清水海水源保护区生态补偿探讨范文

《环境保护科学杂志》2015年第一期

1清水海水源区概况

清水海位于昆明市寻甸县仁德镇西北部，属金沙江流域小江水系。自然径流面积34.5km2，主要入湖河流为摆宰河，出湖河流为大白河。湖面面积5.63km2，多年运行水位在2168～2173m之间，湖容积在7778～10888万m3之间，多年平均来水量为2472.3万m3，主要供给寻甸县城饮用水。清水海引水工程是解决掌鸠河引水工程实施后、滇中调水工程建成前，昆明市缺水问题的应急工程。设计总供水能力1.7亿m3/a，分二期建设。将板桥河、石桥河、新田河水库、塌鼻子龙潭（一期建设），清水河左支和右支、恩则河及罗白河（二期建设）等水源的部分水量引入清水海，通过嵩明县境内的金钟山水库作为末端调节水库向昆明供水。一期工程供水能力1.04亿m3/a，已于2012年4月正式向昆供水。清水海水源区包括清水海水库、石桥河水库、板桥河水库、新田河水库、金钟山水库和塌鼻子龙潭径流区，总面积314.81km2。其中，一级保护区25.05km2，二级保护区289.76km2。涉及寻甸县仁德镇、甸沙乡、六哨乡、先锋乡和嵩明县滇源镇（现为盘龙区托管）共2县5乡镇，16个村委会，75个自然村。2012年水源区总人口27360人，其中集镇人口5680人，农村人口21680人。水源区以第一产业为主，基本上为种植业，第二、第三产业落后。

2清水海水源区生态补偿的目的

为切实保护清水海水源区的生态环境，确保清水海引水水质达到地表水Ⅱ类水质标准，昆明市制定并实施了《昆明市清水海保护条例》，对水源区内的部分社会经济活动进行了限制或者禁止，水源区居民丧失了部分发展权，而受水区的昆明市和寻甸县城有了更好的发展机会。建立清水海水源区生态补偿机制，补偿水源区居民丧失的发展权，促进社会公平。同时，激发水源区居民水资源和生态环境保护的积极性和主动性。受益者付费，提高了受水区居民对水资源的重视和珍惜。可实现水资源保护和利用的良性机制，水源区和受水区经济社会的协调、可持续发展。清水海水源区生态补偿机制的建立，符合生态补偿相关理论，是实现水资源有偿使用制度的重要举措。

3清水海水源区生态补偿机制探讨

3.1生态补偿的主体和客体根据“谁受益谁付费”、“谁污染谁付费”原则，清水海水源区生态补偿的主体包括水资源和生态环境的受益者和破坏者。水资源的受益者是受水区（昆明市区和寻甸县城）的企业和居民。水源区水源林的建设，改善了当地居民的生存环境，获得生态效益的最大受益者是国家。水源区环境污染和和生态破坏的行为包括污水排放、森林破坏和山体开采等。根据“谁保护谁受益”原则，清水海水源区生态补偿的客体是水资源和生态环境的保护行为，包括水源区的节水行为、水资源保护和生态建设者，以及因水资源保护和生态建设而发展限制或受损的企业和居民。值得注意的是，水源区部分企业和居民不当或者过度的经济活动排放污染物影响水质，成为生态补偿的主体，而其又为水源保护牺牲了发展的机会，具备生态补偿主体和客体的双重身份。但只要清水海引水水质达到Ⅱ类标准，水源区企业和居民的行为符合相关的法律、法规和条例要求，就不应作为生态补偿的主体，而是生态补偿的客体。

3.2生态补偿的标准生态补偿标准是生态补偿的重点和难点，补偿标准基于生态系统的服务功能，而生态系统服务功能的定量化是世界性研究难题。生态补偿标准关系补偿主体和客体的利益，补偿标准过低影响水资源和生态环境保护的积极性，过高则增加受水区企业和居民的经济负担。目前，流域生态补偿标准的核算方法通常包括支付意愿法、机会成本法、收入损失法、费用分析法和水资源价值法等，如图1。笔者建议清水海水源区生态补偿标准以费用分析法为基础。从理论上讲，是生态补偿的最低标准，但是是目前最具操作性、最适合的方法，即以水源区水资源保护、水源林建设和管理等方面的投入为补偿标准。具体包括节水设施、生态移民、关停和搬迁企业、产业结构调整、污染防治措施和面源污染防治的投入，退耕还林、水源林建设和管护、测土配方的投资，以及水源区的管理和监测费用等。

