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农产品质量安全管理对策探究

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《农家女》2011年第12期

摘要:县级政府是农产品质量安全的基本责任单元。本文研究了当前农产品质量安全的5个新常态,提出了农产品质量安全县域治理模式构建的方法思路,以期为县级农业部门推动实施乡村振兴战略,加快当地农业质量提升提供借鉴。

关键词:农产品;质量安全;县域治理;社会共治;大数据

县级政府是农产品质量安全的基本责任单元,乡镇是县级政府执行质量安全监管的前哨。当前,农产品质量安全监管体系虽已深入乡镇,但由于缺乏有效的管理模式、人员队伍、工具手段和运行机制,质量安全监管在乡镇监管部门通常“断层”,导致监管检查难成常态,企业责任难以落实。如何发挥政府和市场两只手作用,创新质量安全保障机制,推动县乡基层监管人员和企业主体有效落实质量安全责任,是当前亟需解决的迫切问题。本文拟结合内蒙古自治区质量安全工作实践,以及大数据智慧监管应用成果,以县域治理的视角研究质量安全的“位”和“为”,以期为县级农产品质量安全监管部门提供模式借鉴。

一、农产品质量与安全管理面临的新常态

党的十九大报告和2018年中央1号文件提出的乡村振兴战略,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代“三农”工作的总抓手。2018年也是全国农业质量年,提升农业供给质量将是未来相当长一个时期“三农”发展的主攻方向。农产品质量安全必然进入新的发展阶段,需要用新的理念、方法、措施助力产业兴旺。在新的形势下,县级质量安全治理面临着一系列新常态。

(一)在治理目标上,质量提升将成为新常态

农业部公布数据显示,自2009年以来,全国农产品质量安全总体抽检合格率一直保持在96%以上,近3年总体合格率97%以上。2017年农产品质量安全监测总体合格率达到了97.8%的历史最好成绩,相比2001年“无公害食品行动计划”实施之初提高了30几个百分点。农产品质量安全包括安全和质量两个因素,其中安全是底线,质量是竞争力。目前,农产品安全问题总体可控,“稳中有升,持续向好”;但农产品质量基础总体上还很薄弱,相比发达国家,主要农产品质量标准尚待继续完善,与公众需求尚有差距,产业竞争力不强,在继续确保安全水平稳中有升的前提下,大幅提升质量水平将成新常态。

(二)在管理理念上,依法监管将成为新常态

依法治国、依法行政之下,“法律责任必须为,法无授权不可为”将是每一位行政管理人员的两个行为边界。这就要求农业工作者特别是农产品质量安全监管人员,尽快转变过去的包办思想和家长作风,将监管行为限定在法律法规所规定的范围内,不越位也不缺位。例如在制定政策时,凡是减损行政相对人权利或增加其义务的措施,都要有上位法依据;在监管检查时,就需要首先考虑执行主体的身份合法性和程序合法性;在推进农资、农产品追溯体系建设时,就要搞清楚政府的法律责任是监管产品的可追溯性,还是要求企业提交其生产过程数据;在落实产地准出制度时,就要研究是监管企业出具产地证明和产品合格证明,还是代替企业开具证明等等。

(三)在管理方法上,风险预防将成为新常态

从美国、欧盟等发达国家农产品质量安全治理发展路径看,一般都要经历3个阶段,即初级阶段是以上市检测为主的“末端控制”,中级阶段是以过程监管为主的“风险控制”,高级阶段则是以预防问题发生为主的“风险预防”。我国农产品质量安全管理虽然2001年才全面启动,但是发展迅速,成效显著,短短十几年就走完了发达国家需要数十年才能走完的前两个阶段。“风险预防”将成为我国未来农产品质量安全治理的主要方法,工作重心将在如何增强对质量安全风险因素的感知、预测、防范能力上。互联网和大数据技术的发展,正在使这个目标快速实现。

