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生态文明制度体系探究

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《理论月刊杂志》2015年第二期

1生态文明制度体系的含义及特征

1.1生态文明制度体系的理想化要求是门类齐全、结构严密、内在协调门类齐全首先是指在生态文明制度体系中,以宪法为统帅,调整不同生态社会关系的一些最基本的法律部门应该具备,不能有缺漏;其次是指与法律相配套的纪律、行业规则要齐全。结构严密是指生态文明制度体系不仅在总体上要有一个严密的结构,而且在涉及各个具体领域和具体环节的行为规范内部也要形成一个从基本法律规范到与之相配套的一系列法规,实施细则、办法等严密的结构;内部协调是指在生态文明制度体系中,一切行为规范都要服从宪法和法律的相关规定并与其保持协调一致,也包括制度体系中的程序性规则与实体性规则、强制性规则与非强制性规则等行为规范相互协调等。尽管这是一种理想化的状态,但是它体现了一个制度体系应有的整体特征。

1.2生态文明制度体系是客观法则和主观属性的有机统一从最终意义上讲,制度体系是经济关系的反映,它必须适应于总的经济状况,并随着经济社会的发展,不断丰富、完善、创新。尽管生态文明制度体系的形成也是由客观经济规律和经济关系决定的,但从生态文明制度体系的建设过程来讲,它又离不开人的意志、主观能动性、意识形态、文化传统的作用,它是客观法则和主观属性的有机统一。尤其是中国处于并将长期处于社会主义初级阶段,整个国家还处于体制改革和社会转型时期,社会主义制度还需要不断自我完善和发展,这就决定了中国生态文明制度体系必然跟其他制度体系一样具有稳定性与变动性、阶段性与连续性、现实性与前瞻性相统一的特点,这一体系也必然是动态的、开放的、发展的,必然随着中国经济社会的发展和法治国家的建设不断发展完善。

2生态文明制度体系的基本构成

建设生态文明制度体系,就是把为数众多、内容不同、形式各异的各种生态文明行文规范根据一定的标准进行科学分类,并按照一定原则,将这些行为规范组织成一个和谐的统一整体。正确划分生态文明行为规范的种类及其所属的层次,形成生态文明制度体系的科学结构,是建立生态文明制度体系的重要问题。根据生态文明行为规范调整对象和调整方法的不同,以及行为规范的效力等级可以将生态文明制度体系的构成分为横向构成和纵向构成。

2.1生态文明制度体系的横向构成根据调整对象和调整方法的不同,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将生态文明制度体系划分为源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度、环境治理和生态修复制度等四个主要组成部分。[2]

2.1.1源头保护制度包括国土空间开发保护制度、环境资源产权制度和用途管制制度。国土空间开发保护制度,即加快实施主体功能区战略,统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局;严格按照主体功能区定位推动发展,建立国家公园体制;建立资源环境承载能力监测预警机制,对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施;对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核;以生态、自然、环境资源等要素为主要指标依据,划定并严守生态红线。环境资源产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责。

2.1.2损害赔偿制度则包括资源有偿使用制度、生态补偿制度、环境损害赔偿制度。资源有偿使用制度,即加快自然资源及其产品价格改革,全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则,逐步将资源税扩展到占用各种自然生态的行业和领域。生态补偿制度,即稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围,调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途,有序实现耕地、河湖休养生息。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格。坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理。环境损害赔偿制度,即对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度,依法追究刑事责任。明确界定环境损害赔偿的原则及范围、环境损害赔偿责任人和权利人、赔偿资金来源、赔偿数额的评估、赔偿程序等,增强其可操作性。

2.1.3责任追究制度则包括生态文明考核评价制度和生态环境保护责任追究制度。生态文明考核评价制度,即健全生态文明考核评价体系,将生态文明建设状况纳入经济社会发展评价体系和地方政府政绩考核体系,构建政府内部考核与公众评议、社会组织和专家评价相结合的评价机制。生态环境保护责任追究制度,即探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计;建立生态环境损害责任终身追究制。

2.1.4环境治理和生态修复制度包括生态环境治理制度和生态修复制度。生态环境治理制度是指建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度;完善集体林权制度;健全举报制度;完善污染物排放许可制,实行企事业单位污染物排放总量控制制度。生态修复制度是指建立陆海统筹的生态系统保护修复制度;完善生态修复立法,实施生态修复保证金制度,加大政府生态修复治理资金投入力度,探索边开采资源、边修复生态的新模式。

2.2生态文明制度体系的纵向构成

根据生态文明制度规范效力等级的不同,可以将生态文明制度体系划分为以下几个组成部分。

2.2.1宪法中关于生态文明的规定是生态文明制度体系的统帅。宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力。宪法中关于生态文明的规定在生态文明制度体系中处于最高的位阶,具有最高的法律效力,其他一切关于生态文明建设的制度都是由它派生。尽管我国现行宪法已经明确规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”[3]但是,宪法中并没有明确规定生态文明建设的法律地位,这一方面使得生态文明建设缺乏宪法依据,其相关制度体系建设也缺乏宪法统帅;另一方面这与中共十八大作出的推进中国特色社会主义事业“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”[4]五位一体的格局不相符。因此,应该在宪法中增加关于生态文明保护的原则性规定。

