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新型城镇化进程中资本集聚措施

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《改革与战略杂志》2014年第十二期

一、我国新型城镇化进程中资本集聚面临的困境

(一)困境一:资本集聚空心化造成了“空城”、“鬼城”现象资本集聚在需要扩大资本规模的同时,需要一定的产业支撑。然而我国在城镇化进程中有些地方已经走入了误区,特别是一些早期靠资源或者靠单一产业项目发展起来的城市,其资本集聚更是畸形发展,政府陷入一种“城市化必然带来经济的繁荣”的逻辑误区,认为只要大搞新城建设,大扩城区建设,必然吸引大量的产业和资金的集聚,完成资本的集聚,而忽视作为资本集聚的内核是城市本身的产业支撑才是资本集聚的基础,很多城市缺乏完整的城市产业规划和资本集聚相关配套机制。根据《中国城市统计年鉴》提供的数据,1984年我国城市建成区面积为8842平方公里,2010年城市建成区面积为41768.4平方公里,增长率为372%,城市空间的快速扩张和蔓延造成了诸多后遗症,其中之一就是“鬼城”泛滥、“空城化”现象严重。④就鄂尔多斯市而言,空置率相当高,其人口密度一直保持在100人/平方公里左右,最高峰值只有102.85人/平方公里,这与北京、上海等一线城市的人口密度达到1195人/平方公里、3631人/平方公里相比天差地别。我国很多城市开始推进新城新区建设,都不同程度存在着“鄂尔多斯”现象,由于缺乏产业支撑,资本集聚空心化现象相当严重,呈现如下特征:其一,土地城镇化明显超过人口城镇化,从数据看,1990—2000年,城市建设用地面积扩大90.5%,城镇人口仅增长52.96%,城市用地增长率与城市人口增长率之比是1.71;2000—2010年,城市建设用地面积扩大83.41%,城镇人口仅增长45.12%,城市用地增长率与城市人口增长率之比达1.85,均远远高于国际公认的合理阈值1.12。⑤其二,城市“三无现象”严重,我国很多地区的“城市供给”已经过剩,“有城无业,有城无市,有城无人”的“三无”现象严重,主要是政府过度追求GDP,想通过土地政策增收,房地产项目供给过剩,城镇化占用土地多、吸纳人口少,土地资源浪费极其严重。

(二)困境二:城乡资本集聚两极化阻隔了城乡协调发展我国在现代化初期的原始积累过程中长期实行“城乡分治、一国两策”的“城乡二元”管理体制,在二元管理体制下,国民经济分配结构长期向城市过度倾斜,导致城乡发展不均衡。主要表现在:第一,城市资本集聚所需的劳动力的匮乏和农村剩余劳动力无处转移形成鲜明的对比。由于城乡二元经济的存在,我国的工业化进程没有发挥农业剩余劳动力的作用。不合理的户籍制度阻隔了农村足够的择业空间,不合理的劳动用工制度,为城乡劳动力就业的不平等埋下了隐患,造成了城市居民就业的优越性和对农民工的歧视。第二,城乡之间社会资源支配的不合理。比如不对等的社会保障体系,城市的居民享受更多的公共设施,享受更好的教育、卫生、医疗等相关的社会保障。其中,城乡居民收入差距经历了一个先缩小后扩大、再缩小再扩大的过程,城乡收入比例维持在3.21∶1;城乡教育差距表现在城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。⑥政府在公共投入方面也存在城乡差别,政府对农村公共设施的投入明显低于城市。第三,城乡不对等的割裂的金融市场体系。⑦首先,农村和城市的资金流动呈现的是单向流动——农村向城市的输送,而城市的资金很少向农村流动。虽然目前农村金融体系中包含有农村信用社、农业银行、农业发展银行(大部分农村还没有),其中,农村信用社在农村信贷中占大多数,但农民贷款难、贷款利息高等成为制约农村经济的枷锁。其次,农村金融市场化水平低,金融结构不完善,由于政府对民间资本的支持力度不足,很多农民只能采取农村资金自助等非常规方式来解决农民自身贷款难、资金来源不足等问题,但农村资金自助或互助小组等农村金融小组织又有风险高、收益低、缺乏监管等不良金融因素。

二、新型城镇化进程中资本集聚的路径选择

新型城镇化要求是“以人为本”的城镇化,因此,在发挥资本集聚作用也要充分考虑这一因素,必须遵循以下原则。一是坚持有序、适度,人口集聚与资本集聚比例要协调,防止资本集聚过程中割裂人的因素和物的因素。二是新型城镇化必须要有产业集聚作为支撑,防止出现“空城化”。三是集约紧凑,节能绿化,防止过度发展带来的环境污染问题。四是要有稳定的制度保障,体现新型城镇化的长期战略重要性。⑧如何防止“大城市病”、“空心城”、“鬼城”和城乡不协调发展,重点在于充分利用市场无形之手和政府有形之手,解决生产要素的合理流动、分配、重构问题。

