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新一轮退耕还林工程建设的思考

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摘要:新一轮退耕还林工程是我国推进生态文明建设的重要举措之一。目前,全国新一轮退耕还林工作稳步推进。面对重庆市耕地资源不足,工程选址难,退耕地块零星分散,欠缺管护且生长状况不良,工作经费不足,政策性投资标准低,基层专业技术人员缺乏等现实问题,建议根据重庆市的实际情况,现地摸底,合理确定退耕规模,对符合条件的退耕还林生态林要尽可能纳入国家生态效益补偿,适当提高补偿标准。同时,还应创新经营机制,推广林业科技,以促进全市新一轮退耕还林工作又好又快发展。

关键词:退耕还林;重庆市

退耕还林工程是我国迄今为止政策性强、投资量大、涉及面最广、工作程序多、群众参与程度高的一项宏大生态建设工程,是世界生态建设史上的创举。[1]重庆位于中国内地西南部、长江上游地区,是西北大开发的重要战略支点,是“一带一路”和长江经济带的联接点。自2000年重庆市实施前一轮退耕还林工程以来,到2014年底,全市共完成国家下达的退耕还林工程任务1923.5万亩,其中坡耕地退耕还林661万亩(含经济林68.5万亩、生态经济兼用林317.9万亩),荒山荒地造林1068.5万亩,封山育林194万亩。工程惠及38个区县、884个乡镇、8112个村、265万农户、905万人,占全市农业人口的50%以上。[2]2014年,国家发改委、财政部、国家林业局、农业部、国土资源部下发了《关于印发新一轮退耕还林还草总体方案的通知》,明确国家新一轮退耕还林方案,我国新一轮退耕还林工作再次启动。重庆市委、市政府高度重视,相继召开了新一轮退耕还林启动会。2014年2月,市政府向国家发改委、国家林业局等五部委报送了全市耕地保有量和基本农田保护指标调整方案,规划全市新一轮退耕还林计划,总规模为600万亩。新一轮退耕还林工程的实施,对改善长江水质、保障三峡库区生态安全、加速长江上游重要生态屏障建设发挥了重要作用。因此,客观分析新一轮退耕还林的实施现状,讨论工程建设中存在的突出矛盾和问题,对服务脱贫攻坚、保持水土、涵养水源、改善生态环境等具有重要意义。

一、基本情况

(一)工程实施任务量2014-2017年,国家下达退耕还林任务21万公顷,占全国257.9万公顷退耕还林任务的8.1%。从图1中可以得出,重庆市新一轮退耕还林的面积与全国任务数呈现相同趋势,在2016年达到高峰值,为66666.7公顷。但重庆市所占全国面积比重逐年下降,从2014-2017年,分别为13.5%、9.0%、7.5%以及5.9%。

(二)任务分布情况2014-2017年,重庆市共下达任务21万公顷,安排在重庆市29个区县实施,按地理位置划分,其中渝西10个县,共21767.1公顷;主城区1个区县,共200公顷;渝东北11个县,共128233.1公顷;渝东南6个县,共58666.7公顷。

(三)实施情况到2017年底,2014-2016年的250万亩任务全部完成,2017年总任务43333.3公顷,完成了35626.7公顷,占总任务的82.2%。市级以上已投入资金30.79亿元,其中20.25亿元用于直补农民,10.10亿元用于造林种苗补助,0.44亿元用于工作经费。

二、建设效益及经验

(一)建设效益一是增加了森林面积,改善了生态环境。在当前环境污染、生态系统退化的严峻形势下,社会各界充分认识到了生态建设的重要性,干部群众自觉维护退耕还林成果,保护生态环境、提高环境质量的意识明显增强。新一轮退耕还林的实施,加快了造林绿化,新增森林面积20.2万公顷,森林覆盖率提升0.1个百分点,水土流失和重要水源地面源污染已得到有效控制,生态环境质量明显提高。二是助力扶贫攻坚。依据申报多少、安排多少的原则优先满足贫困区县和贫困人口需求,贫困区县累计下达新一轮退耕还林任务18.7万公顷,占国家已下达总任务的89.3%。[3]其中,渝东北和渝东南大部分地区是经济较为滞后的区域,也是新一轮退耕还林任务侧重地区。在渝东北参与新一轮退耕的11个区县中,有8个国家级贫困县,渝东南的6个区县均为国家级贫困县。同时,在实施退耕还林任务过程中,采用“自下而上、上下结合”的方式,充分尊重农民的意愿,退不退耕,种什么品种,均由农民自己决定,不限定经济林和生态林比例,鼓励贫困户种植经济价值高的树种,充分调动农民群众的积极性。如永川区近几年栽植速生杨树、速生桉树、麻竹、花椒、良种桑、茶叶等10余万亩;城口县大面积栽植核桃、板栗、银杏等;蚕桑产业在黔江区良性发展,已达到14万余亩等。根据调查发现,经济林具有明显的优势,截至2016年,重庆市共发展核桃、李子、柑橘等经济林面积11.9万公顷,贫困县发展经济林约11.4万公顷;工程区贫困户实施新一轮退耕还林4.8万公顷,中央直补资金8.6亿元,涉及12万贫困农户近40万人口,户均享受补助7167元、人均2150元。[3]三是促进后续产业发展。全市各区县立足地方优势,聚龙头、建基地、连产业。通过前一轮退耕还林,渝东北和渝东南地区已陆续培育出忠县柑橘、万州柠檬、巫山脆李、城口核桃、奉节脐橙、黔江蚕桑、秀山金银花、酉阳油茶等一大批产业基地。[4]截至2016年,重庆市退耕还林产业发展共实现收入76.4亿多元,其中,后续产业基地52.9亿多元,特色乡村旅游收入13.1亿多元,林下种养殖业收入10.4亿多元。如永川区引进理文造纸、义三木业等龙头企业,已初步形成完备的林浆纸和林板产业链;彭水县引导农户栽植李树、核桃等,因地发展林下养殖、林下种植,在39个乡镇分别打造66.7公顷以上的产业基地,带动发展生态、观光、休闲产业;忠县依托柑橘,已建成年育苗能力达300万株的柑橘脱毒容器育苗基地,并发展三峡橘海、中国柑橘等旅游景区,年接待游客20万人以上等。

