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中国公务员廉洁年金制度研究

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《黑龙江社会科学杂志》2014年第三期

一、中国公务员廉洁年金制度的实施价值

公务员廉洁年金制度是指在一定的时期内,由公务员个人与政府财政按照一定比例共同缴纳资金并存入公务员个人账户,如果公务员工作期间未犯重大错误且未发现腐败行为退休后方可领取,如果公务员工作期间犯有重大错误或发现腐败行为则要按一定比例扣除账户资金并上缴国库。制度实施的目的是根据公务员廉洁从政状况,通过年金的兑现或者剥夺对公务员的利益予以激励和约束,从而实现抑制、减少公务员腐败动机,强化公务员廉洁从政的心理基础。鉴于此,廉洁年金制度既是公务员激励制度的重要内容,又是抑制减少公务员腐败的重要措施。

1.设立公务员廉洁年金制度是推动公务员制度改革的必要选择。改革开放以来,中国社会发生了巨大变化,在变化中伴随改革而来的是体制转换、政府职能转变、利益分化等问题的凸显。当前,在改革进入深水区的特殊时期,尤其需要建立一支清正廉洁、素质过硬的公务员队伍,提升政府公信力,凝聚公众支持,进而满足社会主义现代化建设的需要。因此,必须加强对公务员制度体系的建设和改革。中国公务员制度发展至今,其中一项重要目标是通过构建较为完善的公务员激励制度,继而达到公务员廉洁从政的目的。而事实上,在中国公务员制度改革过程中,存在着目标和内容过于笼统、方法和手段相对单一、载体和途径较为松散等问题。相比之下,公务员廉洁年金制度则有三个显著优势:一是具体可操性,是指在中观和微观层面推进公务员制度改革的科学化、具体化和长效化;二是复合涵容性,即丰富了公务员制度建设的方法和手段,兼顾物质奖励和精神制裁,使得治腐与激励融为一体,取得“一举两得”的双向受益效果;三是实效针对性,是指将制度防腐、制度激励作为落脚点,为公务员制度的法制化建设开辟新的角度,从而更有针对性地为公务员制度的发展保驾护航。总体来看,公务员廉洁年金制度是公务员制度的一个全新点,将有助于保证广大公务员忠于职守、勤政廉政。而建立和实施公务员廉洁年金制度也应成为公务员制度改革的题中之义。

2.设立公务员廉洁年金制度是抑制腐败产生的实然措施。依据委托代理理论,在公众与公务员的委托代理关系中存在着利益诉求不一致和信息不对称的问题。委托人,即公众,他追求社会公益的最大化;代理人,即公务员,其在某种程度上谋求个人利益的最大化。而公务员的经济人属性和公共权力产生的委托代理关系则使公务员难以逃出私利诱惑和腐败陷阱。在中国现有治理腐败的措施中,法律、行政手段固然重要,但遵从人性的经济手段却不可替代。目前,经济手段主要以经济制裁,如罚款等方式为主,类似方式虽然有其价值,但对于经济实力较强的公务员来说却收效甚微。廉洁年金制度完善了治理腐败的经济手段,包括了经济奖励与精神制裁的双重功效,形成了来自公众及公务员自身的双重压力,从而增加了公务员腐败的成本,成为治理腐败的新型方式。与其他治理腐败措施和激励方式相比,廉洁年金制度在资金来源方面强调双向融资,在作用时效方面可以长效监督,在惩治腐败方面能够惩防并重,是一项防治腐败,激励公务员努力工作的重要措施。资金来源的双向性使得缴扣资金除了财政补贴外,还有公务员的正常工资,因此它并非公务员的变相福利,而是对公务员廉洁从政的适当奖励。作用时间的长效性实现了长效激励与监督,减少了公务员的短时行为。可见,公务员廉洁年金制度的建立作用巨大,一方面能够给予公务员有效的利益激励;另一方面,也提高了公务员廉洁从政的收益预期和从事腐败行为的成本预期;同时有利于培育积极向上的廉政文化,进而带动整个社会风气向着公平正义、积极向上的方向发展。综上所述,廉洁年金制度的建立对于激励公务员、抑制腐败、净化社会风气作用突出,制度实施有其必然性。

