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自然资源国家所有权的法律构成

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《理论月刊杂志》2015年第二期

1国家作为自然资源所有者的意义

国家既是一个政治意义上的概念,同时也是一个法律意义上的概念。中国是社会主义国家,国家既是主权的享有者、政权的承担者,也是国有财产的所有者、归属者。所以,国家这一主体本身是兼具多种身份的,既是国家主权者,又是财产所有者。国家作为主权者,主要是对外防御侵犯国家的自然资源主权,只有当自然资源遭受外敌入侵时,主权者的身份才发生作用,简言之,国家作为自然资源的主权者身份,一般是在国与国之间发生自然资源争端时才体现出来的。而在一国的领土内,就自然资源的开发、利用和保护而言,国家所有权应当是指国家是自然资源的财产所有者,是民法上所有权人意义上的权利①。国家所有权即使按照《物权法》所秉承的严格的所有权概念,国家也在很早以前就已经成为有史可征的所有权主体。[2]自然资源国家所有,对构建有效的自然资源开发利用秩序至关重要。

1.1明确了自然资源的归属,起到了定分之争之功效自然资源归国家所有,可以避免民众主张对自然资源“无主物”的先占取得,甚至引发哄抢自然资源的状况。不少人可能会担心:自然资源归属国家,那么民众是否晒太阳、下河游泳、呼吸空气都要交费?这里必须明确的,自然资源国家所有不等于无偿使用,也不必然与有偿使用划等号。自然资源所有权归属国家,不等于任何利用资源的行为都是有偿的,或者都是需要事先审批的,也不等于开发利用自然资源的任何行为都是无偿的。比如,江河归属国家所有,但不等于入江游泳就要审批或缴费,也不等于可以随意从事捕捞作业。因此,对于自然资源的开发利用,如果是人类生存的基本条件,人们就有了满足自身需要的“合理使用”权利,这种权利可视为《宪法》所保护的“人的基本权利”,属于不可剥夺的权利,国家所有权也必须为此让位。但不能因此而否定自然资源国家所有的合理性!因为,这种资源的利用是以“合理”为限度的,不能够破坏生态环境从而影响到他人的生存与发展,不能影响到人类的可持续发展与有序的社会生活,否则,国家就有权不允许滥用自然资源。而此时,国家是自然资源的所有者就是国家防御公民“不合理利用”自然资源的最正当理由。

1.2为设置自然资源开发利用权提供了理论前提由于其他民事主体不享有自然资源的所有权,设置自然资源开发利用权,应当有一个母权,而自然资源国家所有权在这其中正是充当了母权的角色。对自然资源的利用,应当进一步地细分:一种是因生存的本能需要的开发利用,没有这种利用,人的生存和基本人权就会受到制约或者损害,这种以保障基本生存需要的资源开发利用法律不应该有太多的干预和限制,只要这种利用行为没有损害到公共利益,就应当“顺其自然”;另一种则是以盈利性为目的的开发利用,或者以改善生活为目的的开发利用,这种开发利用不能让自然人或法人随意而为,需要完善资源开发利用的法律制度,其中最重要的环节就是要设置好自然资源开发利用权利制度。

1.3有利于发挥私法在自然资源配置中的作用。作为主权者国家,它不能直接参与到资源市场中,只能通过行使立法权或管理权来控制自然资源,这显然还不足于充分发挥国家在自然资源配置中的作用。而作为财产所有者国家,它就可以通过有效的私法机制,使自然资源真正成为社会财富运转起来。自然资源是一个集合概念,自然资源利用的一个特点是无法对自然资源采取“整体性利用”,而必须把它分为一个个具体的自然资源“物”,并最终以自然资源产品的形式出现在市场上,这就需要健全自然资源的私法规制,而自然资源国家所有权制度有利于发挥私法在规制自然资源配置中的作用。

2自然资源国家所有权的权利客体

根据民法基本理论,“物”是民事权利的客体,不论是生产资料还是生活资料,不论是原始的自然物还是人工加工而成的产品,不论是流通物、限制流通物还是不能流通物,都可以成为物权法调整的客体———“物”。自然资源作为民事权利客体的适格性,主要涉及三个问题:一是自然资源是否具备物权法上的“物”之特征;二是自然资源是否具有物权法上的“物”之属性;三是需要明确自然资源的“物”之范围。

