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工业化与排污总量的控制

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《改革与战略杂志》2014年第十二期

一、新型城镇化工业化的内涵与目标解读

途径多元化就是因地制宜,从全国各地的实际出发,不搞一刀切。中国东中西部资源禀赋、历史基础和发展条件不一样,不同的发展阶段要求不一样,工业化的发展也应有多种方式。第三,聚集效应和辐射功能强。城镇化一个最大的特点是具有聚集效应,在增加城镇数量和适度扩大城镇规模的同时把城镇做强。城镇城市聚集到一定程度,必然向周边地区和广大农村地区辐射,带动郊区和农村一起发展。这是城镇化的责任与义务。这种意识和视野在一开始规划时就要具备,否则,搞成孤岛式的城镇,是难以持续发展的。第四,城镇联动,城乡互补。我国有600多座大中小城市和两万多个小城镇,是一个有机梯队和整体,不能人为分割开来,扶此抑彼。城乡优势互补,机会公平,良性互动。市带县,县带镇,城乡一体。决不能牺牲农村来发展城镇,谋求城镇化的进步。与当今世界城市化程度相比,中国城镇化进程艰难而漫长,但进步较快。中国城镇化水平由1998年的30.04%,到2000年的36.22%,2013年达到53.7%。②从2000年以后,城镇化率平均每年以一个百分点的速度递增。中国要全面建设小康社会,就要大幅度提高城镇化人口比重,逐步缩小工农差别和城乡差别,地区差别是其中的重要目标之一。城镇化加快也给环境保护带来很大的压力和挑战。城乡互补,就是统筹城镇和农村发展,城镇和农村双向给力,形成城乡互促、城乡融合发展,在城乡规划、基础设施、产业布局、公共服务、管理体制和市场互联互通,城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系和发展格局。第五,个性鲜明,有人文品位,宜居宜业。个性鲜明,就是城镇要有自己的个性。每个地方的地理和历史文化在大一统的文化背景下,也存在一定的差异。差异就是个性。每个城镇都应该有自己的个性,发展自己的个性,防止千城一面、镇镇雷同的城镇化,展示出我国城镇化的多样性和人文品位文化传承,突出特色。根据不同地区的自然历史文化禀赋,体现差异性、多样性,注重文化保护,强调本地文化在城镇化中的重要作用,要求在城镇化的过程中留住乡愁、历史印记、文化脉络、地域风貌和民族特点。不能为城镇而发展城镇,发展城镇目的是为人服务。所以,城镇一切发展都要围绕着人而展开,让城镇产生良好的为人服务功能,宜居宜业,为促进自由和全面发展服务。第六,“四化”同步,集约发展。“四化”同步,就是工业化、城镇化、信息化和农业现代化同步发展,信息化和工业化深度融合,工业化和城镇化良性互动,城镇化和农业现代化相互协调,“四化”并进、“四化”互促、“四化”共赢。集约发展,就是严格限制城镇数量的增加和城镇规模的扩大,合理布局,划定城镇边界,提升城镇建设质量,优化内部结构,走低碳发展、绿色发展、循环发展的路子,建设友好环境、生态文明。就是把生态文明理念全面融入城镇化进程,尊重自然,顺应自然,保护环境,修复生态,保持青山绿水和碧水蓝天,不片面追求GDP的增长,强调人与自然和谐相处,实现自然生态的良性循环。围绕以上的城镇化内涵与目标要求,我国城镇化工业化必须走一条低碳环保的可持续发展新路子。

二、新型城镇化工业化实施碳排放量控制探因

2009年12月联合国在哥本哈根召开的世界气候会议上,强调了减少温室气体和二氧化碳排放量,实现可持续发展这一全人类的共同责任。中国作为发展中国家在大会上提出到2020年实现二氧化碳排放量减少45%,是与会国家中提出最大幅度减排目标的国家。这表明中国政府和中国人民有决心和信心,在保护地球承担更多更大责任。也表明中国工业化今后要走新型的生态工业化的道路,对现行传统粗放型经济增长方式实现一个根本性的转变。实现减排目标,就要对二氧化碳等排污源实行总量控制,维持在与可持续发展相适应的水平上。为什么要实行二氧化碳等排放量的总量控制?这是全球面临的环境污染形势所决定的。第一,减少二氧化碳的碳排放,以减缓全球气候变暖,成为全人类的共识。自20世纪80年代以来,国际学者开始关注地球温室效应和全球气候变暖问题,1997年全国主要发达国家和部分发展中国家,在日本签订了《京都议定书》,世界各国开始重视经济发展与环境保护问题。自第一次工业革命至今的几百年来,工业化城市化浪潮席卷全球,欧美工业革命带来的生态破坏和环境污染问题造成负效应,正在日益凸显和释放,导致南北极的冰川溶化,海平面上升,极地生物减少和消亡。人类从来没有像今天这样关注环境污染和气候的变暖问题。进入21世纪以来,我们只有一个地球,共同爱护地球家园、保护地球生态环境成为全人类的共识。我国政府反复强调发展低碳经济,实行经济发展方式转变。第二,我国实行新型工业化城市化型的需要。中国的工业化城市化已经滞后于欧美国家,也滞后于一些亚洲的国家和地区。中国实现工业化城市化是必然的历史性的选择。但中国不能走西方工业化过程的先污染后治理的老路。当今的全球气候变暖,北极冰川溶化、冰层变薄,企鹅大规模迁移,海水上涨,海平面下降,陆地“温室效应”,城市的“热岛效应”等,就是西方几百年来工业革命积累下来的生态环境问题。前车之鉴,中国正在进行着人口城市化工业化的进程。一定要走出一条经济发展与生态环境协调的可持续发展道路。我国对生态问题的认识也随着工业化城市化的进程而不断加深。二氧化碳带来环境的污染和气候变暖的趋势,使我们意识到要减少二氧化碳的排放,要转变经济发展方式,不仅能实现我国经济社会的可持续发展,也为改善全球气候做出贡献。第三,发展低碳经济和改善生态环境,要通过碳排放总量控制来实现。我国工业化的任务远未完成,要实现和继续推进工业化又要减少环境污染,就需要通过排污权的市场化改革,实行环境产权创设和排污权市化流转。尽管环境产权的创设和排污权市场化的改革实施,对政府企业和社会都是一个全新的课题,面临着许多复杂的矛盾和问题需要解决。然而,要发展低碳经济,实现经济增长方式的根本转变,就不能不探索和解决这些问题。第四,保护环境、保持生态要全社会通力合作。保护环境、保护生态,实现经济发展方式转变是全人类的责任,与每个国家、地区、企业和个人息息相关,是每个国家和地区的政府、企业、团体、个人和社会的共同责任。实现经济发展方式和企业生产增长方式的转变需要政府、社会、企业、团体和个人等各方面的共同的通力合作。我国提出的发展低碳经济,就是通过减少二氧化碳污染源的排放来达到改善环境的目的。

