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最严格水资源管理制度考核范文

时间:2022-08-11 10:46:49

最严格水资源管理制度考核

《中国水利杂志》2014年第十三期

一、监督问责机制在实际工作中存在的问题

在现实工作中,监督问责机制由于种种原因,并不能被很好地运用。一是职责权限关系不清的情况不同程度存在。主要表现为职责权限关系不够清晰,有的部门职能分工过细,责任配置不合理,有权无责、有责无权,责任追究落实难。二是工作目标、责任落实的细化量化程度不够,倚重领导的个人素质、经验进行决策的情况还不同程度存在。三是执行的协调机制还不健全。对涉及多个部门的任务目标,有的协调部门不明确,发现问题不能及时调整,既影响整体目标的实现,又影响部门的积极性。四是责任追求中重执行问责,轻决策问责;重事故问责,轻日常问责;重应对问责,轻预防问责;重形式问责,轻结果问责。五是考核指标设计不够科学、全面、规范。考核的标准比较笼统,对不同职务级别、不同工作岗位的被考核对象没有进行有针对性的细化。另外,考核的方法比较单一,对干部的考核,多以年度一次性集中考核为主要形式,缺乏平时工作绩效的考核,出现平时不算账、年终算总账的现象,使得考核评价不够客观全面。六是决策的公众参与度不够。群众参与决策、决策部门与群众的利益对话机制等还不健全。七是监督管理方面,柔性监督多,刚性监督少;对事监督多,对人监督少;对下监督多,对上监督少。

二、国内外管理监督问责机制借鉴

1.国外管理监督问责机制(1)国外监督机制国外,审计署、财政部门和审查委员会作为主要的政府监督部门,在水资源管理与保护工作中起到不可或缺的作用。以澳大利亚为例,审计署、财政部、审查委员会分别从目标完成情况、资金使用情况和工作效率三方面对政府公共管理工作进行有效监督。审计署通过提供独立的审计服务并向议会报告以提高各个部门的责任,同时承担绩效管理系统的审计工作以评估其效益、效率和经济及其目标达成情况;财政部门通过财政管理提高州政府的财政定位和经济绩效评价,来督促政府部门工作业绩的进展与成效;审查委员控制政府支出,对开展工作进行效率审查。由于水资源管理涉及不同层面和部门,涉及多方利益,因此,近几年,欧洲部分国家和美国分别出台了相应的政策,促进利益相关者和公众等作为第三方监督机构协作开展水资源管理与保护工作。例如为保护管理波罗的海地区建立的赫尔辛基委员会,建议“各国、各地区和当地政府以及代表民间社会的组织(从政府部门、工业界、非政府组织一直到公民个人以及私营行业和公共行业的各种组织),将公众和利益相关者吸纳到有关活动中,以促进波罗的海的健康,并积极推动公众参与决策”。多瑙河流域国家通过推动利益相关者的积极参与,在平衡多方面利益上取得了显著进展,他们使用了三种主要的利益相关者参与机制,包括信息共享、协商和促进利益相关团体积极参与。在整个过程中,利用多瑙河保护国际委员会的网站作为信息工具,向大众提供阅读多瑙河管理相关文件的途径,通过组织圆桌讨论会、举办论坛等协商方式,邀请利益相关者参与流域管理,各利益相关者团体可以被赋予委员会观察员的身份,参与多瑙河保护国际委员会的会议及其专家小组。(2)管理问责制框架进入21世纪,西方政府较为普遍地建立起整体性的绩效管理框架,拓展了绩效管理的发展空间,推进绩效管理发育成熟。以加拿大为例,10多年来,加拿大政府一直在努力采取“面向结果”的公共管理方法,这种方法的关键是必须使用与预期成果相关的绩效信息,将各种指标作为对成果进行绩效衡量的补充。加拿大政府把用于这种“能力建设”的重要手段称为“管理问责制框架”(MAF)。MAF是一种前景目标,它清晰地定义了要确保政府出色运转和促进良好管理的必要条件,被用来在政府范围内评估一个独立部门或机构在管理上的优缺点,同时MAF确立了一种问责机制,目的是确保高级官员为他们机构中出色的公共管理提供相应的条件,旨在通过强化问责制来保证部门机构的有效运行。加拿大财政委员会秘书处每年要对大多数部门和机构进行一次“管理问责制框架评估”,类似于中国的考核制度。运用评估得到的结果,让高级官员参与对他们机构中管理状况的讨论,并在合适的情况下,就具体的管理改进行动计划签订相应的联合协议。近年,随着MAF框架的不断演变和进化,它提供的管理愿景和分析框架对政府部门机构的计划制定和绩效评估变得越来越重要。时至今日,MAF框架已经从最初的愿景陈述逐渐进化为有力的管理工具。(3)管理问责手段研究国外的水资源管理问责机制可以发现,传统上,各国政府在水资源管理中更多的是依靠行政和法律手段。以美国为例,1980年美国国会通过了《综合环境反应、赔偿和责任法》,该法最大的制度创新在于通过设立“信托基金”的方式治理污染场地,因此被称为“超级基金法”。“超级基金法”规定的责任主体不仅包括污染物排放者和排放时的业主,还包括该不动产当前的业主或使用人。1996年“超级基金法”修正法案规定:“污染设施的信托人对保管期间的污染应在其实际保管的财产价值范围内承担责任。”对于污染事故负有责任的高管人员也被列入责任主体范围。“超级基金法”以追溯既往的方式对整治和修复义务规定了严格的无限连带法律责任。任何一个责任方均可以被要求向政府或受害人赔偿全部污染治理和损害赔偿的费用。无论某一责任方主观上是否有过错,均应承担责任。该责任并不会因为责任方属于责任有限的组织形式而受到限制,任何对其控股或参股的组织或个人均可能成为责任主体。即使法律行为或法律事实发生在“超级基金法”颁布之前,并在当时被认为是合法的,也不能免责。同时,欧美等国家对行使国家职能的公职人员考核也很严格。譬如在国外的公务员考核规定中,更关注具体行政的执行行为,考核制度具有较强的企业管理色彩,尤其在指标的设定中强调客观公正,考核指标不多,但规定细致,难点在于指标的量化。其考核多涉及政府部门的绩效考核,注重个人能力甚至是潜能的考核。通过工作分析与评价建立考核标准,明确考核指标含义,确定考核指标权重,并设立专门的部门来进行多项因素的测评,依此作为考核的依据。

