农村水利多元供给效率分析范文

《中国农村水利水电杂志》2014年第六期

1农村水利产权改革及多元供给现状调查

1．1小型水利工程产权改革状况以重庆市为例，1998年以来，重庆市共有15万余处小型水利工程进行了以承包、租赁、拍卖为主的经营权管理制度改革，占全市小型水利工程的83％，其中承包经营115293处（占已改革工程的64％）；租赁经营14157处，占7．8％；拍卖13000处，占7．6％，股份合作8200处，占4．2％。小（一）型水库实行承包经营的有72处，占小型水利工程的0．8％。拍卖小型水库经营权的只有1处，其余为村委会直管。由于各地水资源状况、粮食产量、农民收入、基层水务管理能力、农民参与水利建设积极性存在差异，重庆市、四川省各区县产权改革进展情况不一（见表1、表2）。代表性区县农村水利产权改革调查结论：①承包是产权改革的主要形式，承包模式占产权改革总数的60％以上。究其原因是承包对模式不改变水利设施的集体产权属性，可以减轻农业灌溉集体用水风险。②拍卖模式主要适于小微型水利设施。拍卖最多的是山坪塘，但比例只有7％～10％，部分拍卖的山坪塘和小（二）型水库，因为养殖污染水源，村集体或县水务管理部门不得不提前收回经营权。因此，对公益性较强的农村水利设施选择拍卖必须慎重决策。③粮食产量及收入高低影响群众参与产权改革的积极性，水资源多少不是产权改革的决定因素。农民收入较高的绵阳市游仙区水资源虽然丰富，由于农民种粮积极性高，看重水利对粮食产量的影响，群众和政府有积极性进行水利产权改革。

1．2水利分级供给与管理制度建设情况管理体制改革状况。水管单位分为纯公益性、经营性与准公益性三类，重庆水管单位人员精简比例40％。实行属地管理和分级管理，大型水库由省市水利行政部门管理；小（一）型水库及部分小（二）型由所在区县水行政主管部门直接管理；其余的小（二）型水库由乡镇、村社集体和私营业主管理。灌区制定了配套改造工程建后管护制度，水管单位制定了建后管护办法，实行分级负责，建立灌区片区管理处＋各工程管理单位＋用水户协会＋用水小组的运行机制。实行分级管理，主干渠由管理处、工程管理单位直接管理维护，其余支、斗渠由所在镇乡负责落实到村社、户或用水户协会进行管理，签订合同，建立责任制。存在的问题：①基层水利管理人员经费没有落实。如重庆市云阳县小（一）型水库干渠由各水库管理所管理，无人员经费和管护经费；支渠由当地村组管理，无人员经费和管护经费，工程难以维持正常运行。②基层水务管理队伍空心化。如重庆武隆县在2002年以前乡水管站和东风大堰灌区管理所没有撤销时，农村水利工作运行得比较好的。撤销之后水利工作纳入了各乡镇农业服务中心，专业技术人员流失，各个乡镇就只有1个兼职人员搞水利工作，经常换人，基层管理工作开展困难。

1．3“先建后补”机制带动社会资金参与农村水利建设根据有关文件规定新建小型农村水利工程以农民自筹为主、国家补助为辅，多层次、多渠道筹集工程建设资金，明晰工程建设和管理主体。“十二五”以来，重庆市大力引导社会资金投入水利。一是进一步完善“先建后补”的激励机制，大力鼓励和引导民间资本通过独资、合资、合作捐赠及村民“一事一议”等多种方式，参与农田灌溉、水土保持等水利工程建设，2011年以来共吸引社会资金投入水利124亿元。二是将山坪塘整治、农村饮水安全工程纳入全市22件民生工程，将山坪塘整治等小型农田水利工程纳入市级补助。关于社会资金参与农村水利建设管理的意向性调查：通过在重庆巫溪、武隆县和四川大竹县等地调查，收集206份问卷调查。调查民间资本可以参与农村水利投资意向比例，见表3。调查统计分析认为盈利能力较强的农村小型水利工程（如小水电、乡镇供水工程）建设与维护可以实行股份制、承包、保留集体所有权、拍卖比例分别为52．94％、35．29％、5．88％、5．88％。该调查问卷基本上反映了不同类型水利设施合适的供给模式。不同类型农村水利设施由于盈利能力和项目公益性不同，采取不同的供给方式。盈利能力越强的水利项目包括小水电工程、农村供水工程，民间资本参与建设管理的可能性越大；盈利能力较弱或者没有盈利能力的公益性农村水利项目，如灌溉主干渠系工程、蓄水工程、防洪工程，主要由国家投资。

