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矿产资源创新设计研究

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《理论月刊杂志》2015年第二期

1生态文明与矿产资源管理机制

在矿产资源管理领域,生态文明建设必须依靠制度。我国矿产资源管理领域的制度主要包括矿产资源法律法规、矿产资源规划管理、储量登记管理、矿业权管理、矿产资源税费管理、矿产资源监督管理等制度。生态文明的建设对矿产资源管理制度以及生态环境保护提出了更高的新的具体要求,我们必须沿着生态文明的理念和实践需要,将两者有机结合,例如:把资源消耗、生态风险、环境损害纳入社会经济发展评价体系,建立体现生态文明要求的考核体系和奖惩机制;继续开展资源性产品价格和税费改革,完善体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度;强化环境监管,健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度等。

2生态文明视角下矿产资源管理机制存在的主要问题

2.1矿产资源法律制度不完善我国矿产资源法律法规制度及体系在维护矿产资源国家所有权、规范矿产资源勘探开发及促进矿产资源保护和合理利用方面起到了积极的促进作用。但我国现行的《矿产资源法》(1986)主要是为了满足对矿产资源开发管理的需要,侧重从管理角度规范矿产资源的勘查和开采,导致在立法目的上“重行政管理、轻权利保护”,存在产权制度设计不合理、矿业权权能不明晰且发展受限、矿产资源补偿费标准过低、矿业权与土地使用权的衔接不顺畅、行政监督管理职权冲突、矿产资源环境保护内容亟待完善等问题。

2.2矿产资源开发规划管理不到位自2001年全国范围内各级矿产资源的规划编制和实施陆续展开以来,我国矿产资源管理规划走上从无序混乱到有章可依的进程。然而,随着我国进入社会主义现代化建设的关键时期,社会经济发展进入转型期,对国内外能源和矿石等的需求依然十分强劲,可以预见,我国经济发展与资源环境的矛盾冲突将日趋紧张,矿产资源规划工作将面临一系列挑战。尽管我国已经陆续完成和启动第二轮、第三轮矿产资源规划,矿产资源规划方式和制度依旧存在着计划经济时代政府指令的影响,未能体现市场经济发展和生态文明建设的要求,矿产资源规划的具体实施层面缺乏有效的配套制度予以支撑,仍然存在规划体系界定不清、规划的法律地位尚不明确,规划法律效力有待提高等问题,导致规划管理难以落到实处。

2.3矿业权市场建设滞后我国在社会主义市场经济建设过程中,根据实际情况和经济社会发展对矿产资源的需求,初步建立了矿业权市场,并制定修改相关法律法规,保障矿业权市场的发展。但是,由于各地区实际情况不同,相关法律制度不完善,因此,造成我国矿业权市场建设中存在各地矿业权出让发展不平衡,做法不一致;矿业权市场主体不规范;矿业权退出机制不完善;矿业权市场中介服务机构不规范;矿业权市场监管问题突出等一系列问题。这些问题无疑对协调矿产资源开发和生态文明建设产生不同程度的影响。

2.4矿产资源开发利用理念、技术相对落后当前我国已进入“四化”建设的关键阶段,资源环境的约束日益趋紧,人口压力并未缓解。但是当前我国矿产资源开发利用理念,矿产的开发利用技术水平已不能适应生态文明背景下经济发展和人民生活质量提高的要求,与国际发达国家矿产资源开发利用水平相比,尚存在矿产资源开发利用的理念和技术相对落后等问题。

2.5矿产资源监督管理制度设计不合理矿产资源监督管理的基本内容包括产权监督和行为监督。它主要是对矿产资源开采过程中的矿业产权、矿产勘探开发技术、遵守法律、遵守矿产规划等进行监管。从中可以发现,现行的矿产资源监管并没有针对矿山环境进行特定监督,只是把生态环境监管放在法律和规划的框架下,进行监督管理。这样会导致矿山开发企业只重视当前利益、生产效益和生产安全,忽视长远利益、社会效益和生态安全。对于涉及到生态环境有高危的相关矿产资源行业,缺乏相关法律法规对于矿产资源管理部门、环境保护部门以及安监部门等的监管协作进行指导和规范,造成令出多门,难以区分主次,各部门之间在权力配置上互相交叉,导致部门职权不清,会降低生态文明背景下矿产资源的监管效率。

