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城市公用事业公私合作研究

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《吉首大学学报》2016年第二期

摘要:

城市公用事业具有自然垄断特征,在城市化快速发展背景下,必须超越“垄断”与“竞争”独立的二元治理范式,推行公私合作制。在公私合作制下,需构建以风险分担机制和收益分配机制为核心的合同治理机制,以实现私人部门参与的经济性目标;同时,为避免私人资本盲目逐利损害公众利益,还应匹配相应的规制政策。由此引申,设定政府的行为边界,设置激励性的资本收益规制模式,激励被规制企业主动提高效率,构成城市公用事业公私合作机制的基本内涵。

关键词:

城市公用事业;有限竞争;有效竞争;公私合作机制

一、问题的提出

改革开放以来,中国政府通过设置户籍制度等制度规范,实施了一系列推动资本、技术等要素向城市区域聚集的发展政策,学术界称之为“城市偏向”发展战略。在这一战略带动下,1978年以来,中国人口城市化水平保持了年均增速超过1%增长态势。从国际经验看,这一阶段需要投入大量资金用于城市基础设施建设,否则就有可能因公共产品供给不充分,出现“鬼城”、“睡城”、“卧城”等现象,造成国土资源浪费并引发诸多社会问题[1]。在这种背景下,仅靠财政支出支撑的公共服务供给模式已难以为继。据测算,到2020年,如果政府债务控制在60%以内,仅城市基础设施建设资金缺口就达20万亿元[2]。因此如何有效弥合城市基础设施和公共服务建设资金缺口,同时提高城市公用事业的运营效率,成为事关中国城市化战略顺利推进的关键问题。为有效支撑城市化发展,20世纪90年代以来,中国开始通过引入境外资本和民间资本参与城市公用事业的建设、运营和管理,有效缓解了资金不足的局面,并提升了运营效率。随着城市化进程不断加快,私人部门参与城市公用事业的范围不断扩大,公私合作的形式由最初的建设—运营—转移(BOT),逐步发展到特许经营和政府购买服务。

但无论是何种形式的公私合作,都需要构建完善的合作机制,并为各方参与公私合作提供稳定的预期。尤其是“十二五”时期以来,在国家发改委、财政部等相关部委的推动下,公私合作制正逐步成为缓解地方城市公用事业融资困境,推动城镇化发展的重要模式和手段。在新一轮吸引社会资本参与城市基础设施和公用事业的改革进程中,更有必要明确公私合作的机制框架及其内涵,防止部分城市政府将公私合作制作为迅速套现、缓解债务负担的政策手段。然而由于历史条件、自然环境、人口结构、政治经济体制甚至是文化禀赋的差异,不同国家和地区公私合作制的适用模式、实践效果、监管体系等差别较大,学术界对公私合作制内涵与本质特征的认知存在较大差异。随着公私合作制的应用范围不断扩大,各参与主体的互动关系与作用机理愈加复杂,逐步形成公私合作的研究广度大大超过其深度的态势,以致出现任何形式的“公私混合”均被称为公私合作的“泛化”取向。鉴于上述分析,本文以城市公用事业的技术经济特征与发展困境为逻辑起点,通过分析城市公用事业在保持“有限竞争”条件下实现“有效竞争”的兼容条件,试图在理论上阐明城市公用事业公私合作的机制框架,以期为相关政策制定提供有益参考。

