光伏产业扶贫发展分析范文

《青岛农业大学学报》2018年第1期

摘要：阐述了精准扶贫研究背景及内蒙古光伏扶贫试点实施现状，对内蒙古光伏扶贫试点运行状况进行了SWOT分析和在此基础上的交叉分析，发现政府需发挥主导作用，从精准识别、精准帮扶、精准管理等方面提出了改善光伏扶贫现状，提高扶贫管理水平，切实改善贫困户生活状况。

关键词：精准扶贫；光伏扶贫；SWOT分析

1研究背景

1．1国家精准扶贫的政策背景

“消除贫困，消灭两极分化，改善民生，最终实现共同富裕”是社会主义的本质要求，也是维护社会稳定，促进社会发展的重要的条件。2013年11月在湘西考察时提出了“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。在明确提出精准扶贫的扶贫理念后，2013年6月28日，副总理在国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上提出，“要下决心摸清底数，在全国开展到村到户贫困状况调查和建档立卡工作，完善贫困识别机制，改‘大水漫灌’为‘滴灌’，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持。对扶贫对象要实行动态管理，使稳定脱贫的村与户及时退出”。自此，精准扶贫的政策渐趋成熟。2013年12月，中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确提出建立精准扶贫工作机制，我国的扶贫工作也从最初的“开发式”扶贫、“整村推进”过渡到新的阶段。

1．2内蒙古光伏产业扶贫的研究背景

精准扶贫提出以来，在中央政府的统筹和地方政府的努力下，扶贫工作取得了显著进展，但同时也出现了不少问题。突出表现在贫困户识别不精准，扶贫资源分配不合理等方面。在精准扶贫的政策背景下，亟需新的扶贫方式的提出与实践。2015年11月，中共中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（下称《决定》），指出要大力实施产业扶贫，2015年12月，国家能源局印发《关于加快贫困地区能源开发建设推进脱贫攻坚实施意见的通知》，要求贯彻中央扶贫开发工作会议精神及《决定》要求，进一步做好能源扶贫工作，落实六大重点任务，其中包括精准实施光伏扶贫工程。自从国家各相关部门相继出台光伏扶贫政策以来，各地区发改委、能源局和扶贫办积极响应，把光伏扶贫作为精准扶贫的突破口，研究出台具体的工作实施方案，有序开展光伏扶贫工作。内蒙古自治区地域广阔、太阳能资源丰富，具有发展光伏扶贫的资源优势和区位优势。2015年3月9日国家能源局新能源司下发《光伏扶贫试点实施方案编制大纲（修订稿）》，在内蒙古等地区进行光伏扶贫试点工作。《大纲》提出由地方政府对户用和基于农业设施的光伏扶贫项目给予35％的初始投资补贴，对大型地面电站给予20％的初始投资补贴，国家按等比例进行初始投资补贴配置，同时光伏扶贫项目在还贷期内享受银行全额贴息。内蒙古地区作为光伏扶贫试点省区中的少数民族自治区，具有特殊的战略定位。近年来，自治区政府加大了对光伏扶贫的支持力度，各盟市、旗县也纷纷上马了一批光伏扶贫试点项目。时至今日，内蒙古地区尚未探索出一条适合本地区发展状况的新模式，但内蒙古地区光伏扶贫试点工作3年来积累了一些经验教训，对于该项目的进展重要的实践意义和研究价值。

2内蒙古光伏产业扶贫试点实施现状

2．1五原县光伏产业扶贫项目概况

2．1．1项目区概况。该政策实施地区位于巴彦淖尔市五原县隆昌镇五星村和同联村内，总占地面积约203．33hm2，该地区气候为温带大陆性气候区，具有光能丰富、日照充足、干燥多风且降雨量少等特点，太阳年平均辐射总量153．44卡／cm2，仅次于西藏、青海；全年日照充足，日照时数约为3286h，太阳能资源较为丰富；但该地土地贫瘠，盐碱化程度高，且主要产业为农业。

2．1．2项目区原有情况和脱贫目标。

2．1．3投资预算和资金来源。项目计划总投资8．5亿元，其中申请扶贫专项移民300万元，占投资的0．3％；企业投资7．02亿元，占投资的82．6％；地方配套1．45亿元，占投资17．1％。

