新时代国家治理的善治途径范文

摘要：新时代中国特色社会主义思想以推进国家治理现代化为总目标，善治则是国家治理的基本价值规范。准确把握善治的含义，应该遵循在“四重关系语境”中对国家治理的具体阐释。面对错综复杂的矛盾，要在法治与德治相结合的路径上完善和发展协商民主，以文化滋养协商治理，彰显中国特色的国家治理的善治特征，将协商治理控制在“可治理—可协商”的框架内，构建国家治理与完善协商民主相耦合的机制，推进党的群众路线与完善协商民主的有效互动，实现“硬法”与“软法”相结合的协商民主。

关键词：国家治理；善治；协商治理；协商

的十八届三中全会提出国家治理这一基本命题，之后的十八届四中全会提出善治的基本思想。由此，国家治理与善治的关系成为学界关注的热点。从学术研究的价值取向看，将善治作为推进国家治理的规范路径具有合意的正当性。因此，必须全面理解善治理念及其在本土化语境的适用性和契合性。这是因为，如果在治理能力、治理绩效、民主、法治、公共伦理精神等某一领域来理解善治，就会出现将优先制定善治的价值规范再嵌入国家治理中的曲解和误解。更为甚者，个别学者以西方学术流派的善治或国际组织的善治标准解释中国国家治理的规范。本文以新时代中国特色社会主义思想为基底，在治国理政战略上全面把握国家治理的确切内涵，从国家治理本身蕴含的价值理性诠释善治的规范路径。

一、善治：新时代中国特色社会主义国家治理的规范路径

国家治理和善治是新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。党的十八大以来，系列讲话中“国家治理”和“善治”的思想成为国家制度自身完善和发展实践的理论和行动指南。正如指出的，“要善于提炼标识性概念，打造易于为国际社会所理解和接受的新概念、新范畴、新表述，引导国际学术界展开研究和讨论”［1］346。治理（Governance）和善治（GoodGovernance）的概念从引介到展开讨论已经有约20年时间。与西方治理和善治理念不同，中国学者关于国家治理与善治的研究有其独特的内生演进逻辑。在政治学界，较有影响的观点是将国家治理的善治等同于民主治理，以民主的至上性来规范国家治理，于是有学者提出了“治理民主”的概念，认为治理包含着民主，但用“治理民主”更恰当，一方面民主本身需要治理，另一方面，国家与社会间既各自独立，又相互作用，国家的主导地位不能否定［2］。在法学界，基本形成了“良法善治”的主导语境，但也有明显的分歧。有学者认为，善治是针对国家治理能力而言的，善治是国家治理的规范，具体包含民主治理、社会共治、礼法合治等内容［3］。良法不等于善治，良法为善治提供了条件和保证［4］20。在这些讨论中基本关涉了公共事务治理中的民主、法治、绩效等问题。显然，中国特色的公共事务善治所指是国家治理的应然逻辑，是针对公共事务的客体对象而提出的主体间关系、过程、机制、目的、绩效等一系列要素的系统整合。本文认为，新时代中国特色的国家治理体系是价值理性与工具理性的统一，国家治理与善治是一体两面的有机整体，国家治理本身就蕴含善治的价值理念。国家治理作为独特的政治概念，是在全面深化改革的“关系语境”中出场的。关于国家治理的善治思想体现以下四重关系语境。

第一，国家治理体系与治理能力是互动关系范畴。国家治理体系就是公共事务治理的制度体系，其对象包括客体和主体两大领域［5］。就客体对象来说，包括经济、政治、文化、社会、生态等各领域的体制机制。就主体对象来说，包括党的思想建设、组织建设、领导方式、执政方式，政府体制、社会体制、司法体制等。国家治理体系促使诸多公共领域运行机制相互影响和互动，是党的领导、政府主导、社会和个人有序参与的合作与协同。只有主体间合作与协同的统一，主体作用于客体对象才能使客体各领域的体制机制统筹协调运行。因此，治理体系就是主体与客体间相互协调的体制机制和法律法规安排的制度体系。同时，治理能力是运用国家制度的能力。显而易见，国家治理体系和治理能力是不可分割的有机联系的整体，塑造一个结构完备的国家治理体系才能提升治理能力，进一步发挥制度的整体效能。因此，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”［1］91。在国家治理体系和治理能力的关系上来理解国家治理才是合理的。离开这种关系，将国家治理作为独立的概念而加以解释就会出现过度或曲解。