(四)在管理手段上,末端倒逼将成为新常态

《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国食品安全法》奠定了我国农产品质量安全两段式监管格局。在农产品产业链上,下游的食品加工企业、经销企业和餐饮企业因为拥有渠道优势和定价权,对农产品供应商具有绝对的话语权。《食品安全法》、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》推行的“索证索票制度”,使农产品产业链下游卖家(生产、经销、餐饮)的法律责任大大加强。末端倒逼的新常态,既考验农业企业和合作社的供给能力,更考验质量安全监管部门的管理智慧。

(五)在管理资源上,社会共治将成为新常态

近几年,政府社会治理方式正由公共管理向公共服务转变,“社会共治”思想广受重视,其核心思想是政府通过与私营及非营利组织合作、协商或伙伴关系,以市场化、社会化手段,为公众所面临的问题寻找解决方案,实现对社会事务的共同管理。这种方式有利于公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化,有利于降低行政服务成本,有利于提高服务质量和效率。农产品质量安全监管链条长、环节多、任务重,一方面现有监管力量和监管手段难以与之相适应,另一方面现有技术支撑单位分类改革后,普遍缺乏服务动力。引入第三方力量,优化政府、社会、市场在质量安全管理上的资源配置方式,可以达到“四两拨千斤”的治理效果。

二、县级质量与安全治理难点剖析

农产品质量安全管理是一项系统工程,也是政府上下级部门之间、政府与企业之间的博弈过程。就目前县域质量安全治理状况看,除了思想认识、财政资金这些常规问题外,突出存在3个难点。

(一)质量安全事务分配结构不合理,县级的资源手段与承载事务严重不匹配,影响了核心职责任务的常态化履行

一直以来,部、省、地、县4级行政部门间农产品质量安全任务分配上缺乏合理分工,“上下一般粗”,标准化生产指导、认证认可、检验检测、巡查督导、风险管理、质量追溯、农资打假等在部、省、地都有专门处室和技术机构负责的事务,而到县级部门则都集中在监管科(站)。但县级农业部门可调用的人、财、物等资源条件十分有限,加之日常工作又“文山会海”,质量安全监管在基层监管部门通常就演变成“文件式监管”、“口号式监管”、“运动式监管”,监管职责很难全面有效落实。

(二)乡镇监管体系基本健全,但实际运行困难

经过十几年的建设,我国75%的县、97%的乡镇都建立了质量安全监管机构。内蒙古的质量安全监管机构基本上做到了全覆盖。然而也应看到,当前质量安全监管“断层”在县乡。主要有两个突出问题。一是“谁能查”的问题。县级农产品质量安全监管部门,多为农业局内设的监管科,一般不过4~5个编制,要对全县数百家企业主体进行现场监管检查,这是不可能完成的任务。乡镇虽然按要求基本设立了质量安全监管站,但并非独立机构,绝大多数是在农技、防疫甚至是计划生育等多站合一基础上增设的机构,属于“多块牌子,一套人马”,人员多为兼职,很少有专职质量安全协管人员。而且即便能有1个专职人员,要对全乡镇农业基地进行专业化的巡查督导和抽样检测几乎不可能。况且,按照《农产品质量安全法》等法律法规,乡镇监管员又不是法律意义上的执行主体,再加上只是兼职兼任,在实际执行上普遍缺乏积极性。此外,尽管不少地方都设立了村级协管员,但受制于专业技能和工资待遇,短期内也很难达到预期效果。二是“谁能检”的问题。目前乡镇一级配备的快速检测仪,受制于快检仪器检测性能不高和乡镇检测人员不够的问题,实际运行效果很不理想,不少地方甚至没有运行。如果继续将乡镇检测任务附加给乡镇监管站,很可能会使检查、检测任务都难以执行到位。