2.国内管理监督问责机制近年,我国国家层面的考核越来越重视监督问责机制的使用与落实,并且在各部委关系的协调与合作机构的组成上有了较大改善。国土部《省级政府耕地保护责任目标考核办法》明确,耕地保护责任目标考核结果,列为省级人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。对考核确定为不合格的地区,由监察部、国土资源部联合对其审批用地情况进行全面检查,按程序依纪依法处理直接责任人,并追究有关人员的领导责任。同时,在切实加强土地管理工作、完善土地执法监察体系上,根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》建立国家土地督察制度,设立督察专员,对计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查,对过程进行监督并提出整改措施。林业局《省级政府防沙治沙目标责任考核办法》规定,经国务院审定后的省级政府防沙治沙目标责任考核结果,交由中央干部主管部门,作为对各有关省级政府领导班子和领导干部综合考核的重要依据。对在防沙治沙目标责任考核工作中弄虚作假、瞒报、虚报情况的,予以通报批评,对直接责任人依法依纪进行处理,并追究有关人员的领导责任。《天然林资源保护工程“四到省”考核办法(试行)》提出管护责任落实率考核指标,并赋予相当的分值。环保部《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》规定,考核结果经国务院同意后,交由干部主管部门,依照中央组织部印发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的规定,作为对各省(自治区、直辖市)人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。对未通过考核且整改不到位或因工作不力造成重大社会影响的,监察部门按照《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》(监察部、环保总局令第10号)追究有关人员责任。不难看出,我国政府问责制度体系形成的实质是最大限度地整合和利用原有的制度基础,以求在最短时间内取得目标的实现,同时通过问责制度这个平台,将原有零散的责任制度基础纳入到统一的考核框架内,推动我国政府监督问责机制在考核工作中的规范化和系统化。

三、监督问责机制在水资源管理考核中的应用

各国家水资源状况、水资源管理所面临的问题、管理体制以及历史文化背景等各不相同,中国必须立足于自己的政治体制和水资源特点,走出一条适合中国实际情况、具有中国特色的水资源管理之路。2013年国务院办公厅印发的《实行最严格水资源管理制度考核办法》中明确规定,实行最严格水资源管理制度考核的责任主体是省级政府主要负责人,这说明了水资源管理工作的重要性和复杂性,也说明了水资源管理工作具有全局性。为了充分发挥监督问责机制在水资源管理考核中的作用,建议如下:

1.强化利益相关者及公众参与,构筑严格监督机制由于水资源具有外部性和公共性,往往涉及多个不同地区、不同部门、不同利益群体。为避免过去多头管理、部门分割、各自为政的管理模式造成政出多门、彼此矛盾和冲突等问题,通过整合涉水管理部门、协调流域与省区管理机构、实现信息共享等措施,大力推进水资源管理科学决策和民主决策,完善公众参与机制,在水资源管理中越来越多地采用各种经济手段、鼓励私营部门和公众参与,引入社会监督机制,充分发挥网络等新媒体的作用,畅通监督渠道,形成自上而下和自下而上双重监督,鼓励群众参与,积极发挥媒体的舆论监督作用,将多种手段结合起来,从组织机构、人员管理等方面保障水资源的高效、公平、公正的分配和利用。同时可以效仿国土部设置督察专员的做法,设立水资源管理督察专员,对各级政府和相关部门、企业等的水资源管理工作实施有效监督。

2.调动各级政府积极性,建立分级管理问责机制坚持分级管理问责原则,各级政府应层层抓落实,强化在问责工作上专职机构的综合作用。问责质问的是“责”,追究的是具体问题的具体过错,不搞将功抵过,要真正做到奖惩分明,同时在问责形式上应注重惩戒性。完善问责制度建设,尽快出台相关问责机制的法律、法规,使得问责行为有法可依、有制可循。

3.以问责机制为手段,以监督机制为保障,努力打造合理考核体系在水资源管理监督考核上,要健全取用水计量和监控体系,建立目标考核、干部问责和监督检查机制,充分发挥“三条红线”的约束作用。考核监督应对管理全过程的监督,以使各项管理活动能在既定的轨道上正常运行,确保目标的实现。考核监督体系的框架,应该根据决策责任、执行责任、监督责任主体的不同,涵盖干部监督、政务监督、业务监督、绩效考核等多方面。在考核指标设计上,要按照科学发展观的要求,统筹考虑。在责任考核上,要严格按照“突出重点、注重效率、严格标准、客观公正”的要求,完善考核办法,优化考核程序。在监测体系上,明确规定考察范围、考察内容和对考察结果的运用,扩大考核过程中的民主和透明度,增强考核的导向、激励和约束作用。在考核方式上要注重多样化、多元化,既注重工作结果,又注重过程监督,全面、客观地进行考核评价。

4.妥善处理地方政府与水行政主管部门的关系,避免“水利”考核“水利”行政问责的根本目的在于强化行政监督,引起地方政府的重视。问责机制并不仅仅是为了惩罚设置,而是为了避免不利结果的发生。实行最严格水资源管理制度考核中,要妥善处理地方政府与水行政主管部门的关系,避免“水利”考“水利”现象的发生,建议建立考核专家学者库,除健全涵盖不同领域、不同行业、不同专业的专家库,还要建立纪检监察、审计等部门以及群众代表参与的监督指导人员库,建立实际参与考核工作的工作人员库,实行科学分类、动态管理,为考核工作提供智力支持和制衡监督。在年度考核和期末考核中,成立考核专家组,由部委行政管理人员、当地水行政主管部门负责人、相关领域技术人员等组成,听取地方政府相关负责人考核期内工作情况的汇报,并提出整改意见,真正将工作责任落实到地方政府。

5.深入推进政务公开,努力做到信息共享公开透明是保证权力不被滥用的有效办法,加强对水资源管理重大决策的监督与制约,要深入推进政务公开,完善政府信息公开制度、决策的公开听证制度和社会公示制度;进一步健全决策法规体系。在加强决策监督中,创造条件让公众、企业等更好地了解政府、监督政府、批评政府,在政府门户网站中设置最严格水资源管理制度考核专项,建立公众监督平台,如实反映最严格水资源管理制度在各地的落实情况,针对反映问题,相关部门要引起重视,及时处理,并在有限时间内对外公布处理及整改结果。

作者:李昊孙婷单位:黄河流域水资源保护局水利部水资源管理中心

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