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资源环境生态红线框架设计

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摘要

当前我国经济社会发展与资源利用和生态环境间的矛盾十分突出,已成为制约可持续发展的重大瓶颈。“十三五”时期作为我国全面建设小康社会的决胜阶段,为实现绿色发展,必须树立底线思维,建立资源环境生态红线。本文阐述了构建资源环境生态红线的现实意义,回顾了我国在资源环境生态领域红线管理的实践经验,从顶层设计出发建立了“资源利用上限-环境质量底线-生态保护红线”框架,并提出了推进建立资源环境生态红线体系的若干建议。

关键词

“十三五”;资源环境生态红线;资源消耗上限;环境质量底线;生态保护红线

当前,我国经济社会发展与资源利用和生态环境间的矛盾十分突出,已成为制约可持续发展的重大瓶颈。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出要树立底线思维、严守资源环境生态红线。“十三五”时期是我国全面建设小康社会的决胜阶段,《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要适应把握引领经济发展新常态,全面推进绿色发展,总体上改善生态环境质量。资源环境生态红线的划定对于转变经济发展方式、加强生态文明建设具有重要意义。

一、构建资源环境生态红线的现实需求

改革开放近40年来,我国经济社会持续保持了高速发展的态势。全国GDP从1978年的3650.2亿元增加到2014年的10.4万亿美元,成为继美国之后第二个跻身超“10万亿美元俱乐部”的成员,同时GDP总量稳居世界第二;2010—2011年,我国整体进入城市型社会阶段,城镇化率达到并开始超过50.0%,2014年达到54.8%,与世界平均水平持平。但是,当前经济社会的快速增长是以大量消耗资源、污染环境和破坏生态为代价的。尽管我国生态环境保护与建设力度逐年加大,局部地区生态环境质量有所改善,但粗放型的发展模式使得生态恶化与环境污染的趋势尚未得到根本遏制,资源压力进一步凸显,表现在以下3个方面。资源供需压力巨大,人均资源占有量明显不足2014年,我国能源消费总量达42.6亿吨标煤,是世界能源消费第一大国。我国人均水资源量仅为世界人均水平的28%,全国年平均缺水量500多亿立方米,2/3的城市处于缺水状态。我国人均耕地不足世界平均水平的40%,有600多个县(市)人均耕地面积在0.8亩警戒线以下。随着城镇化和工业化的推进,资源环境的压力还将进一步加大。

环境形势极其严峻,环境质量状况令人堪忧2014年,我国在世界卫生组织(WHO)发布的世界城市空气质量报告中排名倒数第5位。全国开展空气质量新标准监测的161个地级及以上城市中有90.1%的城市空气质量超标,京津冀、长三角、珠三角地区灰霾问题突出。有关研究表明,我国每年因室外空气污染导致的早死人数达到35万~50万人;全国地表水丧失水体功能的劣Ⅴ类水质占9.0%,地下水较差级别以下水质占61.5%,近岸海域四类和劣四类水质占26.2%。根据测算,全国环境污染损失已经占到GDP的3%。自然生态系统受挤占、破坏的情况日趋严重,整体退化趋势明显全国河流总数急剧减少,湿地面积持续下降。新中国成立以来,围垦导致130万公顷以上的湖泊面积和长江中下游34%的湿地丧失,消亡湖泊数量接近1000个、“千湖之省”湖北的湖泊数量已减少到200多个。我国森林、草原质量低下,生态功能不强,有5500万公顷林地在退化,90%的可利用天然草原出现不同程度的退化。“十三五”时期,我国仍将处于城市化进程不断加速、经济持续稳步增长的发展阶段,生态环境保护将面临资源消费不断攀升和人民群众对环境质量要求不断提升的双重压力,划定资源环境生态红线、用制度保护生态环境和确保资源永续利用已成为未来生态文明建设的重大制度创新。