3生态文明视角下矿产资源管理机制设计的影响因素分析

矿产资源管理制度作为国土资源管理制度的重要组成部分,在国家治理体系中占有重要位置。生态文明建设的大背景下,矿产资源管理体制机制,需要根据政治因素、经济因素、社会因素和文化因素进行多方面发展要求的具体制度设计。

3.1政治因素在我国这个具有中国特色社会主义的国家里,必须高举旗帜,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定。政治因素对于一项管理制度的诞生有重要的影响。矿产资源管理体制机制创新主要受政治制度、法律制度、方针政策等影响,她们决定了矿产资源管理体制机制改革的前进方向。

3.2经济因素中国特色社会主义市场经济的各项制度在我国已经建立起来,并且在不断走向完善。党的十八届三中全会提出,“使市场在资源配置中起决定性作用”,是为了更好发挥市场在资源配置中的作用,为建设生态文明,建设两型社会贡献力量。矿产资源产业作为中国特色社会主义市场经济的重要组成部分,管理体制机制改革也必须尊重市场经济规律、市场经济制度。社会主义市场经济体制下,经济利益等要素对于矿产资源管理体制机制改革设计有着重要影响。

3.3文化因素文化作为一个民族和国家精神力量的源泉,中华民族之所以屹立于世界民族之林五千年,中华文化在其中起了关键性的作用。文化为人们的行动提供方向和可供选择的方式,可见对人们的日常行为具有十分重要的指导作用。生态文明建设背景下,矿产资源管理机制的设计必然受到传统文化、社会主义文化的影响。比如矿产资源管理体制机制设计要体现社会主义价值观的导向作用,因为矿产资源管理的实现还是需要通过人的活动来实现,而人的活动就要靠社会主义价值观来予以指导。所以,矿产资源管理体制机制的设计要考虑社会主义文化的导向和整合作用。

3.4社会因素矿产资源管理体制机制设计的一个重要目的之一就是要有良好的社会效益。社会效益的取得,就必须认识到当前社会发展所处的社会发展阶段和当前社会对于矿产资源管理的要求,即对良好的生态环境需求。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人。因此,在矿产资源管理体制机制的设计必须体现人民的呼声,维护人民的利益,把保护良好的生态环境,实现人与自然和谐发展作为改革后的矿产资源管理体制机制的目标。

4我国矿产资源管理机制框架设计

党的十八大报告把生态文明作为中国特色社会主义现代化“五位一体”建设的重要组成部分,并提出把生态文明建设融入到经济、文化、政治、社会建设中去。矿产资源管理体制机制改革作为政治建设中的深化行政体制改革的重要组成部分,同时,又是矿产资源行业生态文明建设的重要环节。因此,在生态文明建设的背景下,矿产资源管理体制机制改革必须融入生态文明的相关理念和方法。

4.1矿产资源法律体系建设生态化,明确生态环境保护目标现有矿产资源法律体系主要制定于上世纪80、90年代,其中有许多计划经济时代的影子,在矿产资源法律体系中存在“重开发,轻保护”的观念,这些已经不适合现在生态文明建设的要求。为此,应该实现矿产资源法律体系建设生态化,突出生态环境保护的内容。首先,明确《矿产资源法》中关于矿产资源利用过程中生态环境保护法律责任的规定。现行的《矿产资源法》第32条第1款规定“开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的法律规定,防止污染环境。”但在法律责任章节中没有规定相应的法律责任条款,更没有对行政主管机关及其工作人员和矿山企业在保护环境方面应承担的责任进行规定。要建设生态文明,实现中华民族永续发展,在《矿产资源法》里应规定相应的矿业主管机关和工作人员以及矿业企业在生态资源环境保护中应当承担的责任条款,重视矿业环境保护才能使我国矿业更加有序健康地发展。其次,《矿产资源法》环境责任机制的实行,也需要相关配套法规的完善。生态资源环境保护不是一种单独的法律责任,需要通过很多法律手段来加以实现,例如加入矿产资源规划考核、环境保护保证金、环境影响评价、矿产资源监管等法律制度,同时在民事、行政、刑事法律责任中加强对环境保护方面法律责任的规定,确定破坏生态资源环境的责任追究机制,从而形成一个较为完备的责任体制,为生态文明背景下我国的矿业发展及矿业环境保护起到更坚定的保证作用。再次,统筹考虑《矿产资源法》与相关法律的合理衔接。做好《矿产资源法》与《土地管理法》、《水法》、《森林法》等在矿业用地、矿业权开发行政审批、水资源有偿使用等方面的衔接,确保矿产资源开发利用的高效协调管理。最后,加强矿产资源保护与综合利用的立法,融入生态文明的相关理念,促进矿产资源行业绿色发展,为制定有利于促进低碳经济和循环经济发展的资源政策,促进矿产资源行业的全面升级提供强有力的法律依据。