2.1自然资源的“物”之特征

2.1.1自然资源的有限性特征在一定的空间范围内某种或某一类自然资源的总拥有量是一个有限的常量,无论可再生资源还是非可再生资源都不例外。[3]比如,化石燃料资源属于不可再生资源,资源总储存量有限,随着人类不断的开发与利用,其总量必将越来越少,乃至耗竭;空气、水等尽管可以周而复始、循环再生、源源不断,但是每一周期的循环量也是有限的,如果利用强度超过其再生或自净能力,比如造成空气污染、水流枯竭,可再生资源同样存在着资源短缺的危险。从人类开发利用自然资源的历史长河看,自然资源在宇宙范围内是没有极限的,但在生产力发展的某一特定阶段,在有限的科学技术水平条件下,能为人类所开发利用的自然资源是有限的。

2.1.2自然资源的稀缺性特征资源的有限性是一种客观存在,而资源的稀缺性则是人为引起的,二者既互相联系,又不能等同。自然资源的稀缺性,反映的是自然资源与人类需求之间的矛盾,只有当人类对某一类别资源的需要超过资源的限度时,资源才表现出稀缺性特征。比如,在农业文明时代,矿产资源等不可再生资源虽然有限,但其稀缺性特征并不明显;至于空气等可再生资源,人们更是从未注意到它的稀缺与否。因此,只有当有限的资源无法满足人类日益增长的资源需求时,资源的稀缺性特征才明显显露出来。随着时间、地点和自然环境的不同,资源的稀缺程度也不同,如在戈壁沙漠上的淡水资源的稀缺性与在平原上淡水资源的稀缺性就不可同日而语。不但储存性资源存在稀缺,流动性资源也存在稀缺,“流动性资源的稀缺和退化很可能是比储存性资源耗竭更为紧迫的问题”。[4]

2.1.3自然资源的财产性特征马克思主义认为,创造社会财富的源泉是土地自然资源和劳动力资源。马克思在《资本论》中引用威廉•配第的话说“劳动是财富之父,土地是财富之母。”[5]恩格斯在《自然辨证法》一书中指出:“劳动和自然界一起才是一切财富的源泉,自然界为劳动提供材料,劳动把材料变为财富。”[6]可见,在马克思主义经典作家看来,自然资源归根到底是一种资财性资源。资源的财产性特征需要进一步明确资源的财产权归属。对于储存性资源,各国领土范围内的自然资源归属领土所属国,这是领土主权的重要特征。对于流动性资源,它的财产权归属则变得复杂。比如,一国在其领土范围内排放的二氧化碳,其影响的可能是全球的气候;鸟类、鱼类的迁徙往往是超越国家主权界限的,各国也已经充分注意到了流动性自然资源的财产性特征,并力图使本国在其中的利益最大化。“尽管每个国家可原则上同意准入限制和产生控制是必要的,但是它们也不可避免地力图把他们自己承担的有关代价降低到最小程度。”

2.2自然资源的“物”之属性作为物权客体的物,必须是存在于人的身体之外的、能够为人力所支配并且能够满足人类某种需要的物体。自然资源是否具有“物”的属性?依据物权法基本原理,作为物权客体的“物”,应当是“特定的”、“可支配的”、“稀缺的”、“独立一体”的物。当前,学界的通说是,作为物权客体的物,主要指有体物。[8]“随着社会的发展,物即使不具有物理上的独立性,也可以根据交易上的观念和法律规定作为标准来确定某物是否具有独立性。”[9]大陆学者和台湾学者都注意到物的范围也在不断的扩张。“随着人对自然力的控制能力的不断与时俱进,人们对物的概念已经从罗马法上的有形物扩展到一切固体、液体、气体、热、光、电磁波、能量等自然力以及能够为人力控制并具有价值的特定空间。”[10]随着人类认识水平的不断提升和物质需求的日益多样化,财产的形式也越来越丰富,这就使得物权的客体也在不断发生变化,范围在不断扩大。随着人类科学技术的不断进步,各国的立法对“物”的概念界定也在与时俱进地发展。①当前,学术界已经普遍认识到物权客体已经不再局限于动产和不动产这两种基本类型上,天然力、自然力等纳入物权客体已经成为一种趋势。②可见,自然资源具有的有限性、稀缺性和财产性等特征,符合物权法一般理论关于“物”的特征要求,也符合在物权法定主义的框架下物权客体扩大化的发展趋势。总之,将自然资源作为物权客体是合适的,自然资源的物权法规制也是必要的,对构建自然资源的开发利用制度具有重要意义。