二、城市公用事业的两难选择及协调

城市公用事业被认为是自然垄断的典型领域,其自然垄断性表现为规模经济性、资产专用性两个方面:规模经济的核心含义是指,在投入增加的同时,产出增加的比例大于投入比例,从而单位产品的平均成本随着产量的增加而递减,呈现规模收益递增。在现实经济中,规模经济的一个重要的表现就是高资本密度。贝克尔等人用资本/收入比率,测算了城市公用事业的资本密集程度,研究发现城市电力、电信等行业的资本/收入比率大致在1∶1到2.5∶1之间,自来水业的资本/收入比率甚至高达5∶1甚至6∶1,这是因为城市公用事业建设初期需要大量投资,用以输配管网及其他设施建设[3]。如此巨大的投入要求在特定范围内接入网络的消费者数量必须足够多,以分摊巨大的固定资本。因此在特定的区域范围内,实行少数企业垄断经营,才符合规模经济的要求。资产专用性是指一项资产被用于特定用途后出现锁定效应,很难再移作它用;即使可移作它用,也会造成该项资产的巨大贬值。由于要素品质、要素组合和产业特征的差异,在不同产业间配置某项资产通常存在交易成本,并且交易成本越高,资产的通用性越差,专用性就越强。城市公用事业的管网建设环节对地质水文条件、电力等其他设施布局、建筑物分布等都有特殊要求,这些决定了管网等设施具有很强的资产专用性,并在一定程度上成为投资者进入该行业的障碍,由此形成自然垄断格局。此外,受地理区位、地势地貌等自然条件限制,一般而言,城市公用事业管网具有清晰的辐射半径,这些产业特性决定了需要以区域垄断的形式,保证城市公用设施的整体效能。某些城市公用行业,诸如城市自来水还具有物理上的不可压缩性,在取水、输配环节均必须借助管网设施,从而这些产业具有产、供、销高度一体化的特性,同样需要采取地区性垄断经营的形式。尽管以垄断经营形式维护的有限竞争有利于维护城市公用事业的规模经济性,但在竞争不充分的环境下,垄断企业缺乏降低成本、提高效率的内在激励。此外,在缺乏政府有效监督的情况下,垄断企业可能利用其信息优势虚报成本,制定垄断价格,损害社会公众利益。随着城市化进程的不断加快,城市自来水、管道燃气等公用产品的需求数量迅速增加,而传统的垄断供给模式又缺乏提高效率的内在动力,这些迫切需要借助有效的市场竞争优化资源配置效率,其中最主要的方式就是减少或取消进入限制,改变城市公用事业垄断经营的局面。然而在一定的规模经济下,过多的企业进入又会造成重复建设,导致企业间恶性竞争,进而损害经济效率。因此,在城市公用事业领域,如何在有限竞争、维护企业规模经济性的前提下,以有效竞争的形式激励企业提高效率,同时又维持合理的市场竞争格局,避免因竞争激烈导致规模经济损失,就成为城市公用事业经营的两难选择。

为了解决这一两难困境,学者们进行了长期探索,其基本思路是在认识城市公用事业有限竞争必要性的同时,将规模经济与竞争活力相协调,形成一种有效竞争与有限竞争相互兼容的长期均衡格局。然而,早期学者如梅森[4]、索斯尼克[5]等从市场结构、市场行为、市场绩效等方面提出了衡量有效竞争的标准,但并没有提出有效竞争的具体实现形式。直到1968年,美国经济学家德姆塞茨在其《为什么监管公用事业》一文中,提出了较为明确的解决思路———特许经营权竞争。具体而言,特许经营权竞争是在一定的企业信誉、质量保证下,选择多家企业就某项城市公用事业或业务领域的独家经营权(特许经营权)展开事前竞争,由报价最低的企业取得特许经营权后,独家经营城市公用事业[6]。1985年,美国麻省理工学院教授费舍尔提出了区域间比较竞争理论模型,在这一模型中,政府通过设立一定环境下的基标杆价格,引导企业围绕标杆价格展开竞争,激励企业降低成本、提高效率,成为解决城市公用事业经营“两难选择”的又一有效思路[7]。上述研究在理论上提供了协调有限竞争和有效竞争的思路,但从实践角度看,这些理论的应用需要具备许多条件。如特许经营权能否发挥作用,取决于特许经营权竞标阶段竞争是否充分,以及特许经营合同如何管理等问题。而区域间竞争比较竞争模型的运用需要过滤掉因环境差异而导致的企业成本差别,但在缺乏有效技术的情况下,评估环境差异是极为困难的。这些均表明了城市公用事业领域竞争机制的复杂性。此外,由于自来水、管道燃气等城市公用产品或服务为企业和居民生产、生活所必需,需求弹性较小,政府还必须发挥其社会保障职能,促使经营城市公用事业的企业必须以消费者可承受的价格,向服务区域的全体用户提供公共产品。

三、城市公用事业公私合作的机制框架

城市公用事业有限竞争与有效竞争的“两难困境”表明,传统的“政府与市场”或“垄断与竞争”相互独立的二元治理范式,均难以实现规模经济与竞争活力的有效兼容。而现代治理最为核心的特征就在于其强调协作与公私兼顾,超越“公与私的二元结构”是新公共治理理论与传统公共行政之间最重要的差别之一。因此,以协调与合作的跨界方式治理包括城市公用事业在内的公共事务已成为必然选择[8]。尽管学术界对于“治理”的内涵认知还未统一,但均认为公私合作理念比传统的“政府与市场”二元治理范式更具包容性,即强调政府与社会多元主体,公共部门与私人部门互动协作,共同参与公共事务的治理。作为一种新型的制度设计,公私合作有效维系应具备以下条件:

(一)借助缔约机制维系,以正式合同为纽带建立合作关系在所有的行为规范中,法律无疑是约束经济主体道德风险和机会主义行为最为有效的制度。而建立于法律依据之上的合同,是实现这一功效的基本载体。同样地,公私合作合约对于规范合作各方关系具有重要作用。合作各方通过合同关系的缔结,不仅有利于获取稀缺性资源,提升生产能力和市场份额,更重要的在于通过优势互补,实现公共产品有效且稳定的供给。然而在资产专用性和不确定的市场环境下,现实中往往存在难以洞悉的不确定和风险,因此公私合作制中的合同大多是不完全合约。由于事前分析各种确定性需要花费大量的时间和成本,往往导致缔约成本过高,从而使合同标的成本与价格攀升。这就提示我们在公私合作制合同缔结过程中,建立相对完善的风险防范机制,以应对各种不确定性。

(二)与传统“公”、“私”对立的二元治理范式不同,公私合作制要求参与者通过协调与合作开展共同治理活动,共同商定投资、销售等重大决策然而在契约不完全条件下,对资源的分享或者权利的独占容易引起机会主义行为,为获得互补性资源,产生乘数效应,必须建立协作式的信息沟通机制,以有效解决资源或权利分享过程中的信息不对称问题。为此,有学者将公私合作制下的混合组织视为“存在伙伴专用性沟通的合作博弈”[9]。此外,从成本—收益的经济学视角看,由于与其他合作者分享了重要资源或权利,产权独立的合作各方必须让渡部分自主权和和控制权,以在相互协作的框架下使得合作关系得以延续,这样才能取得更多的合作收益和分成。

(三)建立相应的内部控制机制在合同框架下,合作各方虽然通过缔约让渡了部分自主权力,但是各自都还保留着独立的剩余追索权。为了取得更多的合作剩余,公私合作制中的合作者之间必然存在竞争。从广泛层面看,在合同标的和合同执行环境相似的情况下,合作者之间的竞争既包括不同形式公私合作制之间的竞争,也包括公私合作制与其他组织形式的竞争。但无论是何种形式的竞争,都会对公私合作制的稳定性产生影响。即在竞争的影响下,合作者的自利行为将导致合作收益难以实现。在这种情况下,如何建立公私合作制的内部控制机制,应对各种形式竞争对合作稳定性的冲击,就显得尤为重要。已有研究表明,设计适应的风险分配机制,建立合理的收益分配机制,能有效凝聚各方合作意愿,增强公私合作的稳定性[10]。以上三个基本条件,决定了公私合作制本质是一种合作与竞争交融、风险与收益并存的混合组织。交易成本理论认为,任意一种组织形式都是经济主体基于交易成本最小化做出的理性选择,而且组织形式选择的一个重要原则就是治理机制与交易特征相适应[11]。在公私合作制下,凝聚各方合作意愿的根本动力,在于公私合作制所能产生的收益预期。而在合作各方具有独立的剩余追索权的条件下,对于收益的竞争又使合作面临稳定性的问题。因此,若要引导合作者进行专用性投资,就必须建立事后补偿投资的收益分配机制。另一方面,诱导合作各方机会主义行为的根源还在于事前不确定性,这不仅会导致合同的不完全性,甚至会转化为风险使合作者蒙受损失,因此风险分担机制就成为维系公私合作制的另一个重要保障。

从效率角度看,私人部门的进入有利于优化资源配置,提高城市公用事业的运营效率。然而在资本逐利天性的驱使下,私人部门可能依靠一定期限内的垄断经营地位,制定垄断性价格,损害社会公众利益。此时,为规范私人部门的行为,维护社会公共利益,政府需建立相应机制,防范私人部门出于利益追求而损害社会利益的行为。已有研究表明,政府规制是保障公私合作制有效运行并维护社会福利最大化的关键。一方面,适度的规制不仅能够保证公私合作关系的运行效率,还能确保资源配置和社会服务等广泛目标。另一方面,规制机制能够对合同条款提供法律支持,保障其承担风险和预期收益的匹配,防止政府侵害私人利益[12]。事实上,威廉姆森早在1976年就提出根据经济活动的交易特征设计具体的规制形式[13]。以拉丰和梯诺尔为代表创立的新规制经济学进一步把市场交易的特征明确为不对称信息、缺少承诺、不完美的规制者三个方面,并强调规制机制设计应当与规制双方的信息结构、约束和可行的工具相一致[14]。由此可见,出于社会性目标考量的政府在功能上是与基于经济性目标的合约治理机制互补的,政府规制能够使合约能够更加完善、也更易于监管、实施和修正,从而有效克服合同不全性带来的各种后果[15]。

