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当代国家民族自治政策探析

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摘要:纵观当代美洲民族自治政策的发展历程,大体可以分为保留地制度、多元文化主义以及民族区域自治等主要类型。美洲主要国家的民族自治政策一般具备反复性、复合性并不断获得法律保障。在具体实施的过程中,美洲国家民族自治实践极富成果,但也不可避免地会带有一定历史和现实的局限性,其经验为我国解决民族自治问题提供了有益借鉴。

关键词:美洲国家;民族自治;多元文化主义;保留地制度;民族区域自治

二战之后,一大批殖民地和半殖民地国家摆脱了帝国主义的压迫,建立了独立统一的民族主权国家,民族自决、民族自治一时间成为世界民族发展的潮流。随着冷战结束,各国内部少数族群的民族分离主义情绪抬头,全球范围内的民族冲突此起彼伏,前苏联以及一些东欧国家在这一过程中分崩离析,轰然倒塌,当代民族自治在这样残酷的政治现实面前,一度遭受到前所未有的冲击和挑战。然而,在当代美洲①民族国家中,民族自治实践并没有为此一蹶不振,反而在一定范围内独树一帜,继续发展。毋庸置疑,任何国家的民族政策都是服从于国家总体发展战略的。当代美洲国家的民族自治可以说很大程度上在少数民族自决权和国家统一之间,在尊重少数民族的文化特殊性和国家发展战略之间找到了一种平衡,开拓了一条极具特色的民族自治创新之路,也为世界其他国家的民族自治提供了成功经验。

一、当代美洲民族自治的主要类型

目前美洲大陆主要由土著居民、外来移民和混血民族三大部分组成。印第安人是美洲最古老的民族,他们作为原住民早在16世纪之前就已经广泛地分布于美洲大陆的各个地区。然而16世纪后,伴随着欧洲殖民者的登陆,美洲数百年的殖民化历程拉开了序幕,它极大推动了来自欧、亚、非各族人民在美洲大陆的融合和重组,并从根本上改变了美洲大陆民族的构成及地理分布,因此除了少数三种国家外,绝大多数美洲国家都是多民族移民国家。由于特殊的历史原因和政治原因,美洲国家民族问题由来已久,美洲民族政策也相当多样和复杂。当前美洲国家民族政策主要涉及主体民族和土著民族之间的民族关系,既有共性,又有各自的特点,因此在制定民族政策时,考虑的状况有差异,制定的民族政策也是不尽相同[1],目前大体可以分为以下三种类型:保留地制度、多元文化主义以及民族区域自治。