2.3自然资源的“物”之范围物权法定原则是物权法的基本原则之一,其基本要求是物权的创设必须由法律明确规定,当事人之间不得随意创设。我国《物权法》对自然资源的相关规定,正是基于这一基本原则创设了自然资源物权制度。由于自然资源是一个抽象的集合性概念,《物权法》在条文里列举具体的自然资源种类是必要的,法条明文规定的具体类型是实践已经证明了的、在现实生活中大量出现的自然资源物权类型,这符合物权法定的基本要求;同时,我们也必须注意到自然资源的种类比条文里明确规定的类型要多得多,有些类型的自然资源随着科学技术的进步和人类开发利用的需求,已经有必要作为一种物权类型加以法律规制。当然,并不是所有的自然资源都应当归属国家所有。认定自然资源是否属于国家所有的范围,有以下几个基本的判断标准。第一,对于法律条文明确予以规定的自然资源种类,应当认定为国家所有的范围;行政法规或地方性法规对新出现的自然资源的相关规定,不能视为对《宪法》的立法解释,而应该看作是对已有规定的进一步明确和重申,并不是创设一种新的自然资源种类,更不能把这种明确自然资源范围的行为认定为违宪。[11]第二,法律以“例外情形”的形式明确排除的,不应当认定为国家所有的范围,比如,法律规定归属于个人的林木,或者归属于集体所有的森林、草原、山岭、荒地和滩涂等。法律规定的除外情形,一般是从自然资源的权属或者其所处的地理位置来规定,直接把某种类型的自然资源直接排除在法律规制范围之外的规范并不存在。第三,对于未能在法律、法规的条文里找到直接依据的,此时认定是否为自然资源的标准有三个:(1)该类型自然资源是否是保障人类生存的必需品,如果人类离开了某一自然资源就无法生存下去,那这一资源就应当视为非排他性的公共资源,而不能把它视为国家专属的所有权客体;(2)该类型自然资源是否具有“物”的法律属性,即是否具有稀缺性、有限性和财产性等“物”之特征,如果不具备这些基本特征,则不宜认定为国家所有的自然资源;(3)对某一自然资源的开发利用,是为了保障自然生存的需要,还是通过加工成资源产品谋取经济利益?如果是前者,视为对公共资源的利用;如果是后者,就应当纳入国家所有的自然资源的范畴。比如,从河里取水用于满足基本的生活用水,属于对公共水资源的利用;但如果大量抽取河里的水用于开办工厂进行产品生产或用于灌装水买卖,则应视为使用国家所有的水资源,需要取得一定的水资源产品生产资质,并缴纳一定的许可使用费。

3自然资源国家所有权的权利内容

所有权的内容,就是指所有权的权能,包括积极的权能和消极的权能。积极权能指所有人对财产依法享有的占有、使用、收益和处分的权能,消极权能是指在财产遭受损害时,所有人享有的保护财产所有权的物上请求权。所有人享有的每一种权能,都意味着所有人可以依法实施一类或一系列行为的可能性。[12]

3.1自然资源国家所有权的占有权能自然资源的占有权能,指的是国家对其所有的自然资源进行控制和管理的事实。对物的支配权首先需要表现在对物的占有上。马克思曾指出:“私有财产如果没有独占性就不成其为私有财产。”[13]同样地,自然资源国家所有权,首先应表现为国家对自然资源的占有权能。关于占有是否能作为所有权的一种权能,尽管学术界存在争议,但通说是所有权包含着占有权能。[14]我国《民法通则》第71条也将占有明确规定为所有权的权能之一。对自然资源的占有,与对一般有体物的占有是有所不同的。马克思曾指出,“实际的占有,从一开始就不是发生在对这些条件的想象的关系中,而是发生在对这些条件的能动的、现实的关系中”;[15]马克思还指出,“一切生产都是个人在一定社会形式中并借这种社会形式而进行的对自然的占有”。[16]可见,判断是否“占有”,应当是其能否与生产相结合,成为再生产的条件。对外形表现为固体形态的自然资源,对其占有可以适用有体物占有的一般规则,这种占有我们把它称之为“实在的占有”。但对于流动性自然资源(比如水资源、野生动植物资源),这类自然资源是处在不断的流动之中的,对这类自然资源的占有应当是“观念上的占有”,即这里的占有不是对某些物质的实在占有,而应该是建立一定区域内的“观念上的占有”,比如,由于水是流动的,占有不是针对某部分特定的水,而是特定某区域范围内的水;再比如,国家对野生动物资源的占有,也不是对某几只特定野生动物的支配或管控,而是对某一区域内的野生动物总体的支配和管控。如果我们对流动性自然资源的占有采取“观念上的占有”,那么,水流入海、动物迁徙属于国有资产流失的担忧自然也就消除了。

