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高校行政化与去行政化探讨

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《贵州师范学院学报》2016年第8期

摘要:

高校行政化作为一个普遍性问题,深刻地影响着高等教育健康发展。其主要体现为高校内部管理的行政化和政府管理高等教育的行政化。深层次地看,行政本位思想渗透,高校内部治理体系尚不健全,行政权力与学术权力关系失调,政府高等教育管理职能尚未转变,才是高校行政化的深层诱因。因此,要清除高校行政化对高等教育发展的影响,应当以高校行政化的问题和诱因为导向,从转变行政本位思想、完善高校内部治理结构、转变高等教育管理职能、推进人事人才管理制度改革等四个方面探索高校去行政化。

键词:

高校行政化;高校去行政化;行政权力;学术权力;高等教育管理职能

高校行政化作为一个普遍性问题,不仅由来已久,而且影响着高等教育持续健康发展。这已成为学术界和实务界探讨高校去行政化的共识。基于此,《国家中长期教育规划(2011-2020)》及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》先后将高校去行政化纳入改革议题。但是,高校行政化主要表现在哪些方面?高校行政化的深层次根源是什么?怎样基于高等教育发展探索高校去行政化?厘清这些问题,有助于探索和推进高校去行政化。

一、高校行政化的主要表征

从本质上说,高校行政化是探索高校去行政化的逻辑前提。为此,需要厘清高校行政化的主要表征。客观地看,高校行政化主要体现在两个方面:一是高校内部管理的行政化,即内部行政组织科层化,行政职能延揽,行政权力抑制学术权力;二是政府及其主管部门管理高等教育的行政化,即政府及其教育、科研、人事主管部门在高校办学、科研、人才管理领域履职越位。

(一)高校行政组织科层化,行政职能延揽

高校内部行政组织为教育和学术事务提供行政服务是其基本属性,但事实并非如此。从组织体制来看,高校行政组织体制分为副厅级、正厅级、副部级三大行政级别,其行政岗位设置与外部行政机关岗位设置大同小异,科层化组织结构特征尤为突出。同时,高校行政级别决定着高校在整个社会环境中所处的地位以及高校与政府机关和其他事业单位的相互关系,从而强化了高校的行政化特性。由于高校及高校行政管理者具有行政级别,拥有行政级别越高的领导职务意味着可以占有越多的教育和学术资源,从而促使高校教师谋求行政领导职务的现象较为普遍。从行政职能来看,高校内部行政管理职能已经超越行政事务的范畴,将职能触角延伸到具体的教育和学术事务中,延揽了不少本应由教师和学术组织履行的教育和学术事务职责。特别是高校行政组织几乎按照外部行政体制的履行职能的方式管理着高校的教育和学术事务,以致高校教师教书育人、严谨治学、潜心学术的学术本位思想日渐受到侵蚀。

(二)高校行政权力抑制学术权力,学术组织的自主性功能未能有效发挥

近年来,虽然高校内部学术组织纷纷建立,协调行政权力与学术权力关系的自觉性不断增强,但是,行政权力抑制学术权力的问题较为严重。从学术组织独立性来看,高校学术委员会、教授委员会、学术指导委员会等学术组织独立性不强的现象广为存在。学术组织成员构成中兼有校级或院级行政领导职务的人员比例较多,不少学术组织的负责人由校级或院级行政领导者担任,而行政领导者在学术组织中往往掌握着发言权或决策权,进而影响高校教师及学术组织在学术事务中自主性作用,使学术组织工作开展不够顺畅,进而失去学术独立性。从学术组织运行机制来看,高校学术组织决策机制和工作机制不够完善,学术事务受学校行政权力影响较大,行政权力主导学术权力实施决策的现象时有发生。在学校教学、科研项目申报、学术发展和规划、学术成果评审和推荐等方面,常常以行政权力主导决策的方式而不是学术组织自主决策的方式予以决定,学术组织并不能发挥决定性作用,学术权力未能充分行使。

