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社会治理困境与机制构建探究

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《重庆行政杂志》2016年第4期

引言

党的十八届三中全会提出,要创新社会治理体制,激发社会组织活力。这是“推进国家治理体系和治理现代化”的必然要求和重要方面。当前社会组织在我国社会治理中已经发挥了独特的积极作用,但是社会组织参与社会治理仍然面临着不少现实障碍,需要着重从机制构建方面进一步加强,促使其在社会治理中发挥更大的作用。

一、社会组织在社会治理中的重要作用

(一)提供公共服务

社会组织能提供的公共服务一般有以下几点:其一,面向大众群体提供资源共享服务。社会组织可以与大众分享自身具备的各种资源,其中包括信息资源,例如民间环保组织通过网络平台向公众分享它们调查到的环境污染信息等。一些专业性社会组织可以利用其技术优势为公众提供服务,通过宣传积极、健康、进步的生活理念,帮助人们树立良好的生活习惯。其二,针对弱势群体提供权益保障服务。公益社会组织在帮助社会老弱病残等弱势群体上发挥着不可替代的作用,它们是民间慈善事业的主力军,它们通过供应生活物资、义工服务、心理关怀等方式来提供公共服务。其三,针对受灾群体提供支援救助服务。面对受灾群体,除了政府公共管理部门的救助外,社会组织也可以提供应急生活物资、派遣专业技术人员、心理辅导者等义工,还有筹资协助灾后恢复重建工作等。总之,与政府部门提供的服务相比,社会组织提供的公共服务不是替代性的,而是互补性的,它具有完善、细化公共服务供应系统的作用。

(二)整合社会资源

社会组织所具有的民间性特点使其在整合社会资源方面具有一定优势,从而能够提高社会整合力。具体来说,社会组织的整合功能包括:其一,整合社会财力资源。社会组织通过会员缴费、筹款募捐等方式集合社会闲散的财力,并将这些财力服务于社会,运用到提升社会治理工作水平中去。比如各类慈善基金会,通过广募社会爱心人士捐赠的财物,将之用以扶贫、济弱、助学、赈灾等各项慈善事业,为完善社会治理工作做出了突出贡献。其二,整合社会人力资源。有一些社会组织是由某一领域的专家学者、技术人员组成的,带有很强的专业性色彩。比如各类由教授、医生、律师组成的学会、行业协会等,这类社会组织很好地整合了社会人力资源,形成了各种类型的民间人才库,既可以与社会分享其专业性技术与研究成果,也可以作为智囊团为政府部门提供相关领域的政策咨询,发挥协同管理作用。其三,整合社会信息资源。由于网络等大众媒体的普及,使得各类信息大量涌现,纷繁复杂。要想在海量信息中提取出有用信息,为决策者提供可靠的参考依据,已变得越来越困难。而一些社会组织往往能够对某一领域的信息保持高度的敏感,并且能够做到持久关注、广泛搜集、专业分析,并对该领域的诸多信息加以有效整合,与大众分享。

(三)协助政府工作

社会组织可以为政府工作提供的协助是多方面的:其一,为政府制定决策提供专业咨询。在传统社会管理模式中,相关政策的制定往往是由少数几个管理者制定的。但是随着公共事务的日益复杂化与精细化,这种管理模式越来越难以适应时代发展的要求。实际上,一些专业性较强的社会组织能够承担向政府提供政策咨询的功能,从而为促进社会治理工作科学化做出独特贡献。其二,协助政府落实各项管理工作。主要是帮助政府部门向社会做好政策宣传工作,为管理工作的顺利开展打下舆论基础;参与执行政府部门委托的一些政策项目,或由政府部门向社会组织购买公共服务;协助监督管理政策的执行情况,及时反馈有效信息等。其三,代理政府部分社会管理职能。部分社会组织受到政府部门的委托,承担部分社会管理职能。

二、社会组织参与社会治理面临的困境

(一)法律政策不完善

我国社会组织发展面临着法律缺位、衔接不够、调整滞后、配套不足等突出问题。一是就“法律缺位”而言,目前尚没有一部有关社会组织的基本法律,同时也缺乏全国层面的志愿者立法。二是就“衔接不够”而言,现行法律法规相互之间缺乏衔接,甚至相互之间存在冲突和矛盾。如:《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》都明确规定社会组织财产不得被侵占、私分和挪用,若违反的责任人应承担刑事责任,但我国现行刑事法律又没有与此相衔接的有关条款。三是就“调整滞后”而言,目前我国有关社会组织管理的大量规章及其他规范性文件的主要法律依据,明显滞后于社会组织发展需要,亟待修订完善。四是就“配套不足”而言,当前有关社会组织的税收减免、财物管理、服务收费以及社会组织从业人员的职称评定、工资待遇等方面仍然缺乏完善的、相配套的法规和政策。

