大社保部的可行性与路径范文

《黑龙江社会科学杂志》2014年第三期

一、中国现行社会保障体制存在的问题

“2011年城乡居民已有13．2亿纳入基本医疗保险，有7．48亿人纳入基本养老保险，有1．8亿老年人按月领取养老金。城乡居民最低生活保障制度也实现了全覆盖，2011年有8143万人得到低保帮助。”［1］从目前来看，中国社会保障体系主要包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累保障等内容，归结为由国家财政支持的社会保障项目(社会救济、社会优抚、社会福利、社区服务等)、由国家法律强制规定的保险项目(养老、医疗、工伤、失业、生育等)，以及个人自愿参加的商业保险等三大块，中国社会保障的主管行政部门是民政部，除民政部之外，人力资源和社会保障部、卫生与计划生育委员会等部门也承担着一定的社会保障职能。我们必须承认，现行社会保障体制对中国经济发展以及社会稳定起到了非常重要的积极作用。但我们不否认，其中仍然在一些关键性问题上存在缺陷，这也是民盟中央提出“大社保部”动议的初衷所在。

1．社保相关部门分割，缺乏相互协调的行政管理体制总结起来，对中国社保体制方面存在的最关键问题就是社保管理体制总体处于分割状态，中央各部门、各地区缺乏必要的协调，各行其是。这里面的协调机制，包括了部委之间的关系、部委与地方之间的关系，也包括部委内部上下层级之间的关系，其中最关键的还是中央部委之间的权力配置。除了前面提到过的民政部、人社部和卫生与计划生育委员会之外，包括教育部、住建部以及行政部门之外的工会、残联等群众组织都拥有一定的社会保障行政权。政出多门的现象在当前仍然表现得非常突出。

2．顶层设计操作性不强，社保部门职能设计不清晰由于各部门不能实现统一、协调化管理，在社会制度构建过程中缺乏科学化、规范化、执行性强的顶层设计，社保职能设计缺乏科学。如医疗保障方面由人社部、卫生部分割管理;社会救助方面虽然是以民政部为主体，但政府的救助资源却被卫生部、教育部、住建部乃至工会、残联等部门分割;养老保险方面，目前职工养老保险与农村居民养老保险在人社部分别由不同机构管理。这样的管理体制造成了管理混乱、效率低下以及社会福利分配不公平等等现象的发生。与之相对应，顶层设计的无序也造成了中央和地方权力配置的混乱，在职责范围不清的情况下，下级无法独立开展工作，更多地依赖于上级的政策指导。这些都与中央层面的社会保障管理体制混乱有着密切的联系，这也是关于社保体制进一步整合的内在动力。

3．缺乏科学的社会保障制度设计和操作性强的技术方案郑功成认为，中国社会保障制度改革成败的三个因素是:“社会保障的目标定位、制度设计与技术方案。”［2］中国在经历社会发展转型的深刻思考，对于全民社会保障的目标定位愈来愈清晰，因此关键就是制度设计与执行的问题，到底是合理设计新型制度或者修正原有制度、是一元的制度安排还是多元化的制度安排、是政府包办还是个人负责的制度安排抑或各方合理分担责任的制度安排?另外，“中国社会保障制度运行中的技术方案的确定，重要的不在于创新，而在于理性选择;选择方案时，重要的不是方案是否先进，而在于能否适应中国自己的制度设计和是否具备相应的环境条件。”［2］只有在现行社会保障制度安排设计中必须充分、明确、肯定地回答这些问题，才能使得目标定位与顶层设计得以落到实处，否则就是空谈。