3.设立公务员廉洁年金制度是激励制度在现实层面上的应然诉求。从中国公务员激励制度的问题来看,中国公务员激励制度的现有激励方法较为单一,没有充分体现时代性及权变价值。现有正向激励的方式主要集中在对公务员的表扬、嘉奖和晋升层面,然而,任何嘉奖、晋升都具有时效性,在公务员绩效评估、考核和岗位变动期间作用较强,一旦公务员获得奖励或者晋升成功,则会改变原有的行事作风而谋求个人私利。另一方面,由于现有政府结构的扁平化发展,官员的晋升越来越难,许多公务员尤其是处于领导层级的公务员,晋升空间很小,为了满足自己的利益要求则可能会放弃公共利益而追求个人私利。因此,传统晋升表彰等正向激励手段不能完全满足现代社会的发展需要,作为新型的正向激励方式的廉洁年金制度,一方面以公务员在职工作整体年限作为激励时段,减少了公务员的短视行为;另一方面,也有效弥补了晋升激励的不足,具有实施的必要性。

二、期望理论下中国公务员廉洁年金制度的实施

廉洁年金制度的建立应以明确的廉洁标准、科学的出资比例、严厉的治腐措施为基本前提,并以完善的财产申报、绩效考核、奖惩制度作为配套制度保证。不讲前提盲目实施的廉洁年金制度非但不会成为治理腐败的武器,反而会沦为变相福利,从而加剧腐败,扰乱公平。本文以期望值的提升为切入点,指出只有使努力与绩效正相关、绩效与奖励正相关、奖励与个人目标正相关时,才能从根本上发挥公务员廉洁年金制度的正向作用,不断提升公务员工作的积极性和创造性,才能把公务员制度的改革不断推向深入。

1.提升期望值,使努力与绩效正相关。一是要明晰岗位职责,设立明确的廉洁标准。依据期望理论,要实现有效激励就必须使努力和绩效正相关。然而,任何活动都需预设目标的指引,廉洁年金制度的建立尤其要以明确的岗位职责和廉洁标准作为基本前提。首先,要确定公务员各岗位的职责权限。只有权责明确才能确定公务员行为的努力程度,从而衡量绩效水平。公务员系统中的诸多问题都源于职责不清、权责不明,从而出现越位、缺位、错位现象。因此,各岗位职责权限的有效厘清成为廉洁年金制度建立的首要条件。其次,要明确设定廉洁标准。明确的廉洁标准是公务员廉洁从政的前提,然而,目前对廉洁标准的设定较为笼统,仅以未犯重大错误、未发现腐败行为作为依据,并未对此作出细化描述。模糊的界定标准放宽了制度空子,增加了违规机会。最后,要完善绩效考核,建立有效的绩效考核制度。要提升期望值,最直接的措施就是建立科学有效的绩效考核制度。定期有效的绩效考核实现了公务员行为的阶段性反馈,成为廉洁年金制度的重要参考依据。