3.2自然资源国家所有权的使用权能国家对自然资源的使用权能,是指国家按照自然资源的性能对其加以开发利用,以满足社会生产或生活的需要;或者利用自然资源本身的特点与属性,以提升人类的生活水平或生活质量。占有权能是使用权能的前提与基础,国家占有自然资源不是其主要目的,占有自然资源的目的是开发、利用自然资源,是推进经济社会的可持续发展,这就是国家对自然资源的使用权。“只要‘生活资料和享受资料’是主要目的,使用价值就起支配作用。”[17]可见,使用权能对经济社会生活具有重要意义,不论是所有权还是非所有人,其注重的都是物的使用价值。由于自然资源同时具有维护生态平衡的功能,国家对自然资源的使用权能应当受到限制:一是受到公共利益的限制。对自然资源国家所有权而言,自然资源的“公益性”特征也一再被强调,限制自然资源国家所有权成了保障自然资源公益性的必要手段。二是要受到国际条约或国际公约的约束,自然资源的利用具有国际性,一国对自然资源的开发利用可能会影响到他国的生态环境,全球气候变暖就是一个生动的事例,基于此,各国共同制定了保护自然资源或自然环境的公约,对于我国加入的这些国际条约或者公约,自然对国家行使自然资源使用权能时起到了限制作用。三是由于国家这一主体的特殊性,它在使用权能行使过程中也具有一定的特殊性,受到了国家的社会责任等诸方面的限制,使用不当就会造成国有资产的浪费或者流失,甚至会破坏人类赖以生存的生态环境。

3.3自然资源国家所有权的收益权能国家对自然资源的收益权能,是指国家利用自然资源获取一定利益的权利。这种利益既指经济上的利益,也指社会效益和生态利益。收益权能在所有权四项权能里居于核心地位,“如果享有所有权对所有人毫无利益,所有人等于一无所有。”[18]国家对自然资源的使用权能与收益权能有一定的联系,在国家因利用自然资源而获得经济上利益的情形下,使用权是收益权的前提和基础,二者存在因果关系。但这并不表明使用权和收益权就必须同时存在。比如,在国家授权其他法人行使自然资源使用权的情形下,国家自身并不行使自然资源使用权,但它有收益权;同时,国家使用自然资源可能处于生态目的,并非都是为了追求经济目的、获得经济利益,在这种情形下,有使用权,但并不一定存在经济利益,这时收益权表现为生态利益。自然资源最大的特点就在于它的公益性,只要法律法规没有明令禁止,自然人或者其他民事主体就有权使用自然资源并获得收益。

3.4自然资源国家所有权的处分权能国家对自然资源的处分权能,是指国家消耗自然资源的行为,或者转让自然资源相关权利的行为。处分权是所有权的核心要素,国家享有对自然资源的处分权是国家作为自然资源所有者的重要体现。但国家在处分自然资源的过程中,必须兼顾自然资源的经济效益、社会效益和生态效益。第一,要坚持把生态效益考核作为行使自然资源处分权的首要原则。国家的自然资源权益首先体现为国家的自然资源生态权益,处分自然资源不能以破坏生态环境为代价,在处分自然资源时必须兼顾自然资源的循环利用与可持续利用。第二,要坚持公平原则。比如,在让渡自然资源开发利用权利的过程中,应当平等地对待每一个民事主体,在资质同等的情况下,应当通过自由竞拍等方式,以公平竞争的形式取得开发利用自然资源的权利,而不能暗箱操作、或者由政府任意指定。这也是与私人财产处分权最大的不同。第三,要坚持依法、有偿处分原则。行使自然资源处分权必须严格依照法律的授权,法律没有授权的,任何机构或者组织都无权代表国家任意处分国有自然资源。随意将国家所有的自然资源权益无偿地让渡给其他民事主体,是随意处分国有资产的表现,这种行为真正造成了国有资产的流失,应当坚决予以杜绝。第四,要坚持全程监管的原则。国家始终是自然资源的所有者,让渡出去的只是开发利用的权益,这就要求国家始终以一个所有者的身份关注让渡出去的自然资源,对受让人开发利用自然资源过程中的不当行为予以及时的制止,在必要的时候,依法收回让渡出去的权利。

作者:施志源单位:福建师范大学法学院

理论月刊杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次