综上分析,由于公私合作混合组织面临复杂的外部环境和内部治理结构,因此必须建立相应的风险分担机制和收益分配机制,引导合作各方自主为目标努力。实际上,风险分担机制和收益分配机制犹如一枚硬币的两面,相对完备地构建了市场经济条件下各方合作的基础。但城市公用事业的特性决定了公私合作中的市场竞争机制有其特殊性,同时应借助政府规制政策维护其多重目标。这样,风险分担机制、收益分配机制和规制政策就构成了城市公用事业公私合作机制的三个核心内容。需要说明的是,在公私合作机制框架下,政府及其公共部门承担了两种角色:一种角色是合同的一方主体,需要按约定行使合同权利、履行合同义务;另一种角色是合同监管者,其主要任务是建立可测量的服务标准,确保服务达到预定的质量目的。虽然在实践中,有时很难判别某项权力到底是基于合同条款,还是主管部门的职责取得的,易造成公共部门的两种角色定位存在交叉。但从本质上看,合同监管和政府监管是两种不同性质的监管形式:合同监管的主要依据是所订立的合同条款,是具有平等法律地位的市场主体多次博弈、讨价还价而形成的公私双方权利和义务的分配;而政府监管则是依据法律规定,以法律强制力赋予公共部门的授权。这两种性质的监管对于合理界定公私双方职能边界,构建有效的制度安排极为重要。

四、城市公用事业公私合作制的内涵解析

(一)公私合作中的风险分担机制公私合作制作为一种多方参与、结构复杂、专业性强的制度安排,需要借助正式合同对招投标的程序、各类资产的组合、公共产品的定价等进行协调。与此同时,需要设立相应的治理结构,以推进公私合作制的实施。由此可见,作为一种治理结构,缔约是公私合作制混合组织的基本特征,涉及合同谈判、订立、监管、修正、执行和终止等各个环节。但在城市公用事业领域,由于资产专用性以及各种不确定性的存在,难以用完备的条款对合同订立前后合作各方的权利、义务和责任进行详尽说明。同时,合作各方信息不对称、有限理性等约束也使订立完备条款的交易成本极高,因此,城市公用事业公私合作契约具有较强的不完备性。与此相对应,合同风险就成为城市公用事业公私合作制优先解决的问题。合同风险产生的原因有很多种,交易环境变化、项目的设计和施工缺陷、合作各方利益关系等都对公私合作的推进和执行具有重大影响。从风险的潜在后果看,由合同风险所诱发的机会主义行为总体上可分为两类,一类是合作各方从自身利益最大化角度出发,降低自身成本,但对合作的总体收益造成负面影响,其结果类似于“囚徒困境”,即每个参与者的自利行为导致了整体上最糟糕的结果。另一类是利用专用性资产投资,变相提高交易伙伴成本,从而获得对自己更有利的收益分配份额。为了限制这些机会主义行为,除了事前谨慎地选择合作伙伴外,最重要的是要建立与城市公用事业公私合作项目相适应的风险分担机制,对合作各方之间的交易关系进行协调。从中国城市公用事业公私合作制的历史经验看,公私合作项目风险分担机制的本质,是要合理确定各种风险在公私部门之间的配置。其中最为关键的,是以合理的制度框架明确界定政府和公共部门的行为边界。有学者分析了中国16个失败的公私合作案例,结果发现绝大多数项目的失败与政府失信、审批延误、政府决策失误、政府反对、腐败问题、法律变更等政府行为与决策有关[16]。因此,在城市公用事业公私合作制推进过程中,有必要就风险分担中政府职能问题进行阐述:公私合作制意味着政府与公共部门的某些公共责任向私方合作伙伴转移,但并不意味着放弃公共责任,城市公用事业的技术经济特征决定了政府仍需承担公共服务的数量与质量监管等职责。因此公私合作并不是把风险全部转移至合作方,而应是共担风险、共享利益,这也从一个侧面反映出完善风险分担机制的重要性。