第二，国家治理体系是中国特色社会主义制度的题中应有之义。党的十八大首次对中国特色社会主义制度作出了结构性的概括，具体制度包括经济、政治、文化、社会体制［6］10。从三个层次的逻辑结构来看，具体制度与国家治理体系的客体内容是基本一致的。党的领导和人民主体地位贯穿于制度结构中，是制度的优势所在。因此，党的领导制度和组织制度最为关键。指出，“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”［1］104。同时，及时而深刻地纠正了将国家治理概念独立化的倾向：“全面深化改革总目标，是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。前一句规定了基本方向，我们的方向就是中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路。后一句规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。两句话都讲，才是完整的”［1］289。

第三，国家治理在“四个全面”战略布局与“五位一体”总布局的辩证关系中是工具理性的。“四个全面”战略布局与经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”总布局统筹联动、协调推进，“体现了唯物辩证法在解决我国发展问题上的方法论意义”［1］205。“四个全面”战略布局是由目标指向和三大举措构成的有机整体，其中全面深化改革的总目标是推进国家治理现代化，全面依法治国的总目标是构建社会主义法治体系，“法治体系是国家治理体系的骨干工程”［1］119。由此，这两大举措构成不可分割的相互依存、相互作用的关系。这也是十八届三中、四中全会作为姊妹篇而实现的战略整合。这两大举措以全面从严治党为保障作用于五位一体总布局的客体，推动全面深化改革驶向既定目标。在“四个全面”战略布局和“五位一体”总布局的辩证逻辑上，国家治理是治理制度与提升运用制度能力的辩证统一，是以人民发展为中心的治国理政的工具理性。

第四，国家治理是继往开来的新命题。国家治理是一个新的政治概念，但并不是说以往没有国家治理实践。指出，“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”［1］105。国家治理基于科学社会主义的基本原理、源于社会主义国家治理实践，是当代中国马克思主义国家制度和运用制度理论的新发展［7］。善治理念在党的十八届四中全会首次提出就是以良法为前提的，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”［8］。党的报告进一步指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命……推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”［9］。从中可以看出，良法与善治作为一对范畴内置于依法治国和国家治理之中，这既是国家治理的深刻革命，也是国家制度自我完善和发展的战略规范。因此，在追问什么是善治的问题上，应回到国家治理的四重关系语境中来揭示。

实质上，善治就是党领导人民发展和完善中国特色社会主义制度，不断提高运用制度有效治理国家的能力。这样的善治包含了治理主体（谁治理）、治理客体（治理什么）、治理过程（主体间关系）、怎样治理（治理工具）、治理绩效（治理的怎样）等在内的系统整合。可以将国家治理的善治概括为四个维度的整合：其一，在价值确立层面，党的领导、人民当家作主、依法治国的相互联系是价值理性与工具理性的统一。其二，“良法善治”是行动的正当性、合法性、合理性的规范，善治首先是“良法”获得的规则，在良法实施中保证善治。由此，善治与良法互为前提。其三，在具体的公共政策决策和执行层面，善治是基于中国特色社会主义协商民主的“协商治理”。其四，治理制度与提升运用制度能力的辩证统一关系，框定了“能力”边界，阻断人治的陋习。这四个维度统一的善治，包含了诸如民主、法治、公平、正义、公开、透明、回应、贤良等程序性的规范性要素，但善治更加强调制度的价值、合理结构、功能