4.2完善矿产资源储量储备制度,突出矿产资源生态国情矿产资源储量是经济建设、社会发展、民生需求和生态保护所需能源、原材料的物质保证。我国的矿产资源储量管理领域涵盖矿产资源储量登记、动态监管、资源补偿费征收、矿产资源储量评审备案管理,以及对储量的矿业权评估备案、建设项目压覆矿产资源和地质资料汇交等进行了延伸管理。根据生态文明建设要求和当前矿产资源管理现状综合分析,矿产资源储量管理在今后的工作中应当尽快组织力量完成以下工作。首先,在矿产资源储量登记方面,在全国范围进行全面清查,尤其是了解对国民经济发展有着重要影响作用的矿产资源储量,包括了煤炭、铀、铁、铜、铝、稀土等重要矿产。在了解它们储量进行定量分析预测的同时,针对这些重要矿产资源产区的生态环境条件也要充分调查,并在现有及可预见的矿产资源开发技术基础上实现对矿产资源开发生态环境影响预测评价。其次,构建适应生态文明建设要求的规程、规范、技术标准体系及其实施细则。再次,加强对建设项目压覆矿产资源的管理,严格限制对重要矿产资源储量的压覆。最后,建立重要矿产资源储备制度。在实现国家资源安全的同时,也可以优化国土空间开发格局,控制开发强度,调整矿产资源空间开发结构,促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,为实现中华民族永续发展奠定基础。

4.3实现矿业权市场管理动态化,融入生态文明理念矿业权市场管理是矿产资源管理的核心部分,对于实现矿产资源价值,优化矿产资源配置具有十分重要的意义。针对目前我国矿业权市场出现的问题,应该做好以下工作:首先,规范矿业权市场的交易主体。生态文明背景下,矿业权市场的交易主体必须进行规范,这样既有利于建立有序合理的矿业权市场,同时可以明晰矿业权,促进矿业权流转,促进资金、技术等资源进入到矿业权交易市场,进而实现矿产资源的优化配置,提高矿产资源的利用率。其次,提高矿业权市场的准入门槛。矿产资源必须从从业年限、信誉水平、资本金额、满足的技术条件、环境评价等方面提高准入门槛。这样既可以防止对矿业权市场进行投机干扰,又可以借助有实力的企事业单位实现对矿产资源的合理开发,提高整个产业的节能集约水平,实现绿色发展。再次,完善矿业权市场的退出机制。矿业权交易市场中,因政策调整,政府部门不能履行合同时,要退还受让方的矿业权价款,保障投资人的合法权益。为此,要制定退还矿业权价款的条件和办法,完善关闭矿山,退还矿业权价款具体规章制度,从而维护矿业权市场稳定,促进矿产资源行业的绿色发展。最后,重视矿业权市场上生态文明制度的建立。积极开展矿业权市场中碳排放权、排污权等与矿业权交易的协调运行,并制定其相关规章制度。同时对一些达到开发利用条件的废弃尾矿和贫矿,也设立矿业权,并象征性收取一些矿业权费用,同时国家给予政策优惠和相关补贴,鼓励有实力的矿产资源企业进行开发,从而促进矿产资源开发利用水平的提高。

4.4健全矿产资源规划管理制度,优化矿产资源开发格局生态文明背景下,完善矿产资源规划管理制度,是优化国土空间开发格局的重要一环,具有十分重要的意义。针对我国矿产资源规划管理体系存在的问题,优化完善矿产资源规划管理制度,应做好以下工作:首先,明确矿产资源规划的法律地位,提高其法律效力。对《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》中相关条文进行适当的完善,对生态文明建设下的矿产资源规划进行行之有效的管理。其次,体现市场经济发展的要求,重视市场在矿产资源配置中的决定性作用。矿产资源规划工作要注意与国内外的资源价格走势及社会经济的发展潜在需求相结合。再次,矿产资源规划要统筹好本区域的矿产资源开发利用、生态环境保护与地区经济发展的关系。在规划制定前应深入了解规划制定地区的实际情况与矿产资源开发利用的状况,实现矿产资源的动态规划,协调矿产资源开发利用的代际冲突,实现矿产资源的可持续发展。最后,在矿产资源规划的具体实施层面制定行之有效保障机制予以支撑。基层规划工作情况影响到上一级规划工作的贯彻落实,基层矿产资源规划是矿产资源规划管理制度的基础。解决基层规划工作遇到的问题,加大对基层(市、县级)矿产资源规划工作在经费和人员等方面的配置。如加大中央财政对基层适当扶持、加强对基层规划人员业务素质的培养;建立矿产资源规划实施的配套监督监管机制,从而避免规划工作的低效率和权力缺乏制约而诱发的腐败现象,同时保障其依生态文明理念所制定的规划得到有效的贯彻落实;加大矿产资源规划技术层面保障,特别是在基层规划部门和经济发展水平欠发达地区,规划信息系统建设与维护,完善基层规划工作信息处理与更新工作;建立规划信息系统与其他矿产资源管理系统的协作机制,实现矿产资源规划管理工作与其它矿产资源管理信息系统的衔接。