(一)发挥资本集聚在新型城镇化进程中的优势需要顶层设计

1.科学规划城镇化体系,注重大中小城市均衡发展。推进新型城镇化,城镇规划更需要顶层设计,通盘考虑。必须科学合理规划城镇体系,形成大中小城市合理发展,必须优化城市空间布局,实施合理的城乡功能分区,使人口的集聚由无序向有序转变,形成合理的人口布局。这样,既可以解决大城市的人口压力所带来的一系列其他问题,也可以解决新城建设的劳动力缺口问题。首先,借鉴韩国“卫星城”经验,积极发展具有中国特色的“卫星”城镇群,缓解大都市的人口压力。其次,探索建立“就地城镇化”的相关机制及其国家扶持政策,重视中小城市和中小城镇的发展,中国要实现大城市的人口分流同样需要发展中小城市,与大城市形成互补,才能进一步解决“大城市病”。在这方面美国就做得比较成功,美国在加强大都市圈和城市带建设的时候,非常重视中小城市和中心镇的发展。20世纪60年代,美国实行了“示范城市”的试验计划,其实质就是大城市人口的分流,充分发展小城镇。在整个20世纪70年代,美国10万人以下的城镇人口从7700多万人增长到9600万人,增长了25%左右,75%的美国人生活在小城镇。⑨2.加强新城建设规划顶层设计,抑制地方政府的土地投资冲动。首先,科学论证和规划新城新区势在必行。“鬼城”问题背后的深层次原因之一是城市盲目开发建设的严重后果。因此,可以通过暂停审批建设新城新区,给在建的新城新区一定的缓冲时间,先看实践效果再推广;可以通过细化新城新区申报管理办法,根据不同地区的发展,研究不同地区新城建设的细化问题;可以新城新区纳入全国城镇化的总体规划中,新城建设不能搞一刀切,应纳入全国城镇化的总体规划中进行设计和规划。其次,纠正地方政府的新城建设的逻辑错误。地方政府热衷于大兴土木,认为只要把城市空间扩大化、房地产化,就能吸引大量外来投资。因此,要纠正地方政府和中央城镇化政策上的理解偏差,纠偏地方以GDP为导向的发展思路,在官员政绩考核上对新城建设因决策失误造成烂摊子或“烂尾工程”应建立一套行之有效的惩罚机制。最后,减少地方政府对土地财政的依赖。近年来,中国土地城镇化明显快于人口城镇化。特别体现在新区建设,各地土地出让金在地方财政收入中的比重不断提升。2012年,全国土地出让金达2.69万亿元,相当于同期全国地方财政总收入的40%以上,在有些县市,土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%。⑩因此,改革现有的财税体制,放开地方财权和事权,增大中央对地方建设性财政资金的支出,才能有效抑制地方政府依靠经营性用地出让取得资金,通过大规模造城来拉动地价,以获得更多的财政收益的冲动。

(二)构建完善的城乡资本集聚的相配套的基础设施

1.大力发展城乡公共基础设施体系。首先,要完善城市公共基础设施体系,特别是地下工程体系、公共交通体系等。大力发展地铁建设和城际之间的高铁系统,使城市就业人口能够扩展“外住”,缓解压力。要完善地铁出入口的规划和设计,提升运载力,并做好轨道交通和其他公共交通线路的配套、衔接。在交通系统建设上,我们不妨借鉴日本的以空中网(航空、新干线铁路、高速公路)、地面网(城市一般道路)、地下网(多层地铁、电车)和水面网(水运)等构成的多层立体交通网络,这样能有效解决交通拥堵问题、方便乘客、降低交通能耗、减少环境污染,提高单位土地面积的交通效率,减少城市污染。其次,要完善农村基础设施建设体系,包括乡村公交建设、乡村公路建设、乡村物流建设、乡村网络建设、乡村电力建设等一系列公共基础设施;探索乡村供销合作社在新时代形势下的新拓展机制和相关策略;探索“微型超市”进乡村的相关政策及政府扶持政策,切实缓解大城市的人口压力,同时提高城镇化的质量。2.大力发展产业支撑,推动产城互动。推动产城互动,产城融合,以产兴城,切实推进新城产业支撑,才能产生人口集聚。首先,要做好科学的产业规划。每个城市根据自己的城市文化特色和产业优势来发展产业,在产业结构调整过程中,政府要少管,要充当服务者的角色,要总体规划,其他的细节就交给市场规律来决定。比如,辽宁在沈本新城的建设过程中,新城内并没有兴建大片住宅楼,而是着力构建医药产业集群,200多个项目入驻形成逾千亿元新兴医药产能,成为国内最大生物医药产业集聚区,越来越多的医药企业员工选择在当地置业定居。其次,做好产业支撑的配套设施建设,特别是基础和公共设施建设。中央政府提出,新一轮城镇化将以人的城镇化为核心,要保护失地进城的农民利益,改善市民居住条件。新城建设要转“扩空间”为“增功能”,切实提高城市人居环境的改善,加强基础设施、商业配套和生活设施投入。按照人口发展规划,完善基础设施配套,合理配置学校、医院,落实住房保障、医疗保险、生活救助等社会保障。