(二)公私合作中的收益分配机制根据交易成本经济学的基本理念,经济主体交易方式选择的根本原因在于交易成本的节约。城市公用事业公私合作制之所以存在,是因为这种将政府与市场、垄断与竞争有效结合的混合组织,比传统上政府垄断供给的模式更有利于交易成本的节约。但是交易成本不仅存在于市场主体之间,在组织内部,对组织治理结构和治理机制的选择也需要依据交易成本原则。从这个角度看,仅仅依靠风险分担机制难以推动城市公用事业公私合作制的发展,因为不确定性的市场环境有可能导致风险分担机制设计及执行成本过高。此时,迫切需要能够引导合作各方自主行为的激励性机制。在市场经济中,资本的逐利性是各类市场主体经济决策和经济活动的根本动力。由于城市公用事业及其提供的服务具有规模经济性、范围经济性、资本密集性、巨大的外部性等技术经济特征,因此城市公用事业具有较强的抵抗经济波动和市场风险的能力,能够为投资者带来长期稳定的收益,这也是吸引社会资本进入城市公用事业领域,公私合作项目开展的基本条件之一。换言之,无论是政府、民营企业还是承包商,各方建立混合组织的基本激励,在于依靠互补性的资产投资,能够获取比自身单独经营更高的收益,因此公私合作中的收益分配问题比利益创造更为重要。在不确定性的市场环境下,可预期的合作收益能够依据合同条款合理分配,但难以预见合作收益的分配同样对公私合作制的运行具有重要影响。在实践中,保障私人部门投资者收益的同时,防止私人投资者因追求暴利而使社会公众利益受损,是与公私合作收益分配机制密切相关的另一个重要问题。在实践中,政府监管机构通常会设定一个“公平、公正”的资本收益率来限制企业的利润水平,这就是成本加成监管。然而投资回报率的确定面临两难选择:如果投资回报率较高,固然对民营企业会有较大的吸引力,但会形成价格上涨的压力;而如果投资回报率较低,就难以吸引民营企业进入。因此,设定具有正向激励的资本收益规制模式就成为利益分配机制的关键。

(三)公私合作中的规制政策设计城市公用事业领域推行公私合作制的初衷,是为了提升公共产品的供给效率和质量,克服传统政府垄断供给的不足。在这一目标导向下,引入市场竞争机制自然成为一种政策选择。然而城市公用事业垄断性、基础性和公用性的特征,决定了公私合作制中竞争机制的运用与一般的市场环境不同。对此,新规制经济学大师拉丰强调,尽管在一般意义上竞争有利于经济,但在政府公共管理薄弱的地区或环节推行竞争需谨慎[17]。对于发展中国家而言,竞争机制的引入必须与强有力的政府监管相联系,其中最重要的一条是要匹配与竞争机制相应的规制体系。事实上,通过转移开发权和经营权,公私合作制确实可以实现城市公用事业运营效率的提升,但在制度不完善的情况下,这种效率提升很容易因政府行为或合同的不完全性所抵消。同时,由于发展中国家披露信息太少,信息不对称问题较为严重,规制的严格执行在发展中国家更为重要。总体而言,城市公用事业领域实施公私合作制后,其规制需求来源于以下几个方面:防止破坏性竞争,保证城市公用产品稳定有效供给;抑制企业制定垄断价格,维护和优化社会分配效率;防止垄断企业在竞争性和非竞争性领域同时经营,利用交叉补贴排斥正常竞争的行为;促进城市公用事业正外部性,抑制其负外部性等。从规制政策的内容上看,公私合作制规制政策包括市场准入规制、价格规制、质量规制等。从规制目标看,为了确保通过城市基础设施实现公共产品或服务有效率的供给,通过营造竞争环境给予被规制企业竞争压力,促使其提高生产或经营效率,激励其主动提高内部效率、降低成本,是规制政策设计的基本导向。

五、结论与展望

城市公用事业的技术经济特征及其发展困境不仅是公私合作制衍生的逻辑起点,也是公私合作机制构建的理论依据。一方面,自然垄断性特征要求政府以垄断经营的组织形式维护规模经济效益,然而垄断不可避免地会造成效率损失。而引入私人部门,不仅能够强化竞争机制,还能充分利用私人部门筹措资金、项目管理和市场运作等方面的优势。为了获得这种优势,就必须按照市场经济原则,以风险分担机制和收益分配机制为基础,构建相对完善的合同治理机制。另一方面,公私合作制并不排除公共部门的作用,为了有效避免私人资本盲目逐利损害社会公众利益,还需发挥政府规制的作用。这样,风险分担机制、收益分配机制和政府规制政策构成了公共部门与私人部门有效兼容的合作机制,使双方能各展所长,有效实现城市公用事业社会性目标和经济性目标的统一。本文虽在整体上构建了城市公用事业公私合作的机制框架,并对其内涵进行了解析,得出一些富有意义的研究结论,但在实践中,无论是城市公用事业公私合作的风险分担机制,还是其收益分配机制和政府规制问题,都需要进一步细致研究。此外,作为一项替代传统公共服务供给模式的有效制度安排,公私合作制不仅受到经济学者的重视,而且在公共管理、政治理论甚至社会学领域都受到了广泛关注,由此决定了对这一问题进行深入研究仍具有的较大理论空间。

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作者:付金存 单位:山西财经大学 经济学院

吉首大学学报责任编辑:杨雪    阅读:人次