养老服务过程建构出以“投入资源”、“过程”、“结果”和“效率”4个维度为基础的框架,再对各维度进行指标细化的科学服务评价体系。同时,要有多样化的服务评价主体以确保评价机制的公正性、客观性和科学性,将相关领域内的专家、社会群众代表、政府工作人员和非政府组织行业代表等纳入评价体系之中。最后,行政性管理机构和事务性机构应实现信息资源的有效共享,注意结合我国国情,循序渐进,避免服务评价标准与实践脱节。3.建设专业人才培养制度体系专业养老人是提供充足的高质量养老服务的根本保障,养老人才队伍建设的理念、培养的学科体系及职业资格认证体系,是养老人才队伍建设的三个重要方面。当前我国各级政府首先必须明确养老人才队伍建设的理念,提高对这一问题的重视程度,将其列入政府行政日程并采取有效的措施进行实施。其次,需要逐步建立完善的养老护理职业资格认证制度,国家需要在现有《养老护理员国家职业标准》的基础上,进一步细化职业资格认证的类型及标准,从而使得养老专业人才认证机制更加全面规范。最后,注重建立相应的人才培养学科体系,加大对职业学院以及高校相关专业建设和发展的投入,打破传统的单一人才培养模式,推动建立多元化、多层次的养老人才培养机制。4.加大对NPO养老服务主体的扶持力度包括政策支持和财政扶持两方面。首先,要充分发挥社区作为养老服务提供主体的重要作用,出台激励政策,提供财政扶持,进一步完善社区为老年人服务的功能;其次,鼓励、引导和规范民营资本在养老服务产业的相关投入,创造适宜的市场环境,促进养老产业主体融资体系的完善。最后,协助鼓励非营利组织参与到社会养老服务事业中并为其提供基本的资金来源和政策支持。

(二)市场职责的调整1.满足多元化需求,形成满足不同需求的多层次的服务体系构筑一个多层次的服务体系,针对身体状况不同的老人提供不同的卫生、医疗服务项目,包括定期健康检查、上门医疗服务、家庭护理服务、机构护理或康复训练等;深入挖掘老年人的实际需求,基于市场机制,充分发挥企业的主体作用,提供更加多样化的老年用品。2.发挥市场机制作用,通过竞争提高养老服务产业质量提升服务质量,实现养老服务市场化。通过建立以养老服务信息化为手段、以满足老年人个性化服务需求为出发点的市场体系,提高养老服务标准和质量,理顺和明确养老服务管理体制。政府通过政策扶持和财政资助,鼓励支持养老资源的优化配置,创造养老服务产业化发展的市场环境,保证各种养老服务企业或组织公平有序的发展格局,利用市场机制形成价格竞争,实现企业主体自主经营、自负盈亏、自我发展的良性状态,不断推进养老服务产品品牌化,提升服务质量,缓解供需失衡的现状。

(三)社会组织职责的扩展1.推动非营利组织自身发展非营利组织只有加强组织的自身建设,才能稳固自身在我国养老服务提供中的重要地位。非营利组织首先要增强自身的筹资能力,除了争取政府的拨款作为资金的主要来源以外,非营利组织还应通过努力提供优质服务、宣传和树立正面形象来获取更多的社会资源,如对于企业和个人的捐助,非营利组织需要建立多渠道的资金来源以保证自身的生存和发展。其次,非营利组织要建立专业化的服务团队。通过建立起一套科学完善人力资源管理程序,采取有效的招聘、激励、竞争机制,不断提高组织内部的人才专业化程度以及服务专业化水平。最后,非政府组织应该加强组织内部的成员道德和技能培训,提高其自律能力实现组织的自我管理和内部监督。2.完善非营利组织监督机制要实现非营利组织的健康发展需要形成一个完善的监督体系,需要政府和社会等外部环境以及行业内部环境的共同监督,保证非营利组织以诚信和高质量提供服务。首先必须降低非营利组织双重管理体制对其发展的行政干扰,适当放宽对民间非营利组织不必要的严格控制并通过主管单位和登记单位的管理职能整合逐渐向单一管理体制过渡。这样的制度整合可以有效集中政府对非营利组织的监督权力,提高监督效率。同时,还需要拓宽居民参与监督的有效途径,充分发挥社会舆论的监督功能。政府可以通过行政法规等强制性手段要求非营利组织实行信息公开,向社会公布其服务项目以及资金收支情况,社会群众尤其是老人的家属可通过咨询、网络信息平台等多种方式对非营利组织的运营情况、服务水平和质量等加以监督。这样的信息公开同样有利于行业内部的非营利组织及时了解彼此的信息,建立一种有益的竞争和监督关系。

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作者:黄栩;侯金阳 单位:湘潭大学公共管理学院

日本侵华史研究杂志责任编辑:张雨    阅读:人次