3.3生态补偿的方式水源区生态补偿的方式不仅影响水源区水资源保护和经济发展，而且影响水源区的生态保护和生态效益。选择合适的补偿方式，对水源区生态补偿尤为重要。目前，清水海水源区生态补偿可采取资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿，如图2。资金补偿是最直接的补偿方式之一，资金来源主要为政府财政转移支付。应严格控制资金流向，确保补偿资金不用于破坏水资源、影响生态环境的用途。实物补偿是无偿供给水源区实物来达到补偿目的的方式。实物补偿主要是补偿生产资料和生活资料，通过改变水源区居民的生产、生活方式，或者提供利于保护水资源和生态建设的生产生活资料。清水海水源区实物补偿可选沼气池、生物肥、经济林树种等。政策补偿是通过制定一系列的政策，如加大政府财政转移支付政策、引导居民外迁政策、生态产业扶持政策等，降低水源区内经济活动的强度，促进水源保护和生态建设。智力补偿指通过技术培训、技术指导、技术转让和技术示范等方式，提升清水海水源区内居民的生产技能、技术含量和水源管理者的管理水平。降低经济活动对环境干扰的强度，削减污染物的排放量。开发水源区适宜的生态农业和林业技术，并无偿向水源区转让，引导水源区循环生态产业发展。从补偿的效果来看，生态补偿的方式包括输血型补偿、造血型补偿和生态造血型补偿。生态造血型补偿是清水海水源区生态补偿的最佳方式和最高层次，是基于技术、资金、管理经验等方面，建设生态林业和循环生态农业，但实现周期长、难度大。输血型和造血型补偿相对容易实现，但不能长远解决清水海水源区经济发展和水资源保护的矛盾。现阶段优先考虑输血型补偿和造血型补偿结合，远期逐步向生态造血型补偿转变。

3.4生态补偿的效率生态补偿的效率取决于预期产生的生态系统服务和投入成本。李云驹等采用单位面积的生态补偿标准获得的生态服务功能来表述。水源区生态补偿的效率表现为单位生态补偿标准获得的水资源量，包括水质和水量两个指标。清水海水源区生态补偿的效率是单位生态补偿投入可获得的水质和水量，由于水量受到降水量等多方面因素影响，当前仅考虑水质指标。参考滇池流域水污染防治项目绩效评价结果（内部资料），结合清水海水源区水污染主要来自居民生活、农业面源和水土流失的实际情况，初步判断污染防治措施、退耕还林和测土配方的生态补偿效率较高，其次为产业结构调整和水资源管理。生态移民虽然一劳永逸，但因投资较大，补偿效率低下。生态补偿应考虑水源区划界，优先在一级保护区内实施。在清水海水源区生态补偿实施中，建议进一步研究，计算不同生态补偿内容、补偿方式、水源区各子流域的补偿效益，按照补偿效率的高低次序，划分优先补偿区域、补偿方式和补偿内容，次级优先补偿区域、补偿方式和补偿内容。

3.5生态补偿的时限生态补偿的时限对生态补偿效果尤为重要。补偿时间过短，一旦补偿结束，生态环境问题反弹出现；过长则增加补偿主体的负担。确定适当的补偿时限关系到生态补偿的成效。清水海水源区生态补偿不是无休止的，而是结合生态补偿的目的、补偿取得的成效、水源区生态产业的发展程度和生态质量状况来确定。当清水海引水水质稳定达到Ⅱ类标准要求，水源区居民收入与水源区外相当，水源区生态产业健康稳定发展，水源区生态环境质量保持较优状态时，清水海水源区生态补偿即可终止。

3.6生态补偿的资金来源及用途清水海水源区生态补偿应建立以政府财政转移支付为主导、市场模式为辅的多元化资金来源制度。强化受水区对水资源的“付费”意识，加大对企业的激励，积极鼓励市场投资。探索碳排放权交易试点。补偿资金按照费用分析法核算，具体包括水源区水资源保护、水源林建设和管理等方面的资金投入，资金投入方向如图3。设立清水海水源区生态补偿金专户，建立有效的资金专款专用监管制度，强化资金管理。