(一)保留地制度。保留地是指政府划拨用于给原住民集中居住的土地。当前保留地制度主要集中在美洲大陆国家,最为典型的当属美国的印第安人保留地。印第安人保留地是由美国印第安人事务局负责管理的一级行政区划,印第安人部落在所属保留地上具有一定的自治权。截至2015年美国政府已承认的印地安部落一共567个,现存的印第安保留地有326个①,主要分布在美国的西部和中北部。作为一种已持续百年的制度安排,美国印第安人保留地制度可追溯到建国时期,当时美国政府设立保留地的初衷是将印第安人与白人社会隔离开来并用同化政策来消除种族冲突。20世纪30年代,罗斯福总统在美国大力推行印地安新政,重新肯定了保留地存在的重要性,并按照欧美三权分立的原则建立起部落政府,在联邦政府的监督下行使部落主权和自治权。经历了20世纪50年代“终结政策”的短暂低潮后,美国在20世纪60、70年代全面放弃了对印第安原住民的同化举措,建立起了现行保留地自治理念和政策,当代美国的民族自治步入了一个新的发展阶段。1970年,时任美国总统尼克松在国会就联邦政府的印第安人政策发表了演讲,鼓励印第安人民拥有自治意识和自决能力。作为对此的积极回应,国会通过了一系列有关印第安人的立法,并专门成立了印第安人经济机构办公室,负责印第安人社区的改造、培训。在克林顿任总统期间,政府颁布了《印第安部落司法法》、《部落自治法》和《土著美国人住房援助和自决法》等法律,印第安人的政治和文化权利得到越来越多的承认和保护,印第安保留地制度逐渐完善。[2]2014年6月时任美国总统奥巴马对印第安保留地进行了视察。他倡议,文化上推动23个州印第安人保留地内的教育改革、教师培训以及提供高速互联网;经济上加速建设印第安保留地内的基础设施,促进能源领域发展,鼓励原住民成立小微企业;政治法律层面,则委派时任司法部长与部落首领协商,加紧解决针对美国印第安人犯罪大幅增加问题,承诺为每个原住民部落选区至少设立一个投票点。[3]总之,从20世纪后半叶至今,美国以数任总统为代表的行政层面和以国会为代表的立法层面,都对保障印第安人自治权展现出前所未有的决心。尽管印第安人的生活水平仍待改善,但通过保留地制度,印第安人的政治、经济和文化权利的行使无疑达到了历史新水平,美国的印第安保留地制度逐渐完善。拉美地区像阿根廷、哥伦比亚、智利、巴西、巴拿马、委内瑞拉等一些国家也都在20世纪先后进行了印第安人保留地实践。这些国家的保留地一般都设在边远贫困地区,免征土地税,实施有关印第安人的法律。目前为止拉美各国普遍认为保留地是保存印第安传统的一种有效方法。

(二)多元文化主义政策。文化自治是指少数民族在语言、教育等文化领域享有不受居住区域限制的自治权的一种自治形式。[4]当前美国、加拿大以及大部分拉美国家所实行的多元文化主义就是这种文化自治形式的重要体现。1924年,犹太裔的美国学者霍勒斯•卡伦在其著作《文化与民主》中,首次提出并阐释了文化多元主义的概念,他主张文化是族群特性的核心,在国家统一的框架下,应该允许文化多样性的存在,在多样性中发展同一性。根据这一理论形成的民族文化自治政策,一方面反对同化,因为同化威胁着族群的生存;另一方面主张少数民族接受作为“少数民族”的社会地位,反对分离主义,因为参与更大的社会并为自身的权益进行合法斗争才是一条切实可行的道路。[5]当前大多数美洲国家都是以移民为主的多民族国家,所以近年来多元文化主义在美洲兴起并得到普遍认同。加拿大是世界上首个将多元文化主义确定为基本民族政策的国家。出于缓和民族矛盾和维护社会和谐的需要,1971年10月时任加拿大联邦总理特鲁多宣布开始全面实施多元文化主义民族政策。这一政策是在维护国家团结,促进社会整合的前提下,尊重加拿大境内不同族群间的文化差异,通过提供必要的联邦政策扶持,帮助各少数族群克服文化障碍,全面融入加拿大的社会生活。1973年,加拿大联邦政府设立了专门委员会,并委任专员从事与多元文化相关的各项组织协调事宜,与此同时每年还设立各种专项基金用于支持多元文化主义的建设。1982年多元文化主义被正式写入加拿大宪法。1987年,政府又起草了多元文化主义政策原则,承认多元文化是加拿大的国家特征,保证所有加拿大人在社会、经济、文化和政治上的平等地位。1988年7月,《加拿大多元文化法》的颁布实施标志着多元文化主义政策作为加拿大的一项基本国策正式通过法律化的形式巩固下来。20世纪70年代末、80年代初,面对一体化政策所带来的弊端,一些拉丁美洲国家的印第安学者提出了旨在促进印第安人自治,具有多元色彩的“民族发展理论”、“参与印第安主义”等主张,其核心是承认和接受种族多元化的合法性,创立并发展行使自治权的组织机构,鼓励印第安人参与到自治政策的制定中,并为此提供政治、经济和文化等方面的专业技能和知识培训。1985年第9届美洲印第安人问题代表大会通过了新的《印第安行动五年计划》,这项计划要求在承认拉美各国种族和文化多样存在的基础上,为印第安人制定出尊重其价值和意愿的自主发展政策。这一举措意味着拉美各国政府的民族政策开始从一体化向多元文化主义转型。进入20世纪,伴随着工业化和现代化进程的发展,尤其是经历过两次世界大战以后,美国主流社会开始对以往的民族同化政策进行深刻反思,并逐步展现出对文化差异的包容和尊重。在这种情况下,鼓励文化多元主义,倡导民族自治和民族自决就成为美国印第安人和其他社会各界共同努力的方向。