1．4农民用水户协会建设发展情况用水户协会建设成效。自1996年湖北漳河灌区成立第一个农民用水户协会以来，全国各地相继成立了农民用水户协会，2012年4月全国农民用水协会和农民用水合作组织已经有7．8万个，农民用水户协会推行农民自主管理，与市场运作结合的长效管理机制。以重庆为例，到2012年底，重庆市已有30个区县（自治县）组建了用水户协会1631个，用水户协会管理灌溉面积24．53万hm2，其中：运行状况良好447个、一般885个、不好299个。通过建立用水协会，激发了广大个体私营户和农户个体办、集资办、股份制办水利的热潮，为农田水利基本建设注入了新的生机与活力，促进了小型农田水利设施的建设和发展。存在的主要困难和问题。农民用水户协会的发展取得了一定成效，但由于缺少政策和资金的支持，还存在一些困难和问题：①运行经费无法足额落实。由于农业水价低且水费收取困难，落实协会的人员办公经费和末级渠系的维护费用迫在眉睫。②量水设施不完善或缺失，水漏损率高，从而影响了农民用水户协会的推广。③农户参与意识不强。由于历史原因，政府管水、农民用水的观念难以扭转，对农民用水户协会承担灌溉管理的职责还不大理解，导致农户参与意识不强。④部分协会运作尚不够规范。有的协会负责人由乡镇水利站工作人员或者村干部兼任，限制了协会自主管理能力的提高。

2农村水利多元供给效率定量分析

下面采用定量方法分析农村水利多元供给效率，其目的是分析社会力量投入小农水建设资金与粮食产量增加的相关程度，政府水利投资增加与粮食产量的增加的关系。以重庆为例，分析水利多元供给灌溉的效率。根据实际情况，参照数据口径的统一性、可比性原则对数据进行选取，将指标量化为：CZ为农业总产值（亿元）、LS为粮食产量（万t）、IA为有效灌溉面积（万hm2）、GI政府投资（亿元）、DI为国内贷款（亿元）、CI为企业和私人投资（亿元）、FI为利用外资（亿元），如表4所示。同时，为了避免数据的剧烈波动和消除时间序列中存在的异方差现象，对上述数据进行自然对数（LN）变化，得到最终采用的变量为：LNIA、LNGI、LNDI、LNCI、LNFI。本文所有数据取自1997－2011年间《中国水利年鉴》、《中国统计年鉴》，应用EVIEW3．0统计软件进行分析。回归方程式（2）表明：外资和民间在水利方面投资增长对重庆市农业总产值有显著作用，外资和民间资本投资现代农业及相关水利设施带动农业产值增加，一定程度上反映了农村水利产权多元化的效率；政府投资对农业产值增加发挥重要作用，由于政府投资水利的重点在安全饮水工程、水土流失治理、防洪工程及大型水库建设，因此政府水利投资对农业总产值增加不明显。2010－2011年我国全社会水利每年投资约3500～4000亿元，42％～48％建设资金为水源工程、33％～36％建设资金为防洪工程，因此政府水利投资增加没有带来灌溉面积和粮食产量同步增加，社会力量参与小型水利建设的直接效果较为明显。同样，回归方程式（3）表明：民间投资额增长对重庆市粮食产值增加有显著作用，外资和民间资本投资现代农业及相关水利设施带动粮食产量增加，体现了农村水利多元产权及多元供给的组织效率。综上分析得到结论：①要提高水利投资的效率，必须处理好政府大水利与农民小水利的关系。在水利产权改革以前，农村水利基础设施完全由政府供给，没有建立水利设施维护机制，产权不明确，加之收费机制不完善，社会资源浪费而带来生产效率和社会福利损失，导致水利投资低效率。产权改革后，社会力量参与末级渠系供给，有明确的利润目标，通过改进维护质量和服务水平，可以提高水利设施的利用率。但政府和民间在水利供给上各有其效率优势和效率损失，需要根据水利设施的性质，明确各自供给范围，充分发挥各自的比较优势和协同效率。②社会力量参与小型水利建设与维护对粮食产量增加效果较为显著，粮食产量及灌溉面积增加国家水利投资增长不同步，需要优化水利投资结构。