(三)政府履行高等教育管理职能越位,高校未能充分行使法律赋予的自主权

政府履行高等教育管理职能和行使行政权力存在越位倾向,以致《高等教育法》赋予高校的自主设置和调整学科、专业,自主设置教学、科研机构的自主权未能充分行使。在高校学科发展及重点学科建设、专业发展及重点专业建设等方面,政府教育主管部门制定了不少并不完全适宜高校学科建设和专业发展的政策措施。尤其是,每所高校都有各自的专业特点和学科特色,政府教育主管部门制定的政策措施和评估标准,在一定程度上并不符合实际,不利于高校特色专业和特色学科发展。在高校的专业性与行业性领域结合较为紧密的学术研究基地建设、发展和评估的管理方面,也被政府相关主管部门纳入非学术管理范畴。比如,纳入政府卫生主管部门管理的高校卫生研究基地、政府农业主管部门管理的高校农业研究基地等。在教学改革、教学评估、教材编写、精品课程设置等高校微观教学事务方面,政府教育主管部门设置了许多不必要的干预措施。特别是政府机构管理部门仍然掌握着高校教学机构、科研机构设置的权限,高校设置相应机构的自主权被限制。总的来看,政府履职越位,不仅导致高校办学自主权被削弱,而且影响着高等教育发展质量和水平的提高。

(四)政府履行科研管理职能越位,高校学术研究的自由空间受到抑制

由于政府及其科研主管部门在科研发展导向、科研评估验收等科研事务方面干预较多,高校及高校科研同行缺乏自主权。从科研发展来看,由于信息不对称,政府并不完全掌握学术研究进展和科研发展方向,但常常越位主导科研方向,制定科研发展规划,设立科研项目及科研课题,且具有绝对主导权。特别是国家级、省部级重大科研项目、重点研究课题的设置,均为由政府科研主管部门研究决定,尽管这些重大或重点课题也经过专家咨询。与此同时,非经政府科研主管部门立项但确需政府长期投入的基础性科研项目,难以获得政府经费支持。这既束缚着科研探索,也阻碍着基础性研究。从科研事务来看,政府科研主管部门干预高校具体科研事务。从课题申报到课题评审,需经政府科研主管部门行政审批,使高校科研工作始终紧靠政府科研工作指向,高校学术研究的自主性和自由空间受到抑制。在高校教师职称评审中,非经政府及科研主管部门立项和评审的课题不能算作科研成果,以致高校将获得国家级、省部级科研课题作为评定教师职称和科研能力的重要标准。总体而言,政府科研履职越位,抑制着教师科研探索的积极性和学术研究的能动性,影响着高校科研发展。

(五)政府履行人事人才管理职能越位,高校用人受到掣肘

高校作为学术性组织,其用人特点与非学术单位用人不尽相同。但长期以来,政府在高校人事人才管理上未能充分把握高校用人特点和需求。首先是引进人才审批程序繁琐。高校引进高层次人才需经政府教育、人事主管部门层层审批,繁琐的审批手续和漫长的审批流程在相当程度上迟滞了引进人才的时间,以致部分高层次人才“引而难进”。同时,政府教育、人事主管部门在人才引进“绿色通道”政策之外设置了不必要的审批环节,使“绿色通道”不够畅通。其次是高校招录人才的自主权受政府限制。高校自主公开招聘人才的岗位限额由政府教育、人事主管部门审批,使得高校急需人才的专业和学科因岗位限额而不能通过自主公开招录所需的专业人才,高校用人自主权被削弱。最后是高校高级专业技术职称评审受行政权力影响。总的来看,除“985”和“211”高校获得政府教育、人事主管部门下放的部分专业技术职称评审权外,政府教育、人事主管部门仍然掌握着高校专业技术职称特别是高级职称的评审权。其主要通过制定评审措施、标准及条件,组织专家评审专业技术职称。而高校教授委员会或同行专家的评审结果只能作为政府教育、人事主管部门进行审批的依据,不具有权威性,高校的学术权威性和学术自主权受到限制。

二、高校行政化的深层诱因

从前述高校行政化的内外表征来看,高校行政化既使高校未能充分行使办学自主权,又深刻地影响着高等教育健康发展。但在实际上,高校内部行政组织体制本身并不必然导致高校行政化,因为任何一个高校都离不开行政管理。相反,行政本位思想渗透,治理体系不健全,权力关系失衡,政府高等教育管理职能尚未转变到位,才是高校行政化的深层诱因。而这些诱因,既是高校行政化的问题之源,也是探索高校去行政化的逻辑起点。

