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气候变化的碳税问题探讨

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《改革与战略杂志》2014年第十二期

一、碳税与碳排放权交易两种政策工具的比较

碳税和碳排放权交易同为减少碳排放的有效政策工具。碳排放权交易是在政府确定碳排放总量的前提下,赋予企业一定的二氧化碳排放权利,一些以较低的成本有效降低碳排放量的企业可以将其剩余的配额转让给其他需要更多配额的企业获取利润,从而达到促进企业减排的目的。二者都是基于市场机制的碳减排政策工具,都能使二氧化碳产生的外部成本内在化,并且都已在一些国家的实践中得以运用,并取得了一定的效果。可以说,这两种政策工具在很多方面各有优劣。

(一)作用机制碳税是价格激励型政策工具,而碳排放权交易是数量激励型政策工具。碳税的作用机制是通过对化石燃料征税,从而引发化石燃料价格上涨,激励单位和个人减少对化石能源的依赖和使用,或以其他能源取而代之,或以非能源产品替换能源产品,并最终减少二氧化碳排放总量。碳排放权交易的作用机制则是在排放总量控制的前提下,激励企业采取节能减排技术减少自身的碳排放,以期节省更多的指标转让给其他企业获利,进而达到减排的整体效果。后者对能源价格的影响是不确定的。

(二)管理成本碳税的管理成本明显低于碳排放权交易。碳税的设计、征收都相对简单,由于相关能源产品的含碳量是确定的,其碳排放量直接由含碳量决定,主要将征税范围和税率确定好,其他税制要素都容易解决。在征收管理上,不需要另设机构,现有的税务机关就可以承担起相应的职责,只需花费少量管理成本就可以实施。而碳排放权交易的管理成本高,管理难度大。如何制定碳排放总量、如何在企业间分配初始配额、如何有效监督碳排放权交易,这些都会使政府大费周章,而且还需要制定完善的法律体系、建立交易平台、另设新的行政机构来执行和监督碳排放权交易。对于像我国这样市场机制不成熟的国家,建立有效的碳交易市场并非一朝一夕之功。

(三)公平性碳税比碳排放权交易更加公平。碳税的征收符合污染者付费原则,谁排放谁交税,谁污染谁治理。碳税收入归政府所有,可以用于对低收入者发放补贴,也可以用来减轻其他税收所造成的扭曲效应。而碳排放权交易所得的收入大多留在某些企业内部,低收入者无法获得补偿。

(四)效果确定性碳排放权交易由于事先明确了碳排放总量,所以排放结果是确定的。而碳税的减排效果是通过价格机制曲折地发挥作用,减排总量无法预估,减排效果确定性差。当然,这也不是绝对的,碳排放权交易也可能存在由于政府迫于各方压力而改变(尤其是提高)碳排放总量而使环境保护效果大打折扣,损害减排效果确定性的问题。碳税则有可能随着经济发展的需要而随时调整税率,以增强环境保护效果的确定性。

(五)实施阻力碳税的实施阻力无疑要大于碳排放权交易。一项新税种的设立,势必会加重纳税人的负担,碳税的实施会使相关能源产品价格提高,影响企业的竞争力,使纳税人的生产和生活受到不同程度的影响,因而容易招致不满和抵制。而碳排放权交易虽然有可能是变相地征税,但是其对能源价格的影响不太明显,因而在政治上更容易被接受。综合来看,碳税和碳排放权交易各有利弊,分不清孰好孰坏,二者也不是简单的替代关系,可以结合起来使用,相互补充,共同致力于环境保护的总体目标。

二、我国开征碳税的必要性

碳税的开征对环境、经济和社会等方方面面都会造成复杂而深远的影响,既有正面效应,也有负面效应。它可以推动节能减排,带来环境效益;改善能源消费结构,促进产业结构调整;却又对经济带来双重影响,短期内会对企业竞争力产生负面影响,长期内会促进经济健康发展;还有可能会扩大资本与劳动的收入差距等等。因此,理论界对于是否开征碳税众说纷纭、莫衷一是。我们认为,作为应对气候变化的有效手段,在我国开征碳税很有必要。