二、资源环境生态领域的红线管理与实践

目前,我国已经在资源和生态环境管理领域应用红线概念和制度,形成了诸如能源消费红线、水资源红线、耕地红线、主要污染物排放总量控制、生态保护红线等红线制度,具有空间约束和数量约束的性质。在资源领域,我国已经划定了大体“40亿吨煤炭总量”的能源消费红线、“开发利用总量、用水效率和水功能区限制纳污”的水资源红线、“18亿亩”的耕地红线等红线管理制度,这些红线的划定在控制资源消耗总量、资源利用效率等方面发挥了积极的作用。在生态环境管理领域,我国运用红线管理的思路也进行了探索与实践。污染物排放总量控制制度可以说是目前环境管理中没有“红线”称谓的一条环境红线,并且在“十一五”和“十二五”期间取得了显著成效。2005年由广州省颁布实施的《珠江三角洲环境保护规划纲要》首次提出“红线调控、绿线提升、蓝线建设”的三线调控总体战略,并将红线指标分解落实到每个市、区和乡镇,对严重污染和敏感区项目准入起到了约束作用。随后在很多区域和城市环境保护规划中,采用了生态红线这一概念。2011年,《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》均提出划定生态红线的要求,这标志着生态红线上升为国家战略。林业部门随后也提出森林、湿地、荒漠植被、物种4条林业生态红线。2014年4月新修订的《环境保护法》,将生态保护红线写入法律。2015年5月,为指导全国生态保护红线划定工作,环境保护部发布了《生态保护红线划定技术指南》。

但是,这些红线管理制度在管理实践过程中,存在注重数量、忽略质量,注重总量、忽略结构等问题。例如,为了坚守18亿亩耕地红线,实施了耕地占补平衡政策和基本农田保护政策,这种耕地数量的补偿机制并非获得了对等的耕地,而是损害了耕地质量和产能的提高。水资源红线管理体系还有待完善,对于资源性缺水的北方河流,仅通过红线管理而没有规定生态用水红线要求,并不能完全解决未来经济发展需要的用水问题。污染物排放总量控制红线存在目标制定出现博弈和监控手段不适应、与环境质量目标没有密切挂钩等问题,《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出将大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”作为地方各级政府环保责任红线,环境红线管理的思路需要转变。因此,亟需对社会经济和生态环境系统进行整体性和系统性考虑,对资源环境生态的保护红线进行顶层设计,加强红线管控的系统性和科学性。

三、资源环境生态红线的设计框架

资源环境生态红线是指划定并严守资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线(图1),强化资源环境生态红线指标约束,将各类经济社会活动限定在红线管控范围以内。资源消耗上限是指为促进资源能源节约,保障能源、水、土地等资源高效利用,在符合经济社会发展的基本需求和适应现阶段资源环境承载能力的情况下,设立的不应突破的最高限值。具体包括能源消耗上限、水资源消耗上限和土地资源消耗上限等。其中,能源消耗上限是指依据经济社会发展水平、产业结构和布局、资源禀赋、环境容量、减排要求等因素,以确定能源消费总量控制目标,京津冀、长三角、珠三角等大气污染治理重点地区及城市,要明确煤炭所占能源消费比重、煤炭消费减量控制等指标要求。水资源消耗上限是指依据水资源禀赋、生态用水需求、经济社会发展合理需要等因素,确定用水总量控制目标。严重缺水以及地下水超采地区,要严格设定地下水开采总量指标、生态用水、生态流量等要求。土地资源消耗上限指依据粮食和生态安全、主体功能定位、开发强度、城乡人口规模、人均建设用地标准等因素,确定耕地保有总量目标,并与划定永久基本农田、落实耕地占补平衡等政策要求相衔接,用地供需矛盾特别突出地区,要设定城乡建设用地总量控制目标。

环境质量底线是指以改善环境质量为核心,以保障人民群众身体健康和生命财产安全为目标,综合考虑环境质量现状、经济社会发展需求、污染防治和治理技术等因素,与限期达标规划充分衔接,分阶段、分区域设置大气、水和土壤环境质量目标,不达标地区要尽快制定达标规划,实现环境质量达标;达标地区要努力实现环境质量向更高水平迈进;使得对影响人群健康和生命财产安全的环境风险区域环境安全水平处于合理阈值。具体包括水环境质量底线、大气环境质量底线和土壤环境质量底线。其中,水环境质量底线指基于水环境功能重要性、敏感性及脆弱性评价,划定水环境质量底线管控单元,并明确环境质量改善、污染物排放控制和风险管理要求,以断面水质优良比例和水功能区水质达标率为主要指标,与《水污染防治行动计划》相衔接,水体考核断面水质达标率不低于现状,向更好转变。大气环境质量底线指基于大气环境功能重要性、敏感性与脆弱性评价,划定大气环境质量底线管控单元,并明确环境质量改善目标、污染物排放控制和风险管理要求,以达到《环境空气质量标准》(GB3095—2012)为主要目标,与《大气污染防治行动计划》相衔接,大气环境质量不低于现状,向更好转变。土壤环境质量底线指为保障人体健康和生态环境安全,综合考虑土壤环境质量现状、土地利用用途等因素,基于土壤环境功能的重要性、敏感性与脆弱性,划定土壤环境质量底线管控单元,并明确污染控制和风险管控要求,以耕地土壤质量达标率、污染地块安全利用率等为主要指标,与《土壤污染防治行动计划》相衔接,土壤环境质量不低于现状,向更好转变。