(三)民族区域自治。民族区域自治是一种复合型民族政策,它把地方自治与民族自治直接结合起来,规定了少数民族群体在主权国家领土范围内的一定地域内(通常为少数民族传统居住区)拥有区别于其他地方的特殊行政权力,这种权力体现在政治、经济、文化、教育以及宗教等诸多方面。民族区域自治制度具有“平衡机制”的特点。它是将“民族自治”与“区域自治”有机地结合起来,在“国家意志”与“民族诉求”之间以“分权”的方式做出制度安排,在民族或族群与地域的关系“合二为一”的前提下,这种制度对维护民族或族群利益的作用是显而易见的。[6]45作为现代社会一种重要的民族自治类型,民族区域自治制度也存在于当代美洲国家之中。20世纪70、80年代,在加拿大土著人争取权利的斗争不断高涨的背景下,加拿大政府的印第安人政策开始从之前的同化转变为自治。1982年加拿大政府通过了新的联邦宪法,不但确认了土著民族的“已有权利”和“条约权利”,而且还赋予了梅蒂人和因纽特人正式的土著民族身份,这为今后加拿大土著民族自治政策的制订与实施提供了宪法保证。1990—1992年,加拿大联邦政府在夏洛特城宪法会议上正式承认了土著民族的自治权,大大推进了土著民族自治进程的步伐,其中最为大胆的尝试就是“努纳武特”地区的建立。早在20世纪70年代当时的因纽特人领袖们就提出脱离西北地区建立自治政府的想法。经过了近30年的酝酿、斗争与谈判,加拿大努纳武特土著联盟终于在1990年10月就建立一个独立行政单位与西北地区政府达成一致并就此签订了协议。1999年4月1日,努纳武特地区作为最年轻的成员正式成为加拿大第13个省级行政单位,掀开了加拿大民族自治发展史上新的一页。20世纪60、70年代萨帕塔民族解放军在反对墨西哥政府推行一体化政策的印第安人武装运动中脱颖而出,并最终于1996年和政府签订了《圣安德勒斯协定》。此后,萨帕塔人按照印第安人传统习俗和惯例在全国建立了30多个自治市,自主选举出自治区的领导班子,赋予了自治领导机构卫生、教育以及部分司法职能,并通过自给自足的模式来逐步发展经济。2003年,萨帕塔运动又采取了重大举措,将其统治的区域划分为北区、高地区、阿尔塔米拉诺区、策尔塔尔丛林区和托霍拉瓦尔丛林区五个区,并在此基础上相应建立了五个地区自治政府———善政委员会,进一步深化了萨帕塔运动区域内印地安人的自治民主实践,为墨西哥其他要求自治的地区提供了成功范例。20世纪后半期,中美洲最大的国家尼加拉瓜当政的桑地诺民族解放阵线在经历了对印第安人强制同化政策失败后对民族政策进行了一系列调整。1987年桑地诺民族解放阵线正式颁布了大西洋沿岸民族自治法,并于9月建立了民族区域自治制度,成立南北两个大西洋自治区。自治区内,人们通过选举建立自治政府和自治区委员会,在承认使用西班牙语作为国语的同时,自治区内各民族有权学习并使用本民族的特殊语言,这些自治权益还被写入了尼加拉瓜的宪法和专项法律。桑解阵线的这些政策极大促进了自治区内各民族的和睦相处和共同繁荣,这不仅在拉美而且在整个美洲也是独一无二的创举。