(三)构建完善的资本集聚流转和分配体系

1.深化户籍制度改革,加快城乡之间的劳动力流转速率。当前阻隔新型城镇化进程的一个重要因素是城乡之间的劳动力流转速率偏慢,其背后原因是农村大量剩余劳动力向城市转移中被设置的障碍太大,比如中国的户籍制度。当前,中国城市发展明显出现贵族化倾向,城市人口流动、定居门槛越来越高。因此,深化户籍制度改革,可以解决城乡人口流动问题、农民工及子女社会资源共享问题,是破除城乡二元化的头等大事。深化户籍制度改革,首先,户籍改革要考虑公平性原则,要优先解决城市人口存量问题,让长期为城市建设发展做出贡献的人口入户。习近平在中央全面深化改革领导小组会议上指出,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模,促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。其次,户籍改革也要考虑差异化原则,不同类型的城市实行差别化落户政策,大中小城市的、东中西部的户籍制度改革差异化,不搞千篇一律,防止因农村人口流向城市过热化,进而造成农村“空心化”和城市人口大爆炸。再次,加强户籍管理的相关制度的完善,比如城乡统一的户口登记制度、暂住证制度、户口迁移政策、人口动态管理机制和国家人口基础信息库的建立,探索建立探索建立以养老、医疗保险为重点的全民人口登记管理制度。2.加快城乡金融体制改革,破解城镇化资金流转瓶颈。目前,我国城乡金融体系对城镇化的支持力度明显不足,具体表现在:城乡建设资金来源比较单一、城乡信贷困难、金融创新能力不足。因此,要从以下三个方面入手:第一,适当给地方融资平台“松绑”。地方融资平台因被广泛认为风险偏高,受到银行监管部门严格的控制,比如农村的资金互助小组就被国家认定为非法融资机构。诚然,国家是要加强对其高风险的管控,但不是取缔它。第二,放开民间资本的城乡准入条件,增加民间资本投资的拓展空间。现有城镇化建设的投融资体制长期忽视民间资本的重要作用,甚至在城镇化进程中有时候受到利益集团的“绑架”,给民间资本设置了很多障碍与歧视性条款,极大地抑制了民间资本投资城镇化建设的热情,反而增大政府投资的财政压力。第三,增大农村金融服务体系的投入。一要提高乡村银行网点覆盖率,除了农村信用社、农行、邮储银行之外,考虑引入其他银行网点,探索网点进村下乡的相关政策。二是大力进行农村金融服务和产品创新和开发,增加对乡村的银行中间业务,如票据承兑和汇兑、理财投资和咨询业务、乡村信贷担保抵押业务等。3.完善城乡社会保障体系,促进城乡居民资源分配合理化。目前,我国城镇已基本建立起比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤在内的社会保险和社会救助体系,采用的是国家、企业和个人共同负担的保障模式。而在乡村,其社会保障建设远远落后城市,依然以国家救济、家庭保障为主体的模式运行。城乡社会保障明显出现差异,具体体现在:一是保障范围不对等,城镇的社会保险覆盖率已达90%以上,而农村覆盖率不足2.4%。最低生活保障标准城乡就相差60%之多。二是保障资金财政支持不对等,从社会保障支出看。占全国人口75%以上的农民的社会保障支出只占全国社会保障支出总数的5%,而占人口20%的城镇居民的社会保障支出却占全国社会保障支出总数的95%;从人均占有社会保障费用情况看,城市居民人均455元,农民仅人均15元,相差30倍。因此,只有完善城乡社会保障体系,才能保障城乡居民资源配置平等化。首先,扩大农村社会保障覆盖面。除了能够享受社会保障的特困户、残疾人、烈士家属、革命伤残军人等,还应该扩大到更多人。除了要扩大农村养老保险、医疗保险,还要扩大增大农村失业人员的失业保险覆盖范围。其次,扩大乡村社会保障项目,构建包括生、老、病、死、伤、残、育、抚以及社会救济等在内的相对完整的乡村社保体系。最后,加大对乡村保障体系的财政支出,探索全新乡村社保体系基金筹集方式。政府改革相关财政与税收制度,鼓励民间资本投资乡村社保基金,并给予优惠政策。政府和乡村之间探索通过债券、股权投资方式、资金互助小组、城乡信贷等多渠道引入资金,弥补社保基金来源单一的困境。

作者:阮清峰陈德钦陈承财单位:福建水利电力职业技术学院

改革与战略杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次