。二、协商治理：中国特色社会主义的善治与善制途径

协商是治理现代化的行动起点，协商治理自身既包含着国家治理的规范价值，又是善治的实现形式。“协商”不仅包含平等、商谈、协调等以求共识的要素，还包括实践的“协同”。协商治理是个复合概念，既包含民主也包含管理在内。一方面，协商治理是公共事务行动主体间的程序规则，另一方面，协商程序本身也是治理的对象［10］。协商程序是为内容服务的，需要一定的形式来实现，形式与内容相统一是社会主义民主的基本要求。党的报告指出，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”［9］37－38。协商民主的真实性体现在协商什么、谁来协商、效果如何的善治中。基于协商民主的协商治理在理念上解决了“有协商并不一定有民主，有民主并不一定有协商”的辩难。“协商民主”既是“共识民主”又是行动的“协同民主”，共识与协同的同向同行是利益主体“偏好改变”的过程。由此“可治理”①问题就纳入协商治理的范畴。实际上，“可治理”与“可协商”是相互联系的，是协商民主的控制能力问题。因此，“协商治理”这一概念是协商民主的治理与治理协商民主的统一，这是善制遵循的基本原则。从协商治理上升到“国家治理”的中央顶层设计，确立了国家治理的主体间关系与结果的预期。正如所指出的，“国家治理能力是运用制度管理社会各方面事务的能力”［1］91。国家治理的核心是“制度治理”，它包含“治理制度”和运用制度治理两个方面。制度是由抽象的价值原则、体制、机制三者构成的。价值是制度的首要规范，体制是价值实现的职能和权力分配的组织架构，机制是制度原则在体制中运行的机理。具体来说，体制也是价值的实现途径，但体制与机制的差别在于，体制由硬性的可见的机构设置构成，而机制是体制内的动能所推动的运行机理，因机制而使体制成为活的机体，但体制又限制机制，这就是它们之间的辩证关系。现代国家的普遍特征都是以民主的抽象价值为国体原则的，政体就是组织权力架构，运行机制是政党政治的社会动员和组织形式。善制是善治实现的制度安排，因此，国家治理的善制也应该在中国特色社会主义的制度安排中来考察。善制是善治的体制机制和法律法规安排，也是中国特色社会主义国家制度的自身完善和发展。人民代表大会制度的政体是实现人民民主的组织权力架构，是民主政治的根本规定，作为根本政治制度体现了国体与政体的辩证关系。人民代表大会的国家“主权”体制所派生的“治权”，由行政、司法、监督的权能分配与制约的体制机制构成，直接面对公共事务治理客体。党的领导贯穿于从主权到治权的制度结构。这种赋有中国特色的国家制度，是科学社会主义原则与中国历史条件相结合的产物，具有独特的优越性。党的三中全会做出了国家“治权”组织机构、职能的重大调整和进一步优化的决定，新设置国家监察委员会和地方各级监察委员会，对国家权力实施全方面的监督，是国家制度优势的进一步强化。指出，“制度自信不是自视清高、自我满足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展”［1］289。改革国家治理的体制机制以法律法规安排的优先性为原则，因而排除了因个人喜好而任性的可能。法律法规不仅是对主体行动的约束，而且也是体制变革的规范。法律法规是以“良法”为前提的，良法保证了法律文本制度化的方向。源于良法的法律文本的制度化是善制建构的保障，这是在善治的逻辑上构建善制的重要突破口。中国特色社会主义的良法应体现在“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的规范上。具体来说，“良法应反映最广大人民群众的意志和利益，符合公平正义要求，维护个人的基本权利，促进人与社会的共同发展，反映社会的发展规律”［4］11。

党领导人民立法是中国特色的政治现象和政治优势，在“立法法”的规范下，依法立法，将科学与民主相统一，是良法获得的合理合法途径。由此，我们可以得出三个基本的观点：（1）法治作为治国基本方略规范了国家治理的路径；（2）以法治化推进国家治理法制化是辩证的统一；（3）法治是民主的法制，民主是法制的法治。国家治理制度就是公共事务的“法制化”。讨论国家治理制度也必然关涉社会治理制度。事实上，国家治理总体上包含社会治理，但这并不意味国家等于社会，而是指国家治理的制度体系包含社会治理的制度化安排，国家供给社会治理的法律法规，社会依法治理。社会治理的“社会”，是指人民群众日常生活中所结合成的家庭、村社、城市社区、社团、企业、公司、学校等建制化的实体组织。国家与社会的关系具有多样性。从不同民族走向现代社会的历史变迁的事实来看，社会力量的均衡形成法律制度的国家权力，通过革命的力量先建立国家，并以国家的力量推动社会变革。中国共产党领导人民构建社会主义国家，并以国家的力量改造社会是史实逻辑。但国家与社会关系的探索是一个重大的实践命题。中国特色社会主义的实践探索已经改变了国家社会化和社会国家化的形态，时至今日，国家与社会的关系已经具有了明显的互动性新特征。民主已经不仅仅是国家形式，也是社会形式、公共事务治理形式。城乡社区自治体制、社会组织自治体制、人们之间的交往方式、社会规范建设等都取得了重大成就。但是，城乡之间、城市与城市、城市社区之间、乡村与乡村之间、阶层之间、行业职业之间、政府与社会主体之间还存在诸多矛盾。因此，当代中国的社会民主依然处于国家保障型的阶段，以党的领导和法律法规安排推动社会健康发展是社会治理的主要特征。完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制是社会治理的发展方向［9］49。指出，“法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成”［1］120。法治国家是政治制度的范畴，“政治制度是用来调解政治关系”［1］286的，是党领导人民行使国家主权的规范。法治政府是治权行使的规范，法治社会是人们社会生活层面的行为规范。以法治国家为保障，推进法治政府建设，提升治权依法履职能力，推进社会治理社会化，构建共治共享的社会治理体制机制，实现法治国家、法治政府、法治社会协同的整体推进，需要在完善和发展国家与社会新型互动关系中构建协商治理的社会体制机制。