2．1．4项目区实施现状。现阶段457栋光伏住宅已经落成，大部分村民于2015年9月份已经完成了搬迁工作，新村内配套的水、电、暖、卫生所、幼儿园等基础设施已基本建成，村民可获得每亩600元的土地流转费用，但光伏产业并未按照预定的计划并网发电，村民仍未从中获得经济利益。总体而言，当地村民的居住条件较原来得到了改善，但当地村民是否能够脱离贫困，提高生活水平的关键还在于当地的光伏产业是否能够并网发电。

2．2察右中旗光伏扶贫项目概况

2．2．1项目区概况。察右中旗为部级贫困县，总面积4190．2km2，辖12个苏木乡镇，177个嘎查村，人口22．5万，全旗贫困户为8399户，17496人，该旗2016年农村牧区常驻居民人居可支配收入为6403元／人，全年的财政预期收入12608万元。

2．2．2项目区原有情况和脱贫目标。。

2．2．3投资预算和资金来源。该项目由山路集团承揽，投资25亿元，包含光伏扶贫小镇、光伏扶贫种养业、光伏扶贫电站3部分，政府配套资金1000万元，负责建设相关的基础设施。

2．2．4项目区实施现状。现阶段，第一期183户光伏住宅已经建成，但未建成水电等配套设施，当地的村民并未实现入住，且光伏住宅的光伏设施未实现并网发电。察右中旗光伏扶贫项目地面电站已经建成，并开始并网发电；光伏扶贫种养业项目、光伏设施仍未投入使用，当地居民只通过土地流转获得了一部分收入，并未从光伏发电项目获得收入。

3内蒙古光伏扶贫试点运行情况SWOT分析

在对巴彦淖尔市五原县，乌兰察布市商都县、察右中旗等地进行实地走访调研后，笔者分析总结了光伏扶贫试点运行状况，并进行SWOT分析。

3．1光伏扶贫三方互动实践中的优势（Strengths）

3．1．1贫困户脱贫意愿强烈，参与程度高。《意见》中确定的内蒙古自治区31个重点光伏扶贫县全部为部级贫困县，贫困户收入水平低，生活条件差，收入来源单一，脱贫意愿强烈。分布式发电需要将贫困户居住的房屋进行改造或实行整村搬迁，贫困户只需自付少量现金或土地，或无需付出任何代价即可入住新房，如五原县规定村民每户用四亩地换置新房，并从企业补贴中扣除2000元用于房屋简装修，而察右中旗试点村民除房屋装修费用外无需另外支付新房建设成本；光伏发电除留作自用以外的部分并入电网，按上网电价的一定比例得到补贴，并可继续长年享受售电收益。与传统的扶贫方式相比，光伏扶贫在增加贫困户收入的同时，改善其生活环境，大大提高了贫困户的积极性。

3．1．2光伏扶贫形式多样。企业建设时可采取家庭分布式发电、地面电站、光伏大棚及农舍等方式，拓宽贫困户增收渠道的同时，形成与贫困户双赢的合作模式。在扶贫开发重点县以整村推进的方式建设分布式光伏发电设施，结合农业、林业等部门开展“光伏＋”应用，拓展新领域，如农业光伏大棚、“光伏＋畜牧业”等，直接增加贫困户收入；利用荒山荒坡或因过度开垦、采矿而不适合农业种植的土地建设光伏电站，允许企业按照一定比例配套建设商业光伏电站，鼓励建设光伏设施农牧业基地，在解决贫困人群的就业问题的同时，增加企业的收益，从而推动企业和贫困户合作共赢。

3．2光伏扶贫三方互动实践中的劣势（Weaknes－ses）

3．2．1配套设施建设不完善。基础设施建设是光伏扶贫工作的依托，贫困地区地处偏僻，基础设施建设滞后，主要表现在：贫困村与乡镇往来交通不便；文化服务场所如图书馆等设施数量少、建设质量差；缺乏基本公共医疗卫生服务设施，农牧民看病难；学校数量少、对教师的吸引力低、教学质量难以提高。调研结果显示，在一些光伏扶贫项目建设地，新型农舍已建设完成，但由于地方政府财政紧张，无法进行配套基础设施建设，水电暖不通，村民无法入住，造成了资源利用的低效率甚至浪费。