(一)有利于创建环境友好型社会中国是能源消费大国,改革开放30多年经济的高速增长,产生了对能源的巨大需求,中国的能源消耗占世界总量的1/4。由于我国的能源结构以煤炭为主,因而化石能源的消费已占到我国能源消费比重的90%。②这使得我国碳排放量逐年增加。由科技部、气象局和中科院等部门联合发布的《气候变化国家评估报告》称,2000年我国化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放量约为34亿吨,占世界总排放量的12.78%,排放总量已跃居世界第二位,人均碳排放量达0.65吨,约合世界平均水平的61%。时隔不久,《中国应对气候变化国家方案》指出,2004年我国二氧化碳排放量已达50.7亿吨,人均二氧化碳排放量也增至3.65吨,相当于世界平均水平的87%。③可见增长势头之猛。如此之高的碳排放量已引起了国际社会和国内各界的广泛关注,要求中国政府承担环境保护义务限制能耗减少排放的呼声也越来越高。与此同时,国内脆弱的生态环境和能源供应日益紧张的现状也使得碳税的实施越来越有必要。一些主要发达国家碳税的实践表明,碳税政策的实施能够带来较好的减排效果。较早开征碳税的芬兰在1990—1998年间因实施碳税有效抑制了约7%的二氧化碳排放量。④瑞典自1991年实施碳税,1995年其二氧化碳排放量减少了15%,其中90%排放量的减少归功于碳税。⑤同年开征碳税的挪威政府估计,若没有碳税,1998年挪威的排放量会比1990年增长15%~20%。挪威的碳税使一些工厂的二氧化碳排放量降低了21%,家庭机动车的二氧化碳排放量降低了2%~3%。1992年欧洲委员会建议引入碳税,欧盟1990—2000年温室气体排放量减少了3.5%。⑥反观国内,由税收引起产品价格变化进而对生产产生的影响相对较小,碳税的减排效果没有发达国家显著。不过根据学者们的估算,开征碳税对二氧化碳的减排效果还是十分明显的,而且税率越高,减排效果越好。假定我国从2015年开征碳税,则2020年、2030年、2040年及2050年二氧化碳减排率如下:当税率为30美元/吨碳时,分别为1.0%、5.0%、10.0%和15.0%;当税率为50美元/吨碳时,分别为2.1%、14.7%、22.7%和24.5%;当税率为80美元/吨碳时,分别为4.9%、20.5%、28.6%和30.1%;当税率为100美元/吨碳时,分别为5.2%、27.6%、31.7%和34.4%。⑦因此,可将碳税作为缓解我国环境压力,加强生态文明建设,实现经济可持续发展的重要政策手段之一。

(二)有利于树立负责任大国的国际形象温室效应引发的气候变暖是全球性的问题,应对气候变化已成为继反对核扩散及应对金融危机之外的重要议题之一,需要各国的共同参与和积极努力。发达国家单边的碳税和碳排放权交易制度会造成“碳泄露”问题,即某些发达国家减排而其他国家尤其是发展中国家不减排的话,能源密集型的企业便会由环境规制较严的国家涌向环境规制较宽松的国家,从而使这些国家增加碳排放量,这样就会使发达国家减排的成果付之东流,全球的环境也不会改善。为防止此类事件发生,发达国家提出了两个应对策略:一是在开征碳税时,对受影响的产业通过税收返还来保障其利益,尽可能减少损失;二是对进口的化石燃料征收与国内相同的碳税,对进口的其他产品按其碳排放量征收碳税。中国是出口大国,又是世界第二大碳排放国,与其被动让发达国家对我国出口产品征收碳关税,还不如我们主动实行碳税制度,这样更有利于提升我国的国际地位,树立负责任大国的国际形象。同时,我国作为《联合国气候变化框架公约》的缔约国之一,按照2007年出台的“巴厘岛路线图”达成的协议,2012年以后发展中国家有义务在可持续发展的前提下采取对国家合适的减排行动,开征碳税正是履行承诺积极承担责任的表现。