3.7生态补偿的保障机制

3.7.1组织管理保障目前，清水海水源区相关的条例仅有《昆明市清水海保护条例》，尚未有相关生态补偿方面的规章制度可遵循。当务之急是建立清水海水源区生态补偿制度，明确补偿的主客体、方式、标准和时限等。制定引导居民自愿移民的经济政策和人口政策，继续实施鼓励退耕还林和测土配方的优惠政策，建立财政转移支付政策，鼓励市场投资扶持生态产业的政策。加强生态补偿管理机构的建设，在昆明市层面成立清水海水源区生态补偿领导小组，负责生态补偿的协调管理工作。修订现行领导干部政绩考核模式，增加清水海水质和水量等考核指标。

3.7.2资金保障建议在昆明市财政转移支付中增加生态环境影响因子权重，增加对清水海水源区的财政转移支付，建立市级财政支付的长效投入机制。积极探索市场机制作为生态补偿资金来源的可能途径，建立多元化、多渠道的融资机制。强化资金管理，设立生态补偿金专户，对资金统一管理，统一分配。建立资金监管和审计制度，充分发挥生态补偿资金的激励和引导作用。

3.7.3技术保障进一步加强清水海水源区生态补偿关键问题的科学研究，如生态系统服务功能的价值核算、补偿对象、补偿标准等进行综合研究。积极推动科技创新，推动适合水源区的生物肥、有机肥的开发，探索适合水源区的畜禽养殖模式、林下产业模式，推动水源区生态林业和循环生态农业的发展。及时对补偿的效果进行科学评估。

3.8需要注意的问题水源区生态补偿和扶贫常常被混淆[7]。清水海水源区生态补偿是基于水资源和生态环境，补偿因水资源保护而丧失的经济发展机会和发展权利。补偿的客体不是贫困人口，而是水源区内所有保护水资源和生态环境的居民，无论其贫困与否，获得生态补偿的机遇是同等的。生态补偿和扶贫不相互冲突，更不能相互替代。不理清两者的关系，将影响非扶贫对象保护水资源的积极性。虽然水源区居民享有同等的生态补偿权利，但不等于生态补偿按照人均方式分配，也不能按照耕地面积分配补偿资金。清水海水源区生态补偿资金应按照对水资源保护的贡献量来分配，综合水质和水量核算。水质达标是补偿的前提，水质不达标的子流域或者区域，不列入补偿的客体。水量是生态补偿资金分配的定量指标。作为清水海引水工程的受水区，寻甸县也是清水海水源区生态补偿的主体，但常常被忽视。根据寻甸县的引水水量，明确寻甸县的作为补偿主体应付的责任和义务。

4结语

清水海水源区是典型的跨流域引水工程，主要供给滇池流域的昆明主城和牛栏江流域的寻甸县城的生产和生活用水。清水海水源区生态补偿机制是保护水源区生态系统的重要方式。本研究确定了清水海水源区生态补偿的主体和客体，清水海水源区居民具有生态补偿主体和客体的双重身份，破坏生态和污染水体的居民和企业应被视为补偿的主体。清水海水源区提供的产品和服务不仅是水资源，还包括生态系统的服务功能，生态补偿的标准通过水资源价值法[21]核算是不全面的，笔者认为还应包括生态系统的服务功能。在当前相关的研究欠缺、生态补偿意识薄弱的情况下，费用分析法是最具操作性的生态补偿资金核算方法，即以水源区水资源保护、水源林建设和管理等方面的投入作为补偿标准。清水海水源区生态补偿近期应以输血型和造血型结合，以资金补偿为主，逐步实现补偿方式多元化，向实物补偿、政策补偿和智力补偿转变，最终实现以生态产业为主导的生态造血型补偿。优先考虑单位补偿资金获得较高生态效益的区域和措施，以获得较高的生态补偿效率。生态补偿不是永久的，应结合补偿的目的、取得的成效、生态产业的发展程度和生态质量状况来确定终止时间。建立以政府财政转移支付为主，市场化为辅的多元资金来源渠道，加强对资金使用的监督。加快进一步研究，将生态补偿的标准、资金和效率等问题定量化，促进生态补偿机制的建立和实施。

作者：李森丁宏伟何佳徐晓梅杨艳陈春瑜单位：昆明市环境科学研究院云南高科环境保护科技有限公司