二、当代美洲民族自治政策的主要特征

纵观当代美洲民族自治政策的发展历程,虽然民族自治类型多样,但总体趋势是正在从传统的同化政策向平等、自主、开放、包容的现代多元文化主义转变,并且具备以下共同特点:首先,当代美洲民族自治政策具有一定的反复性和复杂性。当代美洲民族政策呈现出明显地反复性特点,多在同化政策和自治政策之间不断摇摆。以美国的保留地制度为例,1934年,美国国会通过《印第安人重组法》,恢复部落制,并按照三权分立模式帮助印地安部落重建部落政府。然而到了1953年,美国政府的“终结政策”又否认了对大批印第安部落地位的认可,保留地被变相地废除了。直到20世纪60年代,随着美国民权运动和多元文化潮流的发展,美国政府终于又在1968年通过《印第安人民权法》,重新恢复了保留地并承认了在保留地生活的印第安人的自决权。可见,美国的保留地制度经历了恢复—废除—重新恢复的曲折反复过程,最终实现了从强制同化向自治自决的历史转型。当代美洲民族自治政策的反复性源自于它是集民族矛盾、历史积怨、领土主权、经济发展、文化差异等多种因素共同影响的结果,其中起决定作用的还是“自治权”和“管辖权”之间的博弈与斗争。当代美洲国家中,民族自治体的权力较之前有了很大的提升,尽管如此政府依然是民族自治政策制定中的主导力量。还以美国保留地制度为例,从美国国会动辄以立法的形式取消这种自治权利就可以看出,虽然部落被视为拥有固有自治权的独立实体,但这种自治权还是相对的,脆弱的,在某种程度上国会拥有管理和调整部落地位的权力。“托管者—受惠人”的关系模式也因此逐渐成为美国处理印第安事务的主要导向。[7]54美国的保留地制度从一个侧面反映了当代美洲民族问题的严重性和复杂性。虽然当代美洲大陆的土著人在部落自决和自治方面取得了实质性的进展,但未来依然任重而道远。其次,当代美洲民族自治政策具有一定的复合性。当代美洲的民族自治政策基本涵盖了文化-政治双重维度。多元文化主义和民族区域自治这两种具有现代性的民族自治政策在当代美洲国家中都有具体实践。多元文化主义政策更多地是从文化维度去看待民族问题,族群被视为一种文化实体,其集体身份主要由独特的文化认同和特定的文化权利来界定,民族关系表现为不同文化群体之间的关系,建立一种多元共存、兼收并蓄的社会文化秩序才是解决民族矛盾的根本之道。当前加拿大将多元文化主义奉为国家的基本民族政策,美国以及大部分拉美国家也将其视为民族政策转型的根本方向,可见多元文化主义在当代美洲国家是一种处于主流的民族政策。

