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空间规划体系建设思路

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《中国土地杂志》2016年第三期

我国涉及国土空间开发利用活动和布局的规划众多,其中,国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划引入早,影响大,并形成了相互独立而相互影响的管理体系。然而,我国至今尚未形成统一的空间规划体系,国土空间安排上也缺乏顶层设计,不同规划之间缺乏明确的统属关系,交叉重叠甚至相互冲突的问题突出,严重削弱了国家对国土空间的管控能力。因此,有必要对空间规划体系现状及发展趋势进行系统反思,探索建立科学空间规划体系的路径。

一、国土空间规划体系目前存在的问题

现阶段,国土空间规划体系呈多规分立格局,这种明显的“分而不合”特征,使国土空间规划体系表现出以下问题:不同规划功能交叉、重复与不一致现象明显。国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城乡规划往往在相同空间尺度并存,且各自独立地对国土空间开发利用进行布局安排。例如:经济社会发展规划安排时往往不考虑城乡规划和土地利用规划;城乡规划和土地利用规划中涉及的重大基础设施、产业布局、资源配置等,安排规划时也往往难以与发展改革部门衔接。在一些城市,城市总体规划与土地利用总体规划建设用地空间布局不一致的部分约占规划面积的75%。规划之间的交叉、重复与不一致,限制了政府空间管控作用的发挥。规划纵向层级体系不完善。首先,规划管理中上层规划战略性、政策性不足和下层规划操作性、适应性不强问题明显。土地利用总体规划按行政区划编制,导致国家与省级规划内容高度一致,市、县、乡级规划内容高度一致,而省、市规划之间的承上启下作用则不清晰,尤其是县,乡级规划的可操作性差。其次,上下层级规划的衔接与反馈不强。城乡建设规划、经济和社会发展规划中上级规划的对下约束力过弱;土地利用总体规划中上下级规划之间缺乏必要反馈,规划指标脱离地方实际问题突出。再次,基层规划的精准性和可操作性不足,许多土地利用的突出问题未能在规划中得到较好的协调解决,难以满足精细化管理需求。

规划执行的效率须提升。首先,规划管理碎片化问题突出:规划编制过程中,主管部门与规划人员对其他部门与人员意见重视不足;规划审批上,土地利用总体规划和城市总体规划审批周期过长;规划运行中,各类规划独立编制、各行其是,造成人、财、物的浪费。其次,规划管理中过分注重政府权威,政府自由裁量权过大,各类规划都过度依赖行政方法尤其是行政审批,社会方法、经济方法等运用不足。再次,社会监督、行政处置、经济制裁、技术检查、监管措施等机制建设滞后。

二、加强空间规划体系建设的思路

正确定位规划职能,划分规划与市场界限。在社会主义市场经济体制下,政府的主要任务和职能在于应对市场失灵和促进社会公平。国土空间规划要与政府职能转型相适应,在充分发挥市场配置资源决定性作用基础上,通过确定国土空间开发、保护和整治格局,明确国土空间开发的底线、国土资源和生态环境保护的红线,合理布局基础设施建设,控制和约束人口流动、城乡建设和产业发展向对公共利益损害最小化的空间调整,促进国土空间均衡发展,更好发挥政府在国土空间开发利用与保护中的作用。面向服务对象,构建空间规划组合。应根据规划作用对象和作用领域不同划分不同类型规划。首先,应区分政府和一般用地者两类行为人,专门制定国土空间保护管控规划,确定国土空间保护和管控底线,对政府的空间决策权力进行限制;以保护管控规划为基础,制定综合空间规划,对一般用地者行为进行规范,对各类专项规划进行统筹协调;制定专项规划,对各具体公共领域的空间进行安排。

科学构建规划层次,衔接各层级政府事权。充分考虑国家、省、市、县、乡不同层级政府的行政、立法、司法权力的差异,以及不同层级行政区域空间尺度的差异,采取不同路径形成国土空间综合规划。国家、省和区域层面空间规划突出战略性、政策性和指导性,可将国土规划作为国土空间的顶层设计,统筹落实区域发展总体战略、主体功能区战略和“三大支撑带”战略。市、县层面推进以土地利用规划为基础的“多规合一”,强化管控性、操作性和综合性。乡镇层面强化村庄和社区土地利用详细规划的编制与实施,将各类空间规划整合起来,建立详细规划的管理平台和实施抓手,完善村庄规划编制技术标准。合理细化规划行政权责,梳理规划编制实施的运行逻辑。在当前政治体制条件下,规划编制决策和实施监督的权责,应主要通过上下级政府之间、政府与人大之间、政府不同部门之间以及政府与公众之间关系的安排,形成分工明确、权责分明、相互监督的规划行政体系。

三、空间规划体系建设框架

构建以保护管控规划为基础、综合规划为引领的空间规划编制体系,形成国家空间治理合力。确立“国土空间综合规划+保护管控规划+专项规划”的规划体系。国土空间综合规划是各级政府提供公共服务的空间统筹安排,涉及行政辖区内城乡开发、资源利用、生态保护、环境治理、基础设施建设等各个方面,是各级政府的国土空间施政纲领。保护控制规划是各级政府落实资源保护底线和生态保护红线的规划,确定国土空间开发边界范围,是国土空间综合规划的基础和本底条件。专项规划是各级政府相关部门牵头编制的各项具体公共服务的空间布局规划,要符合国土空间综合规划的总体安排。通过三类规划的有机统一,实现宏观、微观层面的有效管控,达到对国土资源的统筹安排。

强化决策民主和权力制衡,完善规划行政管理体系。一是设立国土空间规划委员会,统一负责空间规划的编制工作,制定国土空间规划编制原则、标准和规则,协调各部门涉及国土空间开发与保护的规划和政策,并对国土空间规划实施效果进行统一监测评估,对具体管理部门提出建议。二是强化同级人大和上级政府的国土空间规划的审查作用,由上级人民政府审批,或对落实上级规划要求以及与管控规划衔接的情况进行审查。三是建立由中央到地方的全方位实施机制,明确机构、部门规划权责,加强国土空间规划的实施力度。四是加强公众参与决策和社会监督,构建政府、公众、专家、市场主体等共同参与规划编制决策和实施监督的机制和平台。以新的规划理念和技术为先导,逐步完善空间规划内容体系。一是构建统一融合的技术基础支撑,建立共享互通的技术方法体系,促进多学科的交叉、互通和资源共享。二是强化资源环境承载力评价的底线思维,合理确定区域开发建设容量,不断优化区域空间开发格局。三是加强国土空间边界管控,整合主体功能区划、生态功能区划、环境功能区划、农业区划等,制定不同国土空间开发管制规则,建立统一高效的国土空间管控体系。四是加强国土空间规划理论体系、研究方法的建设,总结应用新城市主义、精明增长、协作式规划、反规划等理论与方法。五是加强动态规划和规制激励机制建设,探索兼顾公平和效率、充分发挥市场和政府作用的规划政策工具集合。完善法律体系,为空间规划提供基础保证。制定《国土空间规划法》,明确空间规划的内涵、定位、作用、类型以及相关规划之间的关系,规范空间规划的编制、审批、实施、修改等行为主体和程序要求,明确有关责任追究规定。以《国土空间规划法》为主干法,组织修订《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》以及其他相关行业法律和行政规章。

作者:祁帆 张晓玲 李志刚 单位:中国土地勘测规划院和南京农业大学中国土地问题研究中心

中国土地杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次