3．2．2多头管理，职责不明晰，架构不清楚。调研地项目管理主体不明确：县扶贫办、发改委，镇政府，村委会与企业职责边界不明晰，村民难以找到反映问题的有效渠道；光伏扶贫项目建设缺乏来自政府的监督，光伏设备市场缺乏规范，质量良莠不齐，如果光伏设备组件出现局部故障甚至损坏的情况，会降低发电效率，增加后期运维成本和困难，进而影响扶贫效果；各主体对于项目进展状况了解不全面，理解存在偏差，导致政策执行标准不统一。

3．2．3项目实施进展缓慢，企业参与积极性不高。地方政府为了实现脱贫目标，在引进光伏地面电站时，往往要求企业配套分布式发电扶贫项目。但是由于企业并不能从分布式发电项目中获取利润，扶贫项目建设进度缓慢，缺乏积极性，导致光伏地面电站先于扶贫项目建成并盈利，而光伏扶贫项目却迟迟不能完成的现象。光伏扶贫项目应该以分布式发电为主体，但是在实际操作中，扶贫工程成为企业与地方政府博弈协商的产物。以察右中旗的光伏扶贫项目为例，该项目始建于2015年，预计2016年内完工并投入使用，但是实际情况是，周边的地面电站已于2016年竣工并网发电，而分布式发电至2017年4月仍未投入使用。

3．2．4扶贫对象识别不精准，执行标准单一。以五原县光伏扶贫项目为例，项目区总户数457户，总人口1352人，其中贫困户100户，贫困人口311人。然而该项目采取整村搬迁移民的方式，执行标准单一，一些年收入超过10万的项目区村民也需搬迁，土地流转的费用一律按照600元／亩的标准进行补偿，导致部分村民的利益受到了侵害。

3．2．5项目成本高，政府投入不足且比例小。根据《光伏扶贫试点实施方案编制大纲（修订稿）》要求，政府在光伏产业的投资占比应为35％。内蒙古自治区巴彦淖尔市五原县，乌兰察布市察右中旗光伏扶贫均采取整村搬迁的方式，投资额分别高达8．5亿元和25亿元，但受地方财政限制，政府配套仅为1．45亿元和1000万元，分别占总投入的17．1％和不足1％，政府的投资比例低，企业压力较大。光伏扶贫项目投资大、周期长，企业回收成本并实现盈利需要5年～10年的时间。企业巨大的资金投入限制了光伏扶贫项目的发展。

3．3光伏扶贫发展的外部机遇（Opportunities）

3．3．1各级政府制定相关政策支持光伏扶贫发展。光伏扶贫已成为国务院扶贫办2015年确定实施的“十大精准扶贫项目”之一，从2014年至今，中央及地方各级政府部门下发了关于推进光伏扶贫项目建设的文件，对项目实施重点地区、对象范围、资金来源、财政补贴标准、光伏扶贫项目建设模式等都做出了规定，大力支持光伏扶贫项目的发展，为其进一步推广提供了有利的政策环境。

3．3．2分布式发电无需占用大面积土地。利用农户的屋顶、大棚等设施进行建设，可以根据各地优势资源特色，促进新能源、种植养殖业、乡村旅游等多元产业结合。“农光互补”的模式实现了土地的集约化利用，促使经济效益、环境效益及社会效益相结合。

3．4光伏扶贫面临的威胁（Threats）

3．4．1村民文化水平低，脱离土地后再就业能力差。调研地贫困村村民的文化水平普遍较低，由此导致两方面问题：①法律意识淡薄，维权能力差，在与企业签订合同的过程当中，自身的权益易受到侵害；②缺乏再就业能力，村民脱离农业生产后丧失了原有工作，虽然企业在村镇周边建设养殖场、发展规模化农业，但是所能提供的就业岗位有限，村民难以靠自己的能力再就业，导致大量无业人员的出现。

3．4．2农村基础设施条件薄弱。利用光伏发电达到扶贫目的，最重要的在于富余电力上网，然而贫困地区电网设施基础差，各地农村电网条件不一，大多存在电压不足、线路薄弱等问题，用能需求的增加对电网性能提出更高要求，需要进行农网改造工程，摸清项目村可接入容量；且农户用电、光伏发电时间倒置，贫困村人口稀少且分散，电力消化能力有限，使项目的运行和设备的维修面临困难，增加光伏扶贫工程的建设成本，给原本经济压力沉重的贫困户和贫困地区的财政带来更大负担。