(三)质量安全监管政企之间对立大于协同,帮扶措施薄弱,企业主动提升质量安全水平的动力不足

对优质安全农产品的需求,是城镇市民的不可逆需求,尤其是家庭恩格尔系数在30%~34%之间的中等收入群体,他们愿意为优质安全农产品多支付30%左右的费用。但是目前的现状是,企业对农产品质量安全的保障能力却与此需求不相适应,质量安全合规难。究其原因,一方面监管部门与监管对象之间基本上都是对立关系,监管多、帮扶少,“大棒”多、“胡萝卜”少,少有企业主动配合监管。另一方面,质量安全管控涉及标准、检测、追溯等,技术性强、专业性强,需要分解落实的农业食品标准多达6万余项,质量安全项目指标多达5万项,全国300余万家农产品企业绝大多数不能领会国家标准法规要求,依靠自身能力很难保障质量安全。对企业而言,商业利益是其第一动力。按监管要求全面履行质量安全法律责任,企业就需要大量持续投入资金以改善生产管理方式。如果质量安全监管不到位,而企业投入又没有相应的市场回报,企业就毫无改善的兴趣和动力。以国家农产品质量安全县创建为例,对照国家农产品质量安全县考核标准第一部分的工作考核,就多数县的工作基础而言,有60%左右的考核项目县里实施起来难度较大,主要也表现在上述难点上,即一是如何对全县监管对象(企业、合作社)进行备案登记,二是谁来开展常态化的巡查督导,三是如何组织大规模的抽样检测,四是如何激发企业落实质量安全责任的动力。

三、县级农产品质量与安全管理对策

建立适应新时代需要的农产品质量安全县域治理体系,需要着重解决好5个问题。

(一)构建质量与安全并重分治的管理体系

按照《农产品质量安全法》定义,农产品质量安全是指农产品质量符合保障人的健康、安全的要求。因此,农产品质量安全本质上有两层含义,一是安全性,比如农药、兽药、致病性微生物、重金属等外源性危害物质的限量规定;二是营养性,比如氨基酸、维生素等营养成分含量的高低。十九大报告指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。需要注意的是,当前,农产品安全已经基本受控,农产品营养品质已经成为人民群众新的关注点,新时代的农产品质量安全管理体系就需要根据这种需求变化进行适应性调整和优化。第一,应积极响应质量兴农政策,借鉴辽宁盘锦大洼区经验做法,将质量安全监管与产业管理分离,升级农业局属质量安全监管科,设立独立的质量安全监管局,切实强化质量安全体系队伍和管理力度。第二,围绕本地优势特色农产品,扶持企业标准领跑者,突出标准引领下的质量提升,加快建立针对用户需求定质量目标、围绕质量目标建标准体系的市场导向型质量提升机制和管理体系。

(二)树立“发现问题是业绩,解决问题是政绩”的“尽职免责”绩效观

上级部门和县政府在质量安全绩效考核和行政问责上,要有免责出路,给县级农产品质量安全监管部门思想松绑减负。县域发生质量安全问题,不应一刀切式地问责,也应看看发生问题的企业,农业部门日常巡查抽检是否到位,如果执行到位并且有证据证明巡查抽检了,应可免责;再比如,也可以把巡查抽检中发现问题的数量、线索作为业绩考核,并对县乡部门和人员进行奖励,以鼓励监管检查的常态化执行。