(二)缺乏社会的普遍认同

对于社会组织参与社会治理,我国民众的不认同感主要体现在以下几个方面:参与程度上,民众参与的一些志愿者活动带有临时性色彩,真正加入非政府组织的公民依然不多;支持力度上,民众对社会组织的财力、物力、舆论等方面的支持力度不够;认识深度上,民众对社会组织在社会治理中所能起到的作用缺乏足够的认识,甚至部分人对社会组织存在一些负面评价。由于社会组织发展所需要的公民精神在我国社会的文化氛围中还比较欠缺,以及社会组织自身管理不规范、外部监督管理不到位等诸多原因,产生了财务不公开、项目运作不透明、挪用捐款、敛财骗钱等一系列问题,这些都加深了公众对社会组织的负面印象,导致自身公信力低下,进而制约了其社会治理和服务能力的发挥。

(三)自身能力欠缺

由于社会组织自身总体能力水平不高,严重制约了社会组织参与社会治理的效能。首先是组织管理不规范。我国的绝大多数社会组织是在改革开放后的三十多年中成长和发展起来的,其内部治理结构和治理机制还不完善,加之受官民二重性和行政化的影响,不少社会组织实际运作管理非常不规范。如近年来爆发的“郭美美事件”等案例就已经表明。其次,社会组织资金不足。清华大学NGO研究所1999年、2001年、2004年开展的三次大规模调查均显示,“无论是基金会、社会团体,还是活跃于环保、扶贫、社会发展等领域的基层社会组织,反映最突出的问题都是资金不足;在资金构成上,公益捐款所占经费比重一般不足10%,政府项目经费所占比重不到15%,除了人民团体和少数政府重点支持的社会组织之外,大多数社会组织没有正常渠道获得政府的资金”。第三,社会组织人才缺乏。我国社会组织不仅职工人数较少,而且结构不合理,且主要“以非专职人员和中等文化程度的职员为主,高素质人才较为匮乏”。现实中,由于大多数社会组织提供的薪酬过低,缺乏相应的福利和社会保障待遇及公众认知度不高等原因,导致社会组织很难吸引优秀人才加入。

三、着力构建和完善社会组织参与社会治理机制

从机制建设层面看,构建与完善社会组织协同参与社会治理的各项配套机制,对于加强和创新社会治理具有十分重要的意义。大体上,可以从以下四个方面来着力构建。

(一)建立健全社会组织协同参与社会治理的动力机制

1.协同参与项目评估机制一是明确具体的协同参与者。社会组织数量日益庞大、种类繁多,即使处于同一领域的社会组织,各项能力也是参差不齐,因此,必须确定某项评估工作应该由哪类社会组织中的佼佼者来共同参与,以确保其能力足以胜任此项工作。二是制定相应的参与法规和程序。社会组织要参与到政府的评估工作中来,必须依法依规,借助一定的合法性渠道,才能顺利开展。因此需要制定相关法规及合理的参与程序,使社会组织有法可依、有规可循。三是确保社会组织的公益性和独立性。即政府部门不能对其委托的评估项目施加过多不必要的行政干预,也要确保社会组织不能借助参与政府评估工作来谋取私利,唯此才能保证项目评估工作取得一个比较客观的、符合大多数人利益的结果。

2.协同参与项目承包机制所谓的项目承包机制,是指作为社会治理的主体———政府部门根据社会实际需要,制定出一系列发展项目,然后通过招投标等方式将这些项目承包给企事业单位等其他部门,由他们负责项目的实施,并且承担一定的项目责任,最终通过这种方式达成某项社会治理工作。一些社会组织利用优势资源开发了一些有利于社会发展的项目,取得了一定成效。比如,云南省大众流域管理研究和推广中心,作为中国西部的一家环保类社会组织,它开发了一个名为“丽江拉市海参与式流域管理项目”,该项目致力于构建一种由官方到民间等各个社会主体共同参与的环境与经济协调发展模式。所以,给予社会组织更多的项目承包机会,是促进其参与社会治理的一个重要的途径。当然,必须明确民众的需求是社会组织参与社会治理的基本动机。

3.协同参与项目监督机制所谓的项目监督,即对项目的执行情况实时跟踪监控,并根据实际需要决定是否进行适当调整补充,最终保证项目能够按计划保质保量完成。由于项目监督工作专业水平高、持续时间长、需要人手多,使得政府部门在此方面存在短板现象,而一些社会组织在监管工作方面具有独特优势。社会组织只要拥有足够的专业水准,无论对于社会主体的行为,还是公共项目的进展,都具有一定的监管能力。