2.完善媒介,使绩效与奖励正相关。一是要框定奖惩规则,建立完善的奖惩制度。奖惩制度的完善有助于提升绩效与奖励的正相关程度,从而调动公务员工作的积极性。从严格意义上来说,廉洁年金制度是公务员奖惩制度的重要一环,它以公务员从政的全部年限作为考核期限,但激励过程中需要长期激励的指引,更需要短期激励的配合,短期奖惩制度的完善能够弥补廉洁年金制度短期激励的不足,成为长效廉洁年金制度的有效补充和制度前提。要完善奖惩制度一方面要合理确定奖惩的依据。奖惩制度的实施要以绩效考评结果作为依据,绩效评估与奖惩制度的有机结合才是公正与科学的彰显;另一方面,要实现奖惩方式的多样化。兼顾物质与精神建立的同时,要根据个体需要制定个性化的奖励方案。惩罚措施也要将经济惩罚和行政处分结合运用,尤其不能以经济处罚代替行政处分,对于触犯法律的公务员则要追究其法律责任。此外,还要做到适时奖惩。奖励和处罚都应在行为发生后的一定期限内执行,保证行为与奖惩的关联性。二是要实行财产申报制度,形成严密的监督系统。媒介的完善,需要以绩效标准作为奖惩依据,然而一些公务员表面上绩效优良、维护公益,实则却以权谋私、腐化堕落,使绩效和奖励难以挂钩,进而降低了工作积极性。“民主的基础是公开,公开是最好的监督。”[2]要减少上述现象,则需完善官员财产申报制度,形成严密的监督系统。财产申报制度是一项防止官员贪污腐败的重要措施,也是制度反腐的重要内容。建立公务员廉洁年金制度,势必要以财产透明作为前提条件。首先,申报的主体范围应扩大。目前主体范围集中于处级以上领导干部,但许多位高权重的非领导岗位公务员也具备贪污腐化的条件,因此主体范围必须扩大。其次,申报的财产范围应明晰。财产范围不仅局限于收入层面,还应包括公务员的全部财产;再次,申报种类与时限应细化。建议引入初次申报和离职申报,明确规定申报时效。最后,财产申报的结果除交由上级机关和相关部门审核外,还应面向公众公开发布,从而实现内、外部监督的有效结合,形成严密的监督系统。

3.增加效价,使奖励与个人目标正相关。一是要确定资金来源,制定科学的出资比例。“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”公务员要廉洁从政,需有一定的物质保证。廉洁年金制度要增加效价,需确定合理的资金来源、年金额度和出资比例。资金来源应包含政府机关和公务人员两个层面,由财政支出和工资缴扣共同构成公务员廉洁年金个人账户。年金额度的确定既要满足公务员对廉洁年金的合理预期,又要把政府财政支出限制在一定范围内,即在现有经济发展水平下满足公务员个人目标。年金缴存比例应由相关权威部门科学预算后提出,并根据国家经济发展状况浮动调整。考量社会认可空间和承受能力,与政府财政收支结构相平衡,与社会主义物质文明、精神文明协调发展相契合。此外,还应充分考虑中国地方经济发展不平衡的问题,不同地区年金额度和出资比例应区别对待,不发达地区要适当增加政府出资比例。还应根据职责权限划定不同年金额度。总之,只有把这些基本前提制定好,才能提高制度实施的可能性。二是要切实惩治腐败,实现腐败行为的零容忍。腐败是以公权谋私利的行为,它的产生总是与权力相伴,只要公权存在,就有贪污腐化的可能性。在廉洁年金制度实施的过程中,腐败的出现会提升公务员对廉洁年金的期待目标,从而提高廉洁年金的期望额度,年金金额要达到更高标准才能进一步起到抑腐作用,但廉洁年金的增加必然会加大行政成本,影响社会公平。因此,廉洁年金制度的实施要以切实惩治腐败为前提,“坚决取消公务员群体本身所享有的灰色收入和隐性福利”。一方面要构建完善的法律制度体系,完善反腐硬件设备。要在不断健全配套法律的同时,完善公务员招聘、晋升、财产申报、绩效评估等制度。加大腐败的惩罚力度,惩防并举治理腐败。另一方面,要致力于构建公正清明的社会环境,建立反腐软件设施。教育治腐的作用显著,要适时教育公务员,帮助其确立正确的价值观,并不断纯化社会风气。面对腐败,只有硬性制度与柔性教化双管齐下、刚柔并济,才能取得更好的治理腐败的效果。

作者:樊泓池于淼单位:东北师范大学思想政治教育研究中心 政法学院

黑龙江社会科学杂志责任编辑:田老师    阅读:人次
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