3．4．3光伏电站对地形地势、天气状况等客观环境要求严格。光伏电站的建设条件较为严苛，只有自然地理条件符合一定标准的贫困村才适宜建设，因此光伏项目在选址前，应进行调研和论证，综合考虑到地势、日照条件、遮盖情况、回报周期、后期维护成本、潜在风险等情况。

4内蒙古光伏扶贫项目SWOT交叉分析

根据上文SWOT分析可发现，内蒙古光伏扶贫发展优劣并存，机遇与挑战共生。引入SWOT交叉分析（如图1），进行战略模式的构建，有利于帮助选择合乎光伏扶贫发展的模式，突破传统扶贫瓶颈，不断提高贫困人口生活水平。

4．1SO战略运用

SO战略能够依靠内部优势，利用外部机会。我国各级政府出台了许多支持光伏扶贫发展的相关政策，加之分布式发电安装的便捷性，地方政府可以充分利用贫困户强烈的脱贫意愿，发展多种多样的光伏扶贫形式，利用机遇，加快发展。

4．2ST战略

ST战略旨在利用内部优势，规避外部风险。农民再就业能力差，因此发展光伏扶贫项目时，可采用“光伏＋农业”、“光伏＋畜牧业”等形式，形成完整的“光伏＋”生态产业链，同时加大政府投入，改善农村基础设施，推动分布式发电的建设。

4．3WO战略

WO战略的目标是利用外部机遇，弥补内部劣势，利用国家有利的扶持条件，完善光伏扶贫管理方面的不足，为企业提供更多的参与光伏扶贫的机会，有效发挥政府、企业和贫困户三方面的积极性。

4．4WT战略

WT战略旨在减少内部劣势，规避外部威胁。面对内外部的不利条件，政府首先要明晰责任边界，完善扶贫配套设施，加大财政补贴力度，改善光伏扶贫管理混乱的现状。

4．5SWOT交叉分析结论

现阶段，内蒙古地区光伏扶贫的发展主要面临政府管理职责落实不到位和企业积极性不高两个方面，无论采用何种战略，都无可避免地遇到这两方面的阻碍。发展光伏扶贫，要注重政府引导，从精准识别、精准帮扶和精准管理等方面着手，进一步推进光伏扶贫的发展。

5完善内蒙古光伏产业扶贫的对策建议

5．1精准识别

针对内蒙古光伏扶贫对象识别不精准的问题，当地政府要精准识别困难户，准确定位贫困人口，保证光伏扶贫政策真正惠及贫困人口。在确定贫困户时，要注重识别方式方法的使用，同时采用动态监管的方式。贫困户的识别并非“一劳永逸”，要根据当地生活水平和物价标准，制定合理的进入和退出机制，实时监控脱贫成效，这样有利于对扶贫工作进行评估，提高工作绩效，同时能够把有限的资源分配给真正需要帮助的人，提高扶贫资源利用效率。

5．2精准帮扶

光伏扶贫的“精准帮扶”要求政府针对不同地区、不同状况的贫困人口的实际情况，制定不同的扶贫规划，有针对地提供指导，帮助贫困人口解决政策疑问和技术难题，保证光伏扶贫的效果。如因地制宜发展光伏＋农牧业，聘请专业人员教授太阳能板的维护、农业产量提高等知识，不仅能够充分利用当地资源，更能有效提高扶贫成效。

5．3精准管理

在光伏扶贫过程中，中央与地方要厘清界线，中央政府负责政策指导和资金支持，地方政府负责政策落实。光伏扶贫的过程中要阳关操作管理，严格执行国家标准，对于光伏扶贫的项目建设情况、资金使用状况、合作企业等信息进行公示，保证权利在阳光下运行；政府做好对企业和贫困户的引导与培训工作，提高贫困人口自身的参与能力；同时，上级政府要做好对下级政府及企业的光伏扶贫监管工作，对项目运行情况、资金使用情况、扶贫成效进行实时监管，发现并改进问题。

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作者：林源聪；刘志伟 单位：内蒙古大学