3多元供给模式农村水利组织治理对策

尽管我国有700万处小型农田水利工程推行了产权改革，社会力量参与水利建设取得较好的效果，但对承包合同产权转让金额和经营时间的确定随意性大，对承包人的义务界定模糊，对承包人违规经营或破坏环境行为缺乏制约措施，对承包人承担的公益性消耗没有进行合理补偿。农村水利发展多元供给模式下的治理思路：分类治理、强化水利基层组织建设与管理。（1）优化政府水利投资结构，构建水利产权多元化平台。社会力量参与农村水利建设与管理是水利投资的重要补充，能够提高农村水利投资效率和灌溉效益。但农业效益不高、收益不稳定，农民的投资能力有限，国家始终是农村水利投资的主体，为了提高水利投资的综合效益，国家重视水源工程和防洪工程建设的同时，必须加大农田水利特别是“最后一公里”水利的投入，扩大小农水重点县和农业水价综合改革试点县的比例，地方政府提高“先建后补”的比例，通过适度的产权改革，规范和发展水利投资与管理多元化，构建水利产权多元化平台，提高农村水利设施运行效率。（2）区分农村水利项目的性质分类改革，建立分类管理制度。农村水利产权改革不能一刀切，应结合不同水利设施的公益性程度和社会力量管理能力来分类管理，确定合理的产权形式。公益性较强的跨流域水利工程及受益面较广的水库必须由县市水管部门或者集体管理；农户自用为主建设的小型水利工程，可作为农民家庭私有财产，拥有完全产权，给予法律保护；对经营性的小型水利工程实行“股份合作制”企业化管理体制；对较多农户收益的小型水利工程，实行农民“用水户协会”管理体制，核定产权范围。在此基础上建立分类管理制度：①以国家和集体投资为主修建的乡镇集中供水工程和跨村供水工程，由区县水务管理部门组织受益乡镇、村民代表成立工程管理委员会负责管理。村、组集中供水工程，可在工程受益范围内成立用水合作组织负责管理，也可在用水户协商同意的情况下，由村民委员会或村民小组负责管理。②为乡镇企业、果园、种植场、养殖场等供水的经营性工程，实行企业化运作。个人单独投资的工程，由工程投资者作为责任主体；多方投资入股的工程，实行法人实体内劳动者合作经营、按劳分配和按股分红。③以农户自用为主的小微型农村水利工程实行“自建、自有、自用、自管”，其产权归个人所有，由政府核发产权证，允许农户之间按平等协商、有偿服务的原则调剂余缺。（3）规范水利承包合同管理，建立公益性消耗补偿机制。科学确定农村水利工程承包价格、服务标准，产权改革严格执行“三公示”制度，产权改革接受全社会监督，保证水利设施满足农业灌溉、生活用水需要。工程改制所收回的资金，专项用于发展当地的农村水利事业。结合新农村建设实施农村污水治理、水源涵养和小流域治理工程，逐步取缔肥水养鱼。对承担防洪、灌溉的公益性水利项目建立补偿机制，对承包人承担防汛抗旱的公益消耗及自然灾害损失进行合理的补偿，建立弹性合约和补偿机制，落实社会投资建设农村水利的补偿政策。（4）扶持用水户协会发展，完善基层水利财务管理。用水户协会作为行业管理和市场化管理之外的重要组织，主要负责安全饮水工程及集体水利设施管理。协会应承担自主经营、自负盈亏的责任，但由于水费征费困难难以保持用水户协会正常运行，将有关水利公益设施无偿或低价转让给协会来管理，给以税收、信贷方面的支持，财政上给协会划拨相对固定的水利设施维护基金。在主要灌区试行农业水价改革，促进水利持续发展。加强农村水利财务管理，用水户协会建立专用账户，水利维护补助资金及水务收缴实行电子监管，以监督协会资金收支情况和运行状况。（5）完善水利基层组织建设与组织治理。由于农村水利的公益性，水利建设及服务不可能完全由市场提供，水利基层组织是农村水利改革、水利建设与维护的重要单元。基层服务机构要承担水资源管理、防汛抗旱、水利建设、科技推广等公益性职能，要根据自然条件、经济社会发展水平和水利建设管理要求等因素科学设置服务机构，实行条块化管理。要合理核定基层水利服务机构的人员编制，保证其公益性职能的正确履行；改进人员管理方式，建立健全人事管理制度。水管单位要延伸服务以提高农民用水户协会的管理水平，高度重视推广农村信用联社代收水费，完善与农民用水户协会相配套的政策法规，制定和出台“农民用水户协会管理办法”等规章，根据水利设施的产权属性建立不同的治理结构，规范基层水利管理体制和运行机制。

4结语

农村水利供给主体多元化是水利可持续发展和农业现代化的必然要求，要提高水利设施的运行效率，必须处理好政府大水利与农民小水利的关系，需要完善农村水利多元供给下组织治理机制。本文的分析表明水利产权多元化对农业总产值和粮食产量增长有积极推动作用，国家投资带动水源工程发展，但国家水利投资增加对粮食产量的增长作用不明显。在推动水利产权多元化的同时，国家应该加大末级渠系投入，促进有效灌溉面积和粮食产量增加。针对水利改革中存在不够规范的操作方式，需要加强水利产权多元化管理制度建设；针对基层水利管理组织空心化、用水户协会形式化，必须健全完善基层组织，改善组织治理结构；针对水利设施维护主体缺位、水费难收、维护经费缺乏的状况，积极探索社会化和专业化相结合的水利工程管理模式，不断完善多元供给模式下的分类治理机制。

作者：何寿奎胡明洋单位：重庆交通大学管理学院