三、围绕新型城镇化工业化目标实施碳排放等排污总量控制与排污权流转

鉴于改善我国生态环境和实现可持续发展的需要,实现排污总量控制与排污权的流转,就是必然的选择。应在推进排污权市场化改革的同时,合理分配排污权和严格实行总量控制,③让排污权实行市场化的流转,鼓励越来越多的企业实行自行治理,从源头和总量上减少污染物的排放。首先,转变环境保护与治理观念。树立以防为主,源头治理的观念。从源头防,在生产经营活动的全过程中治理,把污染源消除在源头和生产经营活动的过程中。实现从末端治理转向源头和过程治理。只有坚持以防为主,防治结合,在源头和全过程监控治理,才能把污染消灭在源头和过程中,把污染减少到最低限度。以防为主就要减少污染源的产生,减少“三废”的排放,实行废物资源化和资源的循环利用,达到废物减量化的目的。我国目前的资源损耗率较高,而对废物的资源利用率较低。如果降低资源消耗率,提高对废物的资源化的利用水平,不但可以减少排污排废还可以节约资源,特别是可以减少对不可再生资源的依赖和消耗,减慢资源消耗的速度,保障子孙后代对资源的可持续利用。其次,促进企业排污的外部性内在化。之所以环境污染日益加剧,就是企业碳排放的污染长期未能解决,且有日益严重之势,而得不到遏制。重要原因之一是涉及环境产权界定的企业排污权的外部性问题长期被忽视。传统的环境保护条例和规制对排污企业实行象征性收取排污费制度,无助于企业排污的自我约束,反而助长了排污企业对环境产权的滥用和无限制扩张。形成排污权负的外部性泛滥,使许多企业多排污而少付费或不付费,使得这些排污企业为了实行超常发展和取得超额利润而把排污的治理成本转嫁给政府和社会来承担。要推进企业排污的外部性内在化,通过排污权的核定和分配,对超出排污定量的企业实行加倍收费,以实现排污权的外部性内在化,即实现谁排污谁付治理费,实现对环境污染治理成本的排污者自付的约束力和约束机制。第三,合理分配排污权,适当照顾欠发地区。在碳排放等排污权的地区分配时,既要根据经济总量规模来确定和分配各地的排污权总额,同时又要考虑到欠发达地区的经济需要和财政困难,在排污总量分配时,要适当向欠发达地区倾斜。就是说,排污总量分配要照顾到欠发达地区经济发展的需要,适当提高给欠发达地区排污权比例指标,以支持和促进欠发达地区经济社会均衡发展。尤其是对民族地区要相应增加排污权总额比例,降低排污权价格和适当的财政补贴,以实现各地经济均衡发展与各民族经济共同繁荣。第四,建立排污权交易市场,促进排污权流转。要实行碳排放等排污权总量控制与排污权的流转制度,让经过自行治理而不需要排污的企业把排污权指标通过交易所转让出去,同时也让需要增加产量而又缺少自行治理技术的企业通过交易所购买排污权。实行总量控制,在生产增长较快,而排污权总量又不够时,可以向其他地区购买排污权。排污权购买以企业购买为主,这样排污权在不同企业之间流转,而排污权总量不变。交易所的设立,让更多企业通过采用先进环保技术实行自行治理把污染源治理在企业内部,从而节约和减少排污,进而把排污权转让出去。第五,增加政府在培育排污权市场中的监管职能。目前,我国除沿海地区个别城市建立碳排放的排污权交易所外,尚未建立统一的排污权市场,即便个别地方设立了交易机构,也尚未进行规范有序的排污权交易活动,碳排放等排污权交易的相关市场不配套,建立统一的规范有序的排污交易市场还需做艰巨的工作,还有相当长的路要走。碳排放等排污权市场化流转,需要加强排污权交易制度建设、规范和管理。在碳排放等排污权交易市场中,对排污权交易主体有效性的确认,主体间的协调以及市场的宏观调控都需要发挥政府职能的作用。我国从总体上的观念、制度设计,到具体的业务操作规程都很不完善,在这种情况下更要强调建立强有力的政府监管体系。在碳排放等排污权交易制度下,政府职能应转到排污权的科学规划、公平合理分配和排污权市场交易制度法规建设及监督管理、公共服务和宏观调控上来,为碳排放等排污权市场交易活动行使其规范、监督管理和协调的功能。

作者:潘义勇单位:广东省社会科学院

改革与战略杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次
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