(三)严格依法监管,紧抓“检查、检测”核心职责任务

紧紧围绕“法律责任必须为,法无授权不可为”的原则对现有职责进行梳理分层。第一,法律法规规定“应当”履行否则将被追责的职责优先履行。按照《农产品质量安全法》,重点包括监督检查、检测监测、执法处置。在这3项任务中,难点在于日常巡查和抽样检测。第二,法律法规规定“应当”履行但无对应法律责任的职责,比如标准化生产指导、科普宣传、技术培训等县级部门无技术能力实施的事务,可由省级或者地级部门委托专业技术机构组织实施。第三,法律法规规定之外的行政指令性事务,要严格按照“法无授权不可为”的原则执行,特别是对于上位法依据不充分、可能减损企业权利或者增加企业义务、市场和社会可以办好、属于法律法规规定的企业操作层面的事务,就不应包办代替,搞“长臂监管”。当务之急是要创新两个运行机制,解决好“谁来干”的问题。一是要创新监管检查运行机制。结合农业部2018年质量安全工作要点“鼓励基层监管机构采用‘花钱买服务’的方式雇佣监管人员”要求,探索政府购买巡检服务模式,由花钱养人向花钱养事转变,由专业机构、专业人员提供巡检服务,政府按效果付费,以节省成本,提高效率。同时,要按照2018年中央1号文件要求,“允许农技人员通过提供增值服务合理取酬”,释放农技人员质量安全服务动力和活力。二是要创新检验检测运行机制。将乡镇检测任务转移至县检测站,探索“镇抽县检”模式,将乡镇检测仪器设备投入往县级检测站集中,升级县检测站检测仪器设备,强化其专业技术人员;乡镇巡检人员只负责巡查、抽样两项任务,所抽样品可借助公共交通系统送达县检测站。对于没有运行能力的县级检测站,尝试检测运营外包的方式,解决大型仪器设备和检测人员不足的问题。

(四)树立互联网思维,以“大数据智慧监管”增强质量安全风险感知、预测、防范能力和应急响应能力

要发挥互联网和大数据的创新驱动力,升维质量安全监管模式,“变道超车”。2017年12月8日中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习时,习近平总书记强调,要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制,推进政府管理和社会治理模式创新,实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。要充分利用大数据平台,综合分析风险因素,提高对风险因素的感知、预测、防范能力。我国农产品质量安全监管已经进入到风险预防阶段,防范风险、应急响应是质量安全监管的重中之重。“大数据智慧监管”就是将“互联网+”和大数据技术与质量安全监管检查、风险监测、应急管理深度融合,系统解决该管谁、他在哪、谁来管、管什么、怎么管、管得怎么样等质量安全监管实际操作问题,实现监管履职阵地化、监管过程标准化、监管评价实时化、监管调度一体化。要研究通过“大数据智慧监管”,让各级管理者对区域内企业基地登记率、质量安全监督检查覆盖率、质量安全监测合格率等绩效进行实时评价考核,对检查检测中的苗头性和趋势性问题能快速发现,实现监测、分析、评估、预警“一张图”;也要让一线监督检查队伍快速建立网格化监管体系,使监管任务快速部署,监管资源快速调度,监管信息实时上报,监管人员履职尽责情况能够实时评价,实现质量安全监管“一张网”。建立“大数据智慧监管”模式,要处理好大数据分析呈现与业务管理系统的关系。其中,大数据平台需要业务管理系统提供底层业务数据进行分析;而业务管理系统需要大数据平台抽提集成数据以进行综合分析研判。进行数据整合建设大数据平台,要避免认识误区,即整合数据建大数据平台就是要推倒原有的若干业务系统以重新规划建设一个更大的业务系统。大数据建设只强调对各关联业务系统底层数据的抽提应用,并不需要也不可能整合各关联业务系统的工作流。

(五)引入“教练员”角色,深入开展质量安全帮扶,以市场拉力激发企业内生动力

从企业角度看,市场需求对企业产品质量安全的拉动力必然远大于政府监管的推动力。建议实行法治与共治并举、监管与帮扶并重原则,通过购买服务或者政策创设,引进第三方质量安全专业服务机构,在县域设立质量安全服务站点,引入质量安全“教练员”角色,向企业提供标准集成应用、产品检测、质量追溯体系建设、质量安全培训、优质安全产品营销等服务,变政府与企业“二元对立”,为政府、第三方机构和企业的“三元协同”。

作者:李岩1;高敏2;李兰3;沙如拉2;杨明升4 单位:1.内蒙古自治区农畜产品质量安全监督管理中心,2.内蒙古鄂尔多斯乌审旗农牧业局,3.内蒙古鄂尔多斯市农牧业局,4.北京达邦食安科技有限公司

农家女杂志责任编辑:张雨    阅读:人次