二、西方国家的社会保障部门设置及启示

1．西方国家的社会保障部门设置与分工“艾斯平•安德森根据去商品化程度与社会阶层化程度将欧美福利体制分成三种类型:自由主义福利体制、保守主义福利体制和社会民主主义福利体制，在社会保障制度上，这三种类型分别对应了社会保障的北美模式、欧洲大陆模式和北欧模式。”［3］第一，英国———现代社会福利体制的“始作俑者”。1988年之前，英国卫生与社会安全部主管全国社会保障、卫生及社会服务、残障、老人及儿童福利等工作。1988年之后，英国政府将卫生与社会安全部进行拆分，组成新的卫生部和社会保障部，这一体制沿用到今天，社会保障部掌管社会保险及卫生救助，卫生部掌管保健、卫生及医疗服务，此外，政府之外的专业人员部门也在这一体制中发挥重要作用。第二，美国———自由主义福利代表国家。作为联邦制国家，美国的社会保障体制存在于联邦政府和地方政府之中。其中，联邦政府的主要社会保障部门是卫生与公共服务部，也被称作健康及人类服务部或美国卫生部。从历史沿革看，美国的教育、卫生和社会福利职能经历过若干次整合和拆分，现体制是1979年卡特总统签署教育组织部法案，将教育部门完全分离之后形成的结果。卫生与公共服务部从形态上具备了“大社保部”的一些特质，下设社会安全、人群发展、公共卫生及人权等部门，负责社会保险、社会救助、保健医疗及福利服务等业务领域，基本涵盖了现代社会保障的主要功能。除此之外，劳工部、住宅暨都市发展部、社区服务局等部门，也承担了一定数量的社会保障功能。第三，德国———保险型社会保障国家。俾斯麦政府时期所制定的“保险三法”，为德国社会保障制度的建立奠定了坚实的基础，也为以社会保险为核心的现代社会保障制度在各国的开展开创了局面。德国是在二战之后经济恢复的过程中逐渐重建了社会保障制度，到19世纪70年代得到其发展高峰，现行德国社会保障制度是以社会保险为主，能够占到80%以上的社保开支。同时社保机构多元化，社保的承保者既有联邦、州和地方政府，同时还有各种社会保险、慈善福利机构以及私人保险机构。另外，德国社保管理高度自治，除失业保险由联邦劳工局承担外，其他社会保险经办机构均实现自治，政府的作用主要是对其引导和管理，为社保实施营造良好的外部环境。第四，瑞典———现代福利国家的橱窗。作为福利国家的典型代表，瑞典的社会福利范围非常广泛，包括了保险、医疗、社会福利服务、社会保障、住宅、教育、雇佣、法律救助等等范畴。与前述国家最大的区别是社会福利几乎等同于国家职能的全部，因此中央政府的多个部门，如社会福利服务部、社会问题部、教育部、劳动部、住宅部、地方政府部以及其他中央各部门所辖的业务单位都在承担着广义上的社会保障职能，并不存在着一个相对主要的社会保障部门。第五，日本———具有多种特性的福利国家代表。在艾斯平•安德森三分法提出之后建立起来的日本社会福利体制，具有不同于这主要三种形式的特征，而在社会保障部门的设置上，日本中央政府中主管社会福利事务的机构是厚生劳动省，主要职责包括国民健康、医疗保险、医疗服务提供、药品和食品安全、社会保险和社会保障、劳动就业、弱势群体社会救助等，但厚生劳动省并非唯一的社会保障部门，像总务省、文部科学省、法务省等部门都承担了一定的社会保障功能。

2．对中国社会保障体制改革的借鉴从以上分析我们可以看到，“市场经济国家在社会保障方面的政府机构设置是很不一样的。这些差别实际上都与这个国家的历史传统和现实需要密切相关。从某种意义上说，可能并不存在或不能抽象出一个‘最佳的’或者是‘科学的’政府机构设置模式”［4］。第一，社会保障职权的集中化趋势。从以上分析可以看出，大部制并非社会保障体制改革必然追求的一个结果，一些国家在大部制改革中进行了部门整合，如日本在2001年改革中将原来实力雄厚并且管辖职能丰富的厚生省与劳动省合并，组成厚生劳动省;但也有基于职能的进一步明晰而进行拆分的改革，如英国、美国的大部制改革，社会保障的主要负责机构都是一分为二的。因此，虽然在总体上呈现社会行政职权集中的趋势，但是并没有国家刻意追求将社会保障职能完全置于一个独立的部门之内进行管理。这种保障职权的集中是指在管理体制上不能政出多门、多头管理，要更重视社会保障部门功能的整合与结构的合理性，如美国卫生与公共服务部，下设福利署、公共卫生服务署、社会安全署、职业重建署、食品及药物署等机构，对部门内设机构进行规范化管理和职能细分，并同各州县及城市的社会保障机构建立密切的合作关系。第二，社保部门设置与改革的法制化。在前面介绍的国家里，在社会保障部门设置和改革过程中，突出的表现就是社会立法先行的建设思路。可以说，西方大多数国家的社会保障发展史实际上就是一部社会立法的历史。在社会行政体制构建过程中，法制先行的建构思路一方面保证了社会行政部门建构的有序性;另一方面也避免了朝令夕改的状况，使改革结果具有很强的稳定性。回顾近30年来的中国社保改革与制度建设，立法滞后、部门分割与相关政策的不协调是事实，它直接关系着社会保障制度的建设以及社会保障与相关政策的冲突，进而严重影响综合效能的实现。第三，社会福利机构的多元化发展。目前，绝大多数国家实行的都是国家主导的社会保障模式，社会福利经费多数由国库支付，因此公共部门承担着提供社会福利的主要角色。但这并不意味着政府在社会福利供给中居于垄断地位。随着社会组织的发展，多元化的社会福利供给机制初步形成。政府部门除了要完成自身职能之外，还要注意建立完善的第三方购买市场，实现管理和服务职能的合理化分配，同时还要对民间组织进行有效的沟通和协作，因此在社会保障部门的内部机构中，必须要建立专门的沟通协调机制。