三、完善协商民主：新时期国家治理的应然逻辑社会主义协商

民主是新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，在社会主义民主理论和实践发展上具有里程碑意义。在新时代的历史方位上，协商民主从政治领域向社会民主、领域民主、体制外参与民主等多领域扩展，进一步彰显了社会主义民主是最真实民主的特征。但协商民主的全面铺陈需要制度供给，需要在实践中逐渐完善。协商民主的制度化与国家治理的善制是相互联系不可分割的有机整体。因此，推进协商民主的制度化应当与推进国家治理现代化同向耦合。

（一）构建推进国家治理与完善

协商民主相耦合的机制发展协商民主与推进国家治理的耦合是协商治理的显著标识。标识具有识别的标记、记忆、符号、图像等多重含义。社会主义协商民主之所以能够成为国家治理实践的标识，源于三个维度的协商民主与国家治理的耦合。其一是历史的维度。中国特色的协商民主是内生的，“是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，它源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础”［11］。这四个基础条件既构成了赋有中国特色协商治理的显著特征，同时也是推进协商治理的路径依赖。其二是国家治理的实践维度。时代是思想之母，实践是理论之源。党领导人民在新民主义革命、社会主义革命、社会主义建设的初步探索中形成了统一战线和政治协商的基本经验。在中国特色社会主义的探索中，深刻总结以往的成功经验，纠正了“”期间的失误，以民主集中制的组织制度为保障，将民主向社会领域释放，积极稳妥推进国家治理的民主渠道建设，丰富民主形式，总结概括推广地方经验，使协商民主理论在实践探索中逐渐成熟。党的十八大以来，运用唯物辩证法，深刻把握全面深化改革的各领域相互联系、相互作用的关系，将协商民主上升为治国理政的战略，基本形成了以中国特色社会主义制度优势发展协商民主，以协商民主扩大和增强制度优势的实践道路。中国特色社会主义的根本政治制度、基本政治制度、公共事务治理的具体体制机制三层结构，是发展协商民主的制度基础，发展协商民主又为国家制度注入了新的活力。其三是实质民主的本根维度。形式民主与实质民主是矛盾的统一体，现代民主的困境就在于形式与实质的冲突。人民民主是社会主义的生命和本质，其真实性就体现在实质民主的维度上。指出，“我们要全面认识社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势这一重大判断。中国共产党领导人民实行人民民主，就是保证和支持人民当家作主。保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中，保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力”［11］。协商民主与选举民主的有机结合是中国特色社会主义民主政治的显著特征，规避了选举时民主被激活选举后民主死亡的窠臼。协商民主向多层和更广泛的领域扩展，使实质民主在国家治理实践中逐步展开，成为国家治理发展的必然趋势。这三个维度的统一，使协商民主在推进国家治理的实践中得到不断的完善。