(一)行政本位思想渗透高校内部,是高校行政化的思想之源

客观而言,在行政本位思想浓厚的政治环境、社会环境和文化环境中,外部行政体制履行行政职能和行使行政权力所产生的行政本位思想,逐渐渗透高校内部。特别是政府及其主管部门通过制定并实施微观管理政策、制定教育和学术评估标准并实施评估等手段浸透高校办学、科研、用人等领域,侵蚀着高校的学术本位思想。一方面,政府没有准确把握和严格遵循高校教育教学、学术研究、涵养人才的特殊性和规律性,将行政职能和行政权力的触角延伸到高校教育、学术、用人等微观事务领域,潜移默化乃至习惯性地将行政管理的思维方式和行政权力的运行方式渗透到高校内部。另一方面,“外部环境的运行规则也直接影响着内部的组织机制的选择”[1]。也即,在外部行政本位思想的渗透下,高校行政组织和行政领导者也习惯运用行政思维、行政权力以及行政制度管理着而不是服务于教育和学术事务。客观地看,在行政本位思想的长期渗透下,高校学术本位思想自然而然地受到不同程度的侵蚀,以致教师献身教育的能动性和学术研究的自主性受到影响,高校教育和学术事务开展的独立性受到约束。

(二)高校内部治理体系尚不健全,是高校行政化的内在之因

高校内部治理体系由组织结构、管理制度和治理机制构成。从组织结构来看,“学术组织与行政组织同时存在,学术权力与行政权力并存的现象是一个高校不同于其他组织的显著特征。”[2]一方面,高校行政组织的行政职能界限不够明确,行政权力边界不够清晰,特别是行政领导者固守行政管理思维,未能有效地履行行政职能,未能规范地行使行政权力;另一方面,高校内部学术组织尚不健全,学术组织的建构受制于行政权力,学术组织的独立性和自主性功能受到限制。这种缺陷既使高校组织结构关系失调,又使学术组织丧失学术事务自主权。从管理制度来看,高校及其行政组织制定的行政管理制度,在内容上不够规范,在措施上并不健全,在界限上并不清晰,不能有效地用于治理教育和学术事务,超越了制度本身作用于高校行政管理事务的范畴。从治理机制来看,一方面,高校虽然制定了相应的行政决策机制和工作机制,但这些机制在程序上不够完善,在运行中不够规范,不能有效地规范行政权力的行使;另一方面,学术组织的决策机制和治理机制尚不健全,不能有效地保障学术组织活动和学术事务正常开展。质言之,这种内部治理体系的不健全,加剧了高校内部行政组织行政职能的延揽和行政权力的扩张,束缚了学术组织学术功能的发挥和学术权力的行使。

(三)行政权力与学术权力关系失衡,是高校行政化的权力之源

学术权力与行政权力并存,是高校的权力结构特征。本质而言,“相对于学术权力而言,行政权力应当居于从属性、服务性和保障性地位。行政权力的价值应彰显效率观和秩序观,从而为学术权力营造和谐的外部氛围。”[3]这意味着,高校行政权力除了运用于高校日常行政事务管理外,应更好地服务于日常教育和学术事务,而不是管理和主导教育和学术事务来维持高校的正常运转。因为,行政权力“对学术的尊重、维护、保障,是行政权力应有的理念、义务和责任,这种义务和责任是大学里的行政区别于其他机构行政权力的基本标志”。[4]但事实上,高校行政权力并非如此,相反在高校教育和学术事务中呈现出主导性作用。另一方面,高校设立学术组织是为了更加专业地谋划教育发展、专业建设、学科发展、学术科研等事务。因为,学术组织的专业化决策不仅是高校内部决策的主要机制,而且是推动高等教育发展的重要动力机制。但是当行政权力主导的决策制约学术组织的决策时,学术权力发挥的空间必然会受到约束。在行政权力与学术权力的关系上,现实的表现是,高校行政组织及行政领导者未能规范地恪守权力边界,在相当程度上削弱了学术权力。同时,由于学术委员会、教授委员会等学术组织的组成方式不尽合理,使其在事实上未能充分行使《高等教育法》赋予的学术自主权。因此,高校行政权力与学术权力关系就会不可避免地失调。