(三)有利于转变经济发展方式我国传统的高耗能、高污染、高排放、低产出的经济增长方式受到资源和环境的制约已难以为继,转变经济发展方式是大势所趋。然而,现实情况却不尽如人意,高耗能、高污染、高排放的产业仍然大量存在,经济发展方式的转变任重而道远。实行碳税制度,有助于这种局面的改观。对化石燃料征收碳税,使相关能源产品价格上涨,这会从几个方面产生积极影响。首先,由于化石燃料价格上涨,企业会减少化石能源的消费,提高现有能源的利用效率,从而减少了二氧化碳和伴生的其他污染物的排放。其次,由于化石燃料价格上涨,促使企业研发相关的替代产品,探寻新的可再生能源,以资本和劳动等要素替代能源要素,研究并开发节能减排的新技术,逐步淘汰高耗能、高排放的旧工艺,促进能源技术进步。最后,无法有效应对化石燃料价格上涨和及时采用新能源、新工艺的落后产业及落后产能在竞争中被淘汰掉,而洁净煤技术行业、可再生能源行业、节能技术行业等新兴行业发展壮大,结果是促进了产业结构的优化升级。因此,开征碳税有利于转变经济发展方式,优化产业结构。

(四)有利于经济长期健康成长对碳税的质疑主要来自其对企业竞争力所造成的不利影响上面。征收碳税容易造成企业相关成本的上升,尤以能源密集型企业为甚,短期内可能会降低私人投资的积极性,对经济增长产生不利影响。这也是碳税政策难以在一些国家获得通过的重要原因之一。然而,学者们通过大量实证研究证明,短期内GDP确实会有一定程度的下降,但从中长期来看,征收碳税对GDP的影响很小,甚至表现为正面作用,而且损失掉的GDP多是“污染”的GDP。⑧美国经济学家波特(Porter)提出了“波特假说”,他认为,严格的环境政策实际上会激发企业的创新活动,与环境政策宽松的国家相比,这些企业的竞争力将会得到提高,因而严格且有效的环境政策会因环境改善而带来社会福利的提升和企业自身利益提高的“双赢”局面。⑨事实上,碳税的短期成本可以通过一些措施来降低,如在征收碳税的同时,减少其他税种如企业所得税、增值税的征收,使总体税负保持不变;或通过增加投资提高能源利用效率等手段进行弥补。长期来看,碳税政策促进企业技术进步、推动产业升级换代、刺激新兴行业发展壮大、加快新能源开发利用的政策效果会愈发显现,届时将换来国民经济的健康成长和绿色GDP的增长。

三、我国开征碳税的政策建议

(一)开征碳税前的准备工作开征碳税不能一蹴而就,需要进行充分论证和完备细致的准备工作。在我国还需要对现行的能源价格形成机制进行市场化改革,调整优化现行的税制结构,选择适当的时机引入碳税。1.改革能源价格形成机制。目前,我国大部分能源的价格仍由政府主导,市场化的定价机制尚未形成。能源价格不能真实反映供给与需求的变化,价格长期被压低,与国际价格相背离,这进一步引发了对能源的过度需求,同时,也造成能源利用的粗放和能源的损失浪费现象。如前所述,碳税制度的设计是基于价格激励的减排政策工具,需要在定价机制完备、经济主体对市场价格反应灵敏的成熟市场经济条件下运行,而当前的能源价格形成机制显然不符合碳税实施的要求,会使政策效果大打折扣。因此,要加快能源价格管理体制的市场化改革步伐,尽快产生能够充分反映资源稀缺程度和市场供求关系的价格形成机制,为未来碳税制度的实施做好充分的准备工作。2.调整现行税制结构中功能交叉的税种。我国现行税种里面,有些税种存在与碳税功能交叉重叠的部分,诸如资源税、消费税、燃油税等。如资源税中有对原油、天然气、煤炭等资源按其销售数量(销售额)而进行的课征;消费税中有对生产、委托加工和进口应税汽油、柴油、航空煤油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油的从量定额课征;燃油税拟对行驶的汽车购用的汽油、柴油进行课征等等;碳税则是对煤炭、汽油、柴油、航空煤油、天然气等能源按其含碳量或碳排放量来课征。因此,在实施碳税之前,要对现行的税制结构进行调整与整合,以避免出现税种之间的交叉重叠和重复征税现象而加重纳税人的负担。3.选择适当时机开征。碳税的开征在我国很有必要,但也要选择适当的时机加以引入。我国的经济发展阶段仍在沿着倒U型“环境库兹涅茨”曲线(environmentalKuznetscurve,EKC)爬升,根据该曲线的分析,在经济飞速发展过程中难免会经历环境恶化的阶段,只有人均收入达到一定水平之后,经济增长的收益才能缓解环境的破坏,实现经济增长和环境保护的和谐共赢。我国目前还没有到达拐点的阶段,碳排放量的快速增长也难以避免,碳税的过早引入恐怕短期内会影响经济发展的速度。然而,与此同时,国际社会对中国减排的压力也越来越大,“巴厘岛路线图”已经明确提出了发展中国家在2012年以后要承担减排责任。为此,政府应在专家充分论证的基础上,详细征求利益各方的意见和建议,借鉴发达国家实施碳税的成功经验,综合考量经济发展状况和能源结构战略以及国际贸易情况,选择合适的时机推出碳税政策。