（二）党的群众路线与完善

协商民主相互嵌入是协商治理关键在国家治理实践中完善协商民主是在“可协商—可治理”框架内推进的。在坚持和发展党的群众路线中完善协商民主，在完善协商民主中发展和创新党的群众路线相互嵌入，是将协商控制在“可协商—可治理”范围内的关键。对协商民主与党的群众路线的关系作出了重要论述：“要深刻把握社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现这一基本定性。”［1］294在新时代的历史方位上，协商民主与党的群众路线在政治领域的同构，既是党的群众路线的创新发展，也是协商民主发展的历史根脉。在新民主主义时期就将党的群众路线上升到马克思主义的认识论：“我们党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。”［12］这一认识论与理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评的优良作风相一致，共同构成了党的群众路线运行的机理。邓小平在1956年党的八大《关于修改党的章程的报告》中就提出了将群众路线与遇事同群众商量统一起来的要求［12］。在中国特色社会主义实践探索中，不断加深党的群众路线与群众商量相统一的认识，逐渐形成了协商民主的新概念。在全面深化改革的历史方位上，将党的群众路线与协商民主统一起来，并将这一新的理论内置于治国理政的实践中［13］。协商民主与群众路线同构的特殊意义，体现在二者都是人民民主的政治本体论、党领导人民当家作主的认识论、民主集中制组织制度和决策制度方法论的有机统一。因此，完善协商民主的关键在于党的群众路线是否在协商民主中得到全面和真实的体现。中国特色社会主义最本质的特征和最大的优势是中国共产党的领导。没有党的领导，没有党的群众路线和协商民主的领导方式，协商民主就会陷入空谈的境地；没有党的群众路线与协商民主的统一，协商治理就有可能陷入“一盘散沙”和“不可协商－不可治理”的困境。指出，要“保证党领导人民有效治理国家，切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象”［1］289－290。在全面深化改革的关键阶段，各种矛盾错综复杂、交叠共生，必须发挥群众路线的政治优势，既要积极稳妥推进协商民主，又要防止发生偏差［14］。各级党组织和各级领导机构既要做贤明者、引领者，又要做社会团结的粘合剂、平衡器。完善协商民主与党的群众路线相耦合的重大意义，在于增加和扩大政治优势，不仅是民主的增量，而且更是质的提升。

（三）“硬法”与“软法”相结合

推动协商民主制度建设全面依法治国这场广泛而深刻的革命，关键在于协商治理的可能性。不能否定协商过程存在利益博弈的讨价还价、妥协等民主的一般特性。“可协商—可治理”关涉到行动主体间利益关系的合法、合理、有效协调的机制是否可能的问题。将更广泛的真实民主铺展开来必然要求制度供给的合理性、合法性、有效性相统一。指出，“必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”［11］。推进协商民主既是解构官本位的利器，又是政治制度优势得以进一步完善和发挥的基本要求。协商民主的制度供给是以法治和法制的辩证关系为根基的。以“硬法”规范协商民主体系是保证协商有效运行的关键。中国特色社会主义的硬法包括党内法规和国家法律两部分内容，而且党内法规严于国家法律。法制既保证了在民主与集中的体制机制中有效协商而彰显民主的真实性，又将权益分配贯彻在决策前和决策过程中，使利益集团不可能僭越政治，使协商控制在“可治理－可协商”范围内［15］。协商治理不仅需要“硬法”，也需要“软法”，“硬法”与“软法”相结合是完善协商民主的有效途径。学界对“软法”的界定存有争议，但基本上是在与“硬法”相比较中来阐释的。与国家权力主体通过国家的立法体制机制颁发并依赖强力执行的硬法相比，软法“是指那些作为一种事实上存在的可以有效约束人们行动的行为规则，而这些行为规则的实施总体上不直接依赖于国家强制力的保障”［16］。从公共事务治理的角度看，“软法”是德治的范畴，主要从习俗、习惯、乡规民约等角度来审视治理价值的。“软法”是内在的良心尺度和外在的社会规范的统一。协商民主合和文化的优秀传统经过创造性转换和创新性发展，是构建当代协商道德的文化基础［17］。正如所指出的那样，“没有道德滋养，法治文化就缺乏源头活水，法律实施就缺乏坚实社会基础。在推进依法治国过程中，必须大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，提高全民族思想道德水平，为依法治国创造良好人文环境”［1］117。良法善治是中国特色社会主义善治的基本遵循，法治更强调善政和整体的国家制度的善制，德治从人的灵魂和社会规范为国家治理注入了文化的更具有中国特色的内容和形式。善制是协商治理的保障，德治是协商治理的灵魂。法治和德治都需要文化的滋养，而道德文化更具有根本性。由此可见，善治路径的国家治理作为一场深刻革命，包括党自身革命、领导方式、制度优化、社会文化建构等多领域的系统耦合，全面从严治党是善治的保障。

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作者：池忠军 单位：中国矿业大学马克思主义学院