(四)政府高等教育管理职能尚未转变,是高校行政化的外在之因

政府作为高等教育的举办者和教育公益服务的供给者,主要履行高等教育事业发展宏观管理,高等教育法规和政策制定,高等教育经费投入和保障,高等教育发展及学术研究监管等职能。但是,长期以来,政府尚未将涉及高等教育的相关微观管理职能完全下放给高校,以致政府与高校之间的职能关系尚未理清,政府越位管理高校教育、科研、人才等事务成为常态。在教育管理职能上,政府一方面倡导要遵循高等教育办学规律,另一方面制定若干涉及高校专业发展、学科建设、教学改革、教学评估、教学及科研机构设置等本应由高校自主研究决定的政策,限制着高校履行《高等教育法》赋予的自主权。在学术科研管理职能上,政府一方面倡导学术自由,另一方面逾越高校自主开展学术研究和科研探索的边界,制定若干涉及科研规划、科研评估、科研经费管理等本应由高校自主研究决定的措施,抑制了高校学术研究和科研探索的自主空间。在人事人才管理职能上,政府一方面倡导取消高校行政级别,并制定各类高层次人才计划,另一方面运用干部人事管理制度管理着高校行政领导者,同时在人才引进政策中设置若干审批程序,制约高校用人自主权。简而言之,政府履行高等教育管理职能,不仅没有严格遵循高等教育规律、学术规律、用人规律,而且从根本上束缚着高校教育发展的能动性、学术研究的创造性和用人育才的自主性,深刻地影响高等教育持续健康发展。

三、探索高校去行政化的策略

高等教育的核心功能是传播和创造知识、培育和涵养人才、开展学术研究和科研探索。为了充分发挥高等教育功能,政府履行高等教育管理职能的根本目的,就是为高等教育发展提供宏观政策保障;而高校行政组织履行职能的基本前提则是为高校教育发展和学术事务提供保障性服务。为此,要规避或清除高校行政化对高等教育发展的影响,应当以前述高校行政化的问题和诱因为导向,立足于高等教育健康发展探索高校去行政化。

(一)转变行政本位思想,重塑学术本位思想,树立依法办学理念,为探索高校去行政化奠定思想基础

一是转变行政本位思想。首先,政府要严格遵循高等教育发展规律、科研规律、人才使用规律,准确把握现代高等教育发展的趋势,转变对高等教育管理的思想,加强宏观指导,减少微观管理,切实为高等教育发展提供服务。其次,高校尤其内部行政系统要转变行政本位思想,正确认识和把握高校行政管理的核心是为教育和学术事务提供服务的目的。最后,要明确高校内部学术组织和行政组织的职责,界定学术性事务范畴和行政性事务范畴,解决高校内部对学术事务管理认识不统一的问题,使内部学术组织真正履行学术事务自主权,避免内部行政组织运用行政权力干预学术事务。二是重塑学术本位思想。一方面,要积极引导高校教师坚守学术本位思想,摈弃行政本位思想,自觉把教书育人、潜心学术、严谨治学作为从事教学和学术研究的价值追求;另一方面,要逐步改变高校行政管理者运用行政权力管理教育和学术事务的思想,引导他们逐步树立行政权力服务教育和学术事务的思想。三是树立依法办学理念。一方面,政府及其主管部门要树立依法办学理念,严格遵循高等教育法律法规,依法落实高校自主办学权,推进高校依法实现自我约束、自我管理。另一方面,高校行政组织及行政管理者要运用法治思维,把高校行政事务纳入法治化轨道;要树立规则意识,把高校教育和学术事务管理纳入制度化、规范化管理范畴。

(二)完善高校内部治理结构,理顺行政权力与学术权力关系,为探索高校去行政化营造良好的内部环境

一是优化高校内部组织结构。“任何类型的组织都具有符合其自身特点的组织结构和组织管理的内在规律。大学的组织结构和组织管理需要遵循高等教育发展的内在规律。”[5]因此,要在合理划分行政事务功能和学术事务功能的基础上,调整现有行政组织职责,优化行政组织设置,完善行政组织结构,调整行政组织服务教育和学术事务的功能。要根据《高等教育法》等有关法律规定,按照“学术自治”的原则,加快以大学章程为核心的现代大学制度建设,健全内部学术组织体系,建立和完善高等学校理事会,健全高校学术委会会、教授委员会、教学指导委员会、学位委员会等学术组织,进一步明确学校、学术组织、教师在学术事务中权责,健全学术事务管理运行机制,完善学术组织的工作和激励机制,促进学术组织运作规范化。二是理顺高校内部行政权力与学术权力关系。要进一步明确行政权力和学术权力的界限,严格设定行政权力在非学术事务领域的规范运行机制,保障学术权力在学术组织活动中的独立性和自主性,重构高校内部行政权力与学术权力的关系。从高校内部治理结构来看,“行政权力必须充分尊重学者与学术组织在学术事务中的主导地位,切实尊重学术权力在学术事务管理中的主导地位,保障其发挥作用,在教学与学术资源配置中要以学术委员会、教授委员会、学位委员会等学术组织为主,积极营造学术优先氛围。”[6]因此,要建立学术事务以教师自我管理、民主管理为主的学术组织及运行机制,充分发挥教师特别是教授在学术事务中的能动性。三是完善学术事务咨询和监督机制。要建立和完善高校学术事务事前决策咨询机制、决策过程和决策结果监督机制,完善学术事务决策结果公开、学术成果评定公示制度等,充分发挥广大教师在学术事务中的知情权和监督权,避免行政权力对学术事务不必要的干预。