(二)在环境税收体系下建立碳税制度为保护环境、限制污染,大多数OECD国家在税制改革中都新开征了“绿色税收”,即环境税。地域狭小的荷兰环境税就有燃料税、能源调节税、铀税、水污染税、地下水税、废物税、垃圾税、噪音税、超额粪便税、狗税等多个税种。像二氧化硫税、水污染税、碳税、噪音税、固体废物税等已分别在多个国家开征。可以说,“绿色税收”是世界各国税制改革的重点,也是我国下一步税制改革的重点。碳税的开征有利于我国环境税制的完善,加大税制的绿化程度。碳税的设置要注意和其他与环境保护相关的税种的协调与配合,避免重叠与冲突。碳税的主要税制要素简要设计如下。1.征税对象。碳税设计的初衷是为了减少二氧化碳的排放,故而可将征税对象界定为在生产经营过程和生活消费过程中因使用化石燃料而向大气中直接排放的二氧化碳。因二氧化碳是由化石燃料的燃烧而引起,所以对其征税实际上落到对化石燃料征税上。生产经营活动和日常消费活动都会产生并释放二氧化碳,但为了照顾居民的生活需要,可暂不对居民生活使用的化石燃料征税。2.纳税人。在我国境内因使用化石燃料而向大气中直接排放二氧化碳的单位和个人都是纳税人。其中,单位涵盖各类企业、事业单位、社会团体及其他单位;个人应指个体工商户,其他个人暂不作为纳税义务人。3.计税依据。从理论上讲,碳税应以单位和个人对二氧化碳的实际排放量为计税依据,便于鼓励企业进行削减二氧化碳排放及碳回收的技术研发。但是,对二氧化碳排放量的实际监测比较困难,技术上难以操作,管理成本太高。从发达国家碳税的实践来看,多以煤炭、石油、天然气等化石燃料的估算排放量为计税依据,即以化石燃料的含碳量来估算其二氧化碳的排放量。这样做的优点是征管成本低,操作性更强,缺点是只能鼓励企业减少化石燃料的使用,而不能激励其进行碳回收利用等技术的研发。鉴于我国税务机构的征管水平和征管能力,建议以化石燃料的估算排放量为计税依据。4.税率。税率的高低应以减排二氧化碳的边际成本为依据,采用从量计征、定额税率的形式。在碳税开征之初宜采用低税率,以减少开征阻力和削弱对经济造成的负面影响,之后再随着客观形势的需要动态调整、逐步提升。对不同能源、不同行业应根据具体情况采取差别税率。5.税收优惠。税收优惠的设计,可以减轻碳税实施后对能源密集型产业和低收入者的冲击,尽可能减少它的不利影响。我国可借鉴国际通行做法,对三种情况进行减免税优惠:一是对参与国际竞争的能源密集型企业给予一定的税收优惠,以保障其产业竞争力;二是对于采用技术手段减排二氧化碳达标的企业给予减免税优惠,以鼓励节能减排;三是对居民个人生活消费造成的二氧化碳排放暂时免于征税,以促进民生,缓解低收入者的支出压力。6.税收的使用管理。在征收碳税带来财政收入增加的同时,要相应减少其他税种的征收,尽量做到税负不增不减,抵消其可能带来的福利成本。同时,可将碳税收入的一部分建立专门的“碳基金”,用于鼓励开发节能环保的新技术、发现新能源、补贴植树造林等增汇工程项目以及引进国外先进技术、加强国际间的交流与合作等方面,使碳税政策真正为我们带来环境效益、经济效益和社会效益等多重福利。

作者:韩学丽单位:首都师范大学管理学院

改革与战略杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次
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