(二)建立健全社会组织内部治理机制

完善社会组织内部治理,实现社会组织内部治理的规范化、科学化,是增强社会组织自主性、提升社会组织参与社会治理能力的根本途径。首先,科学制定组织章程。章程是能够反映社会组织成员共同意愿并规定社会组织的性质、宗旨、任务、结构、组织成员权利与义务以及组织活动规则等的正式文件,被誉为社会组织的“小宪法”,社会组织要依据相关法律法规,结合国内外优秀社会组织的先进经验,采用民主方式科学制定体现本组织特色的章程。要保障和维护章程的权威性和严肃性,社会组织的一切活动、组织所有成员的行为必须以章程为指导,对章程的修改也必须通过严格的程序进行。其次,完善内部治理结构。社会组织应依据法律法规,立足组织章程,遵循行规行约,建立健全以会员大会或会员代表大会为决策中心,以理事会或董事会为执行组织,以秘书处、办公室、财务部、宣传部等为办事机构的组织体系,并在理事会或董事会之外设立监事会或监督员,不断完善内部治理结构。再次,健全内部治理机制。在完善内部治理结构的基础上,社会组织应建立健全以社会组织章程为核心的民主选举、议事决策、人事管理、财务管理、项目管理、会员管理、捐赠公示、重要信息披露等制度,切实形成自我管理、自我发展、自我约束的有效机制。有条件的社会组织还可以聘请法律顾问,增强用法律手段维护组织利益、规范社会组织的运作能力。

(三)建立健全政府与社会组织之间的沟通协调机制

社会组织是政府与社会公众之间的桥梁和纽带,发挥着联通公众、沟通政府的职能作用。而社会组织要发挥好枢纽作用,一方面需要建立内在会员沟通协调机制来凝聚力量、收集信息,另一方面需要建立外在的政府沟通协调机制以反映民情、协同治理。一是建立内嵌式沟通协调机制。主要是通过党政主体相关人员在社会组织的非领导岗位兼职,以个体的双重身份来实现两大组织信息的快速疏导和及时反馈。在我国基层社会组织发展的初期,这种通过人员融合实现的组织内嵌式的沟通协调机制实现了特定阶段社会组织与党政主体的高效互动,确保组织有序发展。二是建立参与式沟通协调机制。社会组织或政府在开展多项活动中邀请(或制度规定)对方相关人员共同参与,增进彼此了解,实现协商共议等。一方面,社会组织邀请政府人员参与组织活动已经非常普遍,这也是双方重要的沟通协调环节。另一方面,政府在提高决策科学性、推进基层民主的过程中,越来越多的需要社会组织参与。因此,这种交叉参与式的沟通协调机制将实现社会组织与党政主体的良性互动,促进公共利益最大化。三是建立平台式沟通协调机制。主要是借助网络平台、党建平台、有形平台,推进社会组织与政府之间的日常联系、多元渠道沟通以及即时信息互动。如政府部门建立社会组织管理QQ群、微信群,及时与社会组织单位和个人沟通交流,适时掌握社会组织新动态。

(四)建立健全政府购买社会组织公共服务的长效机制

按照十八届三中全会“推广政府购买服务”、“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”的要求,结合政府职能转变,推进政府职能转移,逐步将事务性管理工作、适合通过市场和社会组织提供的公共服务,以合同、委托等适当方式依法交给具有相应资质的社会组织承担,并提供相应的资源支持,不断拓展社会组织参与公共服务供给的范围和空间。应建立健全决策、监督、评估和问责机制,引入竞争机制、信息公开和退出机制。包括:健全公开透明规范的服务购买流程,根据中央及地方相关文件要求,制定适合本地区的《政府向社会组织购买服务目录》,将购买资金单独列入部门预算,确定需要向社会组织购买的项目、标准和数量,以及购买方式和预算;建立严格、专业、多元的监督机制,发挥独立的第三方监督机构的作用,如会计事务所、审计事务所等;引入竞争机制,鼓励市场竞争,以向社会公开招标为主要购买方式,严格考核竞标机构的专业资质和综合服务能力,择优选择签订合同协议;引入退出机制,对不符合资质或不能按照合同标准履约的承接方应及时与其终止合同,拉入“黑名单”。本文系2014年重庆市社会科学规划培育项目“社会组织参与社会治理长效机制研究”(2014PY16)的系列研究成果之一。

参考文献:

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[7]戴海东,蒯正明.社会组织参与社会治理过程中存在的问题与对策[J].科学社会主义,2014.02.

作者:王勇 单位:重庆市万州区

重庆行政杂志责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次