与此同时,墨西哥、尼加拉瓜等拉美地区以及加拿大的“努纳武特”也在践行着民族区域自治制度。这一民族政策是将民族问题与地域相连,族群被视为一种是政治实体,拥有与地域、语言、文化、经济以及立法与司法权力相联系的特定政治权利,民族关系表现为政治关系,解决民族问题的途径被置放于中央与地方的关系架构内。不管是文化维度的多元文化主义还是政治维度的民族区域自治,二者都坚持了民族平等的原则,同时保持了对民族文化独特性的尊重。同时这两种类型的民族政策之间有时也会存在着内在联系。这种联系来自于民族政策的“复合”性质,比如在民族区域自治与文化多元主义之中,某些文化政策可能是相当一致的。[6]50这种民族自治政策中的复合性特点在当代美洲国家中体现的最为明显。再次,当代美洲民族自治政策坚持法制化进程,并不断得到法律保障。当代美洲民族自治政策基本都在各国宪法的框架内,各国均有支持民族自治政策的法律,自治权得到法制化的认可和保障。美国的印第安民族自治政策就是通过国会的立法及美国各级法院裁决建构起来的,虽然在这个过程中立法机构的规定不时地摇摆和反复,但仍然遵循了马歇尔大法官在19世纪所做出的确立印第安人内在主权和自治权利的基本原则。20世纪以后,美国推出了一系列关乎印第安人在经济、文化乃至政治等领域民族权利的法律法规,这为其他多民族国家进行少数族裔权利保障提供了可资借鉴的蓝本。1982年加拿大政府通过了新的联邦宪法,确认了土著民族的“已有权利”和“条约权利”,这也为今后加拿大土著民族自治政策的制订与实施提供了宪法保证。1987年尼加拉瓜的桑地诺民族解放阵线接受了“自治印第安主义”的理念,正式颁布了大西洋沿岸民族自治法,承认了设立的民族自治特区政府和议会的合法性。可以看出,民族自治政策已获得当代美洲大部分国家的认可,并通过法制化建设不断得到推广和完善。

三、当代美洲民族自治的效果、面临问题和前景

观察一个国家的民族政策是否“成功”,主要需要考察它对内部民族关系的实际影响,即在相对较长的一段历史时期内,它是促进民族或族群保持相对稳定与和谐的关系还是反之。这个问题的实质是民族政策对社会整合的影响。[6]124当代美洲民族自治的主流是多元文化主义。美国、加拿大以及大多数拉美国家都将此奉为圭臬,并根据具体情况结合保留地制度和民族区域自治制度,解决主体民族和土著民族之间的矛盾,调整和整合国家内部的民族关系。实践证明,当前美洲的多元文化政策是在民族平等原则指导下建立起来的一种符合国家现代性发展的民族政策,在一定程度上能够克服民族同化和民族自决所带来的国家-民族二元对立的困境,在“普遍性”国家意志和“特殊性”民族文化之间取得平衡。它试图将国家内部的民族问题淡化为主体民族与少数民族之间的文化整合问题,将少数民族的群体认同限制在“文化认同”的范围内,“淡化了族群与地域之间的联系”,从而限制了民族主义诉求到达“民族自决”顶点的通道。[6]51这种将民族问题“文化化”的民族自治政策,在一定程度上解决了国家统一和民族多元共存的难题,具有一定的开创性。二战之后,美洲国家的民族矛盾相对缓和,土著民族的生活状况明显改善,其政治参与范畴也不断扩大,良好的社会效果正是该政策被世界其他国家纷纷效仿的重要原因。虽然多元文化政策在美洲大陆的实施富有成果,但这一政策毕竟处于起步阶段,在将民族问题从“政治化”引向“文化化”的实践过程中,不可避免地会有一定的历史和现实局限性,当代美洲民族自治的发展道路注定不是一帆风顺,而是需要在不断解决问题的过程中曲折前行。当前美洲民族自治面临的问题主要有以下三方面:

首先,对自治权法理渊源的认定存在认知分歧。美洲的土著民族认为自治权是固有的,是自古以来就存在的,它是土著民族自主选择和决定自己生活样式的正当性表达;而政府则认为,土著民族的自治权主要是一种法定权利,它虽然具有一定的历史合理性,但其具体内容和行使方式需要经过双方谈判并最终通过宪法和法律的确认,具有一定的或然性。[8]可见,双方都从各自的立场和目的出发对自治权进行解读。例如,19世纪30年代最高法院马歇尔大法官关于美国印第安部落做出的判决一方面首次从法律的角度明确了印第安诸民族具有内在的部落主权,另一方面又强调了美国政府对这种部落主权具有一种信托责任,企图在“部落主权”和“发现权”,“内在原则”和“占有原则”之间找到一个平衡点,这种摇摆的立场直接导致了美国民族自治政策的反复性和复杂性。