4.5矿产资源税费管理制度生态化,强化税收对生态调节作用我国现行矿产资源税费制度体系,缺乏对矿产资源可持续发展的考量,不适应生态文明建设的发展,一定程度上加快了矿产资源的耗竭。为此需要对矿产资源税费制度体系进行以下完善:首先,矿产资源税费立法的生态化,必须坚持科学发展观的指导,树立可持续发展的立法理念,将生态文明的相关理念融入渗透到矿产资源税费立法工作中去。在矿产资源税费法律体系中,要体现诸如提高矿产资源的利用率,促进矿产资源的合理开发使用,建立循环经济的矿业市场的生态文明建设理念。其次,调整原有矿产资源税费种类。将矿产资源补偿费和矿产资源税进行合并,新资源税应完全用于矿山生态环境破坏和解决矿业开发的外部不经济性,而不作为矿产资源有偿使用制度的重要体现。矿产资源有偿使用制度则由设立矿产资源权利金和矿业权价款来实现。再次,构建矿产资源生态税费体系。设立或完善诸如生态环境保护税、矿山环境修复保证金等税费制度。并根据矿山开发环境评价结果,制定不同的税率,客观体现出破坏环境的经济成本,从经济角度来调节人们在矿山开发利用过程对生态环境的破坏行为,通过人们的趋利性行为,来实现矿产资源开发过程中对生态环境的保护。同时也为矿产资源开发过程中生态环境保护治理提供固定的资金来源。最后,完善矿产资源税费的管理,建立相关保障机制,实现相关环境保护税费的专款专用。对于专门用于矿产开发的税费,财政和税收部门应专设账户,同时定期对账户进行监督审计,以防挪作他用。

4.6重视资源环境督察,完善矿产资源监督管理制度矿产资源监督管理制度目的是为加强对矿山企业的矿产资源开发利用和保护工作的监督管理。主要包括以下制度:矿产资源开发利用情况统计年报制度;“三率”指标制定与考核制度;矿产开发监督年度检查制度;矿产督察制度等。根据矿产资源开发监管制度的具体内容和存在的问题,生态文明背景下矿产资源监督应做好以下工作:首先,根据生态文明建设的要求和当前的开发技术水平以及矿产资源行业生成经营效益,制定新的“三率”标准,从而促进提高整个矿产资源开发利用产业生产力水平,实现矿产资源行业的绿色发展。同时,加大对矿产企业执行新制定的“三率”标准的监督。其次,在矿山企业矿产开发监督年度检查过程中,重点突出矿山企业是否按照批准的设计要求进行采选矿作业,包括回采率、采矿贫化率、选矿回收率指标核实,依法缴纳有关税费的情况,无证开采和采富弃贫等破坏性开采的矿产品禁止进入流通领域的执行情况,有无违反矿产资源及生态环境保护法律、法规的情况等。再次,矿产督察是为了进一步规范和加强矿产督察工作,强化对矿业权人履行法定义务的监管,提高矿产资源节约与综合利用水平。矿产督察是国土资源主管部门聘请专业技术人员,依法对非油气矿业权人法定义务履行情况进行监督检查的行政管理措施,是监督矿产资源节约与综合利用的一项重要手段。矿产督察范围重点是大中型矿山、国土资源部颁发勘查许可证、整装勘查区和重要成矿区(带)内的探矿权人。生态文明背景下,矿产督察工作,应该突出对矿山矿区的生态环境以及矿产资源企业的生产率水平进行监督。

作者:许巍单位:中国地质大学经济管理学院

理论月刊杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次
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