三、组建“大社保部”的路径分析

1．整合行政管理体制、明晰权责体系是“大社保部”实现的前提民盟中央报告提出:“先由国务院设立常态化的社会保障统筹设计或咨询委员会，然后进一步筹划设置更为集中的大社会保障部，在此基础上合理划分中央和地方在社保事务中的权力与职能，形成双向的信息交流、权力制约和运行监督机制。”笔者认为，这样一个改革路径选择仍然是建立在传统行政改革的思维基础之上，至少在改革思路上并不符合大部制改革的模式选择。按照近年来各国大部制改革的经验，作为一个体系的大部制应该有一个具有决策权的结构内核，从而将综合性的政府部门和专门化的执行机构整合为一体。民盟报告提出的社会保障统筹设计咨询委员会可以被看做是这样的一个核心部分，但是其组织使命的最终归属却界定为国家社保决策的顾问，作为核心却并不具备制度上的决策权，这种先天性的缺憾不是哪一级领导负责牵头就可以解决的问题。进一步说，即使这个委员会拥有足够的权力，其先天性的缺陷也使其不足以肩负“大社保部”构建的使命。“中国目前提出构建以增强公平性、适应流动性、保证可持续性，覆盖城乡居民的社会保障体系，同时提出实现基本保险城乡统筹和一体化管理的目标。但目前城市居民医疗保险由人社部主管，农村新型合作医疗由卫生部主管的制度分设、管理分割、资源分散体制严重阻碍了上述目标的实现。”［1］因此，必须整合行政管理体制，明确其权力体系和职责关系，才是能够实现大部制改革的关键。纵观各国大部制改革，成功的部门整合一般有两种方式，其一是以某一个实权部门作为架构基础，将其他部门中类似功能整合进其职权范围;其二是直接将两个或两个以上职能相近的部门进行合并。第一种构建模式对中国来说并不具有实质的参考意义，因为成立一个单独的实权部门重新理顺权责关系，并不具有现实可行性，其结果很可能是国务院下属再多一个类似的咨询委员会而已。至于第二种构建模式即将现在的人力资源和社会保障部与民政部进行整合，将与社会保障无关的行政区划调整审批职能划归发改委，形成完全围绕社会保障职能的“大社保部”。从历史经验来看，这样的改革方式是比较常见的，而且过程也相对较为简单。这两个部门的合并，在内设部门的整合上效果会强于当年的人事部和劳动与社会保障部的合并。但是问题在于，人社部是刚刚组建的机构，其内部职能整合，尤其是在地方层面，并未根本完成，而过去二十年机构改革从未触及的民政部，其组织自身问题并未凸显，因此推动改革的动力与组织内部阻碍改革的阻力相比并未形成优势，因此，二部合并组成社会工作部的想法在这一轮次的大部制改革中被证明还仅仅是停留在传言阶段而已。由此可见，这些都是在推行“大社保部”过程中的艰难阻力，是需要首先解决的关键问题。

2．“大社保部”设想的具体实现路径以此看来，“大社保部”的构想确实并不具备现实实现的基础，但这并不意味着建设“大社保体系”是一条错误的道路。“在坚持走渐进稳妥的大部制改革之路面前，显然人们已经形成共识”［5］。中国渐进性行政改革路径和顶层设计的主导方针决定了在大的社会管理领域中进行大部制建设的总体思路并不会改变，但是方式上会接近于英国大部制改革时的“切香肠式”改革，即机构改革如同切香肠一样一段段地进行，机构数量逐渐地减少。目前来看，“大社保部”的构建思路应该如下:首先，通过立法的方式明确中国社会保障的职责所在，以此为依据理清现有体制下这些职能在中央机构中的分布，并明确哪些设置是不合理的。其次，作为最核心的社会行政机构，要确定人社部和民政部在大社保体系中的主次关系。从现在来看人社部在社保管理的主要地位是基本可以明确的，然后通过微调的方式整合两者重合的职能，比如前面说过的退伍军人的安置，就可以从民政部转移到人社部，这样一方面完成了功能的整合，另一方面也通过这种方式削弱民政部的实力，打破两者之间的均势。再次，通过类似的方式，把分布于多个部门的同一项社会保障职能，比如前面说过的医疗保险、养老保险等，这个过程只要完成这项功能本身的完整统一，并不一定要以人社部作为组织载体，但是必须要完成从中央到地方的全方位整合。最后，经过前面几个步骤的改革，建设“大社保部”的阻力一步步被削弱，这时可以进行重新的评估，如果现有体制已经形成相对理想的大社保体系，那么改革完成，如果依然存在阻碍大社保体系形成的壁垒，就可以通过部门合并的方式组建统一的社会保障管理行政部门，完成“大社保部”的构想。“大部制能否产生其应有的效能———既能有利于整合资源高效决策，又有利于高效执行，取决于其权力结构配置。”［6］因此，“大社保部”构想最终的中心并不在于机构的整合，而是在这个过程中的权力重组，如果解决不了这一内在问题而单纯去改组机构，大部制改革追求的目标肯定是无法实现的。

作者：苏光刘韬单位：黑龙江工程学院人文与社会科学系东北农业大学文法学院黑龙江大学政府管理学院