生态保护红线是指依据《环境保护法》和生态保护相关规范性文件以及技术方法,在生态保护重点区域开展生态系统服务重要性评估和生态敏感性与脆弱性评估,将等级高的地方确定为红线进行管控。具体包括重点生态功能区保护红线、生态敏感脆弱区保护红线和禁止开发区保护红线。其中,重点生态功能区保护红线指根据不同类型重点生态功能区的主要服务功能,开展水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性保护等生态系统服务重要性评价与等级划分,将重要性等级高的区域纳入生态保护红线。生态敏感脆弱区保护红线指针对区域生态敏感性特征,开展水土流失、土地沙化、石漠化等生态敏感性评价与等级划分,将敏感性等级高的区域纳入生态保护红线。禁止开发区保护红线指根据生态保护重要性评估结果并结合内部管理分区,综合确定纳入生态保护红线的具体区域范围,原则上将自然保护区全部纳入生态保护红线,对面积较大的自然保护区,其实验区将根据生态保护重要性评估结果,确定纳入生态保护红线的具体区域范围。推进资源环境生态红线的若干建议做好顶层框架设计,为地方落实资源环境生态红线提供指导资源环境生态红线的管控思路已经在京津冀、长三角等区域生态环境保护规划和福州、宜昌、乌鲁木齐、伊春等城市环境总体规划中得到应用,但相关技术方法和管理政策还不成熟,希望国家层面尽快出台相关指导意见,为资源环境生态红线的做好顶层设计,促进红线的落实。

完善生态环境空间管治体系,协调区域发展与保护的空间关系梳理现有生态环境空间管控多头设计、重复构架等问题,整合环境功能区划、生态功能区划、生态保护红线等工作,完善生态环境空间管治体系。在环境功能区划的基础上,在各环境功能区内进一步根据评价识别出生态环境功能最重要、生态环境最敏感和最脆弱的区域,并在资源环境生态方面设定质量目标、总量要求、效率要求和强度控制等底线要求,即构建资源环境生态红线体系,强化生态环境空间管治的实施和应有作用的发挥,实现生态功能提升、环境质量改善、资源永续利用。建立健全红线相关管控制度,让资源环境生态红线真正落地建议加快建立体现资源环境生态红线管控要求的政策机制,形成源头严防、过程严管、责任追究的红线管控制度体系,资源环境生态红线一旦确定,原则上不得进行调整,完善与红线管控相适应的准入制度,出台相关红线管理办法,将资源环境红线管控纳入地方政府和领导干部政绩考核体系,并作为党政领导干部生态环境损害责任追究的重要内容。

加快环境质量底线和生态保护红线划定,补齐生态环境短板目前全国能源、水资源、土地资源等资源消耗上限已经相继设立,环境质量底线和生态保护红线划定工作相对滞后。当前,大部分省市已启动了生态保护红线划定工作,但正式发布实施划定工作的仅有武汉、天津、江苏、深圳,需要在各省(市、区)工作的基础上尽快汇总形成全国生态保护红线方案,以保障国家和区域生态安全。虽然环境质量底线管控思路在国家污染防治行动计划中有所体现,但系统性的环境质量底线划定工作起步较晚,对环境质量底线的内涵尚不明确,建议环境保护部门尽快组织相关领域专家开展研究并启动技术指南编制工作,同时结合大气、水和土壤污染防治三大行动计划的实施,全面开展和建立环境质量红线管控体系。

作者:王金南 许开鹏 王晶晶 王夏晖 单位:环境保护部环境规划院

资源环境生态红线框架设计责任编辑:杨雪    阅读:人次