其次,民族自治在实践过程中会遭遇制度性歧视。任何民族政策都不是完美的。美洲国家所奉行的多元文化政策是以民族平等为出发点。然而正像罗斯柴尔德所说“在形式上的承诺与具体实施效果之间的矛盾”一样,当多元文化主义以一种民族政策的形态呈现时,它的缺陷就已经很清楚了,它在解决民族关系结构上不平等的问题时似乎显得苍白乏力。[6]43在现实生活中,制度安排对土著民族的实际影响可能与制度的合法性理念相去甚远。在美国,虽然印第安土著民族享有相对独立自治权利,但是当这种自治权被行使时,就会受到来自美国国会和联邦政府权力的限制和制约,使得自决权在一定程度上显得十分脆弱和无力。如果美国政府无法在印第安人的“自决权”与联邦政府的“托管权”之间寻得一个恰当的平衡,这一问题仍有可能继续困扰美国政府。[7]52-55对于这种制度安排所造成的种族不平等在加拿大的公共生活领域也常有体现。在加拿大的就业市场上,大量的土著民族成员受到技术性排斥无法在在工资高、工作稳定的一级劳动力市场就业,只能分流到工资低、工作不稳定的二级劳动力市场上,从而形成一种制度性职业结构。土著民族群体的经济处境同样可以反映出这个民族的教育水平,他们受教育的整体水平比社会主流群体差得很多。反过来,较差的经济处境又直接影响到他们受教育特别是高等教育的机会,这也成为一种制度性循环。[6]43可见,民族问题是一个复杂的社会问题,受到政治体制、经济发展水平以及宗教信仰等多种因素制约,仅凭文化政策的实施是无法解决民族之间深层次的权力不平衡问题,这也给美洲民族自治效果带来了一定程度的不确定性。

最后,对文化差异性的过度强调容易导致保守民族主义的滋生。多元文化政策强调文化的差异性却忽视共性,容易走向文化相对主义的窠臼。“文化相对主义相信没有任何一种文化比其它文化更为优秀,也不存在一种超然的标准可以证明这样一种正当性:可以把自己的标准强加于其他文化。”[9]这一观点明显违背了马克思主义对立统一的唯物辩证思想,如果每个民族群体都只强调自身文化的绝对性,否定其他民族存在的合理性,忽视与其他民族之间的文化关联,这种情况不加限制的话,就会加大不同族群之间的文化对抗,弱化承载着共同价值理念和统一规则的国家认同,不利于整个社会发展的和谐稳定。

综上所述,民族自治政策在美洲大陆国家得到了不断创新性发展,成为满足少数土著民族权力诉求,阻止民族分离主义蔓延的有效政策,但是由于目前大部分国家的民族自治仍然存在很多问题,还不成熟不完善,美洲民族制度未来仍有很大的可塑性。在承认民族文化特性多元存在的同时如何来界定自治权的边界,如何在“现代化”战略的指向下有效唤起民族或族群的文化认同,如何在公民身份和民族身份之间取得平衡,这一系列影响民族自治未来走向的因素最终将会在土著民族和政府或主流社会之间通过博弈、谈判、协商确定下来。中国自古以来就是一个多民族国家,民族问题对中国的发展与稳定至关重要。中国共产党自建党开始就以马克思主义民族理论为指导,制定民族政策,建国后更是建立了以民族平等为基石的民族区域自治制度。我国所坚持的马克思主义民族理论和当代美洲所奉行的多元文化主义,这两者都抵制对少数民族采取不平等的同化政策,承认少数民族文化的独特性,提倡民族平等的原则,保护少数民族的权利,但本质上两者又属于不同的思想体系。[10]因此我们既要采取开放包容的态度借鉴当代美洲民族自治的成功经验,又要认识到其存在的局限性并结合具体国情制定有利于各民族团结和谐发展的民族政策。

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作者:武闽 单位:中国传媒大学

纳西学研究杂志责任编辑:张雨    阅读:人次