2.2.2全国人大及其常委会制定的涉及生态文明建设的法律是生态文明制度体系的主干。涉及生态文明建设的法律是国家生态文明建设方面的重要的基本的法律制度,构成了生态文明制度体系的主干,也为相关行政法规和地方性法规的制定提供了重要依据。它由生态基本法、生态保护单行法和其他法律中的生态保护法律规范组成。目前,我国法律体系中缺乏一部能够体现综合生态系统的生态文明基本法,涉及生态保护的单行法(包括综合管理性的生态保护单行法、污染防治单行法、自然资源保护单行法等)也有待进一步完善。同时,随着生态文明建设的不断推进,散见于民法、刑法、行政法、经济法、劳动法、诉讼法等部门法中有关生态保护的法律规范也有待进一步加强,以便从不同的角度对涉及生态保护的社会关系进行调整,丰富生态保护法律法规的惩治与救济内涵。

2.2.3国务院制定的生态文明行政法规是生态文明制度体系的重要组成部分。生态保护行政法规是由国务院制定颁布的,涉及生态保护的,效力低于宪法和法律的规范性法律文件。包括对全国人大及其常委会颁布的法律制定的实施细则、实施条例,以及对还没有纳入全国人大常委会立法规划或立法暂时还不成熟但又亟需予以规范的先行制定的管理规范。往往一部新的生态保护单行法出台,就会有数量更多的行政法规配套出台。国务院制定的数量巨大的生态行政法规,在推进生态文明建设方面发挥了重要作用。但生态保护行政法规最重要的就是要相互协调一致,而不能相互矛盾、重复,今后在这方面还需要加大力度。

2.2.4地方性法规中关于生态文明建设的规定是生态文明制度体系的又一重要组成部分。各个省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会有权制定地方性生态保护法规。这些法规对保证宪法、法律和行政法规中关于生态文明建设的规定在本行政区域内的有效实施发挥了重要作用。但地方性生态保护法规数量非常多,大多数是针对全国性法律法规的实施办法,内容和法律法规重复较多,结合当地实际的针对性规定较少,地方特色不突出,操作性也不强,在实践中有待进一步改进。

2.2.5其它相关政策、纪律、行业内部规则中有关生态文明建设的规定是生态文明制度体系的重要补充。尽管这些规定不像法律法规一样具有普遍的强制约束力,但它们可以对法律规定起到重要的补充作用,待这些规定成熟之后也可以上升为法律法规。

3加强生态文明制度体系建设的重要意义

3.1加强生态文明制度体系建设有助于从根本上保障生态文明生态文明建设的最终目标是处理好经济社会发展过程中人与自然的关系,在这一关系中,人始终居于主导地位,因此,处理好这一关系的关键因素在于规范人的行为。实践证明,通过制度来规范人的行为是最行之有效的措施。加强生态文明制度体系建设一方面可以将生态文明理念制度化,并通过一定的奖惩措施将其转化为社会实践,落实到具体的行动中;另一方面也可以为生态文明建设提供规范和监督、约束力量,从而通过约束个体行为,达到维护全社会的整体利益和长远利益的目的。此外,加强生态文明制度体系建设可以充分发挥生态文明制度的整体功效,通过各有分工、互不冲突又相互联系的各项制度的协调配合,才能实现制度实行的最佳效果。制度建设是带有根本性、全局性、稳定性、长期性的问题,没有制度体系的制定、执行和完善,就没有生态文明建设实践的发展和完成。

3.2加强生态文明制度体系建设有助于保证生态文明建设的整体发展方向生态文明制度体系具有整体性特征,这就为全面审视生态文明建设的方方面面提供了前提和基础。通过“顶层设计”和规划,统筹考虑制度体系中的各个因素,可以使生态文明建设的目标、任务、措施更加合理和完善。通过反思生态文明制度体系建设中存在的各种问题,可以为生态文明建设道路、目标及手段、方法的选择提供有益的参考。通过科学的制度设计,构筑完备的生态文明制度体系可以为生态文明建设提供一条高效、正常的运行轨道,确保生态文明建设朝着正确的方向发展。马克思主义告诉我们,加强生态文明制度体系建设的过程就是充分发挥人的主观能动性的过程,只有通过自觉、能动地认识和把握生态文明建设的规律,才能更加有效地推进生态文明建设向前发展。

3.3加强生态文明制度体系建设能够解决生态文明建设“有法可依”的问题生态文明制度体系包括涉及生态文明建设的各种法律、法规、章程、纪律等行为规范,是人们行动的准则和依据。它会明确告诉人们哪些行为可以做,哪些行为必须做,哪些行为不能做,哪些行为能够带来肯定性的法律后果,哪些行为能够带来否定性的法律后果。通过这些规定,我们既可以约束自己的行为,也可以评价他人的行为,还可以预测任何一个行为的法律后果。生态文明制度体系也是一个包括了目标体系、行为规则、考核办法、奖惩机制等在内的所有制度总和,它为生态文明建设提供了具体的行动标准,从而解决了生态文明建设“有法可依”的问题。从中共十八届三中全会确定的总目标来看,解决这一问题也是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。

作者:杜艳艳董贵成单位:中国石油大学人文社会科学学院

理论月刊杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次