(三)转变高等教育管理职能,理顺政府与高校的职能关系,充分落实高校办学的自主权,为探索高校去行政化廓清外部障碍

一是切实转变高等教育管理职能。要根据《高等教育法》等法律和国家有关高等教育政策,梳理和明确政府管理高等教育的权责清单,明确政府和高校各自承担和履行高等教育管理、学术科研管理、人才管理的职责,理清政府与高校的职能边界,理顺政府与高校之间关系,避免政府履职越位和干预教育教学、学术科研、人才管理等由高校自主决定的事务,促使高校充分落实自主办学权。同时,要完善政府在高等教育中的监管职能,依法监管而不是越位管理高等教育。二是推进政府在高等教育领域简政放权。政府教育、科研主管部门要准确把握现代高等教育、科研发展、涵养人才趋势,根据高校教育、科研发展和用人的实际需要,修改和完善政府管理高等教育有关政策;逐步取消和下放教育、科研、用人的权限,将学科建设、专业设置、教学评估、学术研究、职称评审、用人等方面权责事项进一步下放给高校;同时,取消和减少不必要的教学评估、科研考评事项。通过在高等教育领域简政放权,有效减少对高校教育、科研、人才的管理,逐步扩大高校的自主办学权,切实加强高校办学的主体地位。三是提高高校承接政府放权的能力。政府在高等教育领域向高校放权,需要高校进一步优化职能配置,优化设置内部组织机构,提高行政组织和学术组织的履职效能,增强高校承接政府放权的能力,有效行使政府下放的权责。

(四)推进人事人才管理制度改革,取消高校行政级别,为探索高校去行政化提供稳定的队伍保障

一是改革高校干部人事制度。要根据高校的组织特性逐步推进高校取消行政级别,将高校干部人事制度改革与高校法人治理结构改革、高等教育体制改革结合起来,改革以行政级别为基础干部人事制度,建立适应高校教育发展需要的干部人事制度,为推进高校去行政化提供干部人事保障。二是加快高校职员制度改革。全面推进高校行政管理人员实行职员制,建立健全职员聘用和退出制度,建立和完善职员岗位管理制度和工作制度,提高职员服务教育和学术事务的意识,推进职员专业化,使其与学术权力划清界限,为逐步取消高校行政管理岗位职级提供制度基础。三是完善高校人才引进制度。政府教育、人事主管部门要准确把握高校涵养人才的特殊性,坚守尊重知识和尊重人才的理念,严格落实高层人才引进的“绿色通道”政策,改进和完善高校人才引进和管理办法,减少人才岗位设置限制,简化高层次人才聘用审批环节,为高校用人提供制度保障。

参考文献:

[1]刘亚荣,李文长.高校组织运行模式分析[J].国家教育行政学院学报,2013(1):23.

[2]邢颖.高校“去行政化”改革小议[J].浙江工商职业技术学院学报,2011(6):53.

[3]王立峰.高校权力的法治观照[J].复旦教育论坛,2006(3):29.

[4]张斌,蒋渊.现代大学制度架构下高校民主管理[J].中国劳动关系学院学报,2007(5):81.

[5]朱光磊,于洋.决策同心圆:关于规范大学“党政关系”的一个建议[J].中国机构改革与管理,2013(7):15.

[6]刘大卫.高校“去行政化”的关键点[J].人民论坛•学术前沿,2010(12):213.

作者:张进军 田恒 单位:贵州省机构编制委员会办公室 贵州财经大学公共管理学院

贵州师范学院学报责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次
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