(二)管理经验一是领导重视,责任明确。市政府充分认识新一轮退耕还林的重要性,成立了新一轮退耕还林工程领导小组,切实加强对退耕还林工作的领导。同时,下发《关于新一轮退耕还林还草的实施意见》(渝府办发〔2015〕10号),按照全市新一轮退耕还林工作的会议精神,结合实际,出台多项文件,明晰了新一轮退耕还林的补助政策、配套政策、运行机制和保障措施等,为新一轮退耕还林提供强有力的组织保障。继续执行领导干部目标责任制和技术承包责任制,将退耕还林任务纳入政府和部门考核目标,落实行政、项目、技术、施工、检查验收负责制,进一步强化工程管理。二是宣传广泛,氛围良好。多次召开较大规模退耕还林工程建设会议,切实提高对工程建设的认识。充分利用电视、广播、报刊、会议、标语、宣传车等形式,广泛宣传动员,使各区县充分认识到退耕还林工程是改善地区生态环境、改善长江三峡库区的重要项目,是解决退耕还林农户政策补贴和产业调整发展的重要途径,使“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的政策家喻户晓,深入人心。通过广泛宣传发动,增强了广大干部群众对退耕还林的认识,调动了广大退耕农户主动投入到工程建设中的积极性,形成了造好林、管好林,要项目、争发展,主动参与工程建设的良好氛围。三是科学编制作业设计。严格按照重庆市退耕办《关于认真做好2015年退耕还林工程县级实施方案和巩固退耕还林成果专项工程种植业项目实施方案编制工作的通知》(渝退耕办〔2015〕14号)要求,积极协调各有关部门,组织专业队伍人员,在查阅资料、现地核实、精细区划的基础上,编制造林作业设计,并组织专家对各区县编制的作业设计进行专项评审。四是严把种苗质量关。为提高种苗质量,确保苗木供应,要求各区县严格执行《重庆市林木种苗管理五项制度》,加强种苗“一签两证”,严格种苗质量检验和市外调苗准入程序,认真执行苗木招投标采购,种苗最高限价和种苗责任追究制度,降低了工程种苗造价,保证了种苗质量,规范了种苗管理,使林木种苗合格率、良种使用率均上了一个新台阶。同时,部分区县如忠县、彭水县等大力加强苗圃基础设施建设,常年培育各类工程所需优质苗木,大幅提高了基地供种率,确保造一片,活一片,绿一片。

三、面临的困境

(一)工程选址困难重庆市耕地资源不足,比全国人均耕地面积还少。近年来,由于基础设施工程和城镇、工业建设的大量占用,耕地资源更加紧缺。新政策要求,可退耕地块需要依据国土部门的第二次土地调查和年度变更调查结果确定。而现实问题是,土地利用现状数据与实地摸底调查的数据有冲突。[5]根据重庆市第二次土地调查,全市耕地243.8万公顷,根据2016年土地变更调查显示,全市耕地238.3万公顷。国土第二次土地调查数据、2016年土地变更调查数据与实地摸底调查数据相互交叉,存在不一致性,能确定限定为25度以上的坡耕地、严重沙化耕地和三峡库区区域县(市)15~25度非基本农田坡耕地的总面积不大,工程选址困难。

(二)小班数量多,地块破碎重庆市以山地丘陵为主,退耕地块零星分散。由于自然条件差,山高坡陡,地块破碎,给工程设计和实施带来一定困难,且管护难,生态效果不明显。

(三)欠缺管护,生长状况不良部分农户认为“耕比不耕好”,一部分退耕还林地块有间种玉米、烤烟、高粱等高杆作物的情况,有的还采用化学药剂,一定程度影响了幼苗生长,降低了退耕还林工程质量。此外,农村劳动力大量迁移,加之造林地块自然条件较差,使得部分退耕地块在造林后期欠缺管护,影响苗木成活率,补植补造任务艰巨。

(四)工作经费不足目前,重庆市配套退耕还林工作经费为每公顷75元,市区县按1∶4的比例进行年度配套,投入远远不足。技术培训、作业设计、坡耕地核实认定、历年任务的检查验收,加之新一轮退耕还林大多分布在交通不便的贫困山区,使得工作经费负担更大,部分区县压力很大,林业部门自身参与退耕的积极性不高。

(五)政策性投资标准低新一轮退耕补助不分林种,种苗费每公顷4500元,补助标准为每公顷18000元。5年分3次补助:第一年7500元,第三年4500元,第五年6000元。补助费用较第一轮有所降低,影响了农户参加退耕的积极性。[5](六)基层缺乏专业技术人员基层林业工作人员更换频繁,加之其林业基础知识贫乏,专业技能薄弱,对于地形图、地类、树种等基础知识一知半解,缺乏专业的培训教育,无法指导农户栽植苗木。农户栽植技术不过关,导致一些树种造林成活率低。

四、对策建议

(一)合理规划,确定退耕规模习近平总书记指出“要扩大退耕还林……严守耕地红线、保护基本农田是必需的,但不能形而上学,要实事求是,该改正的要改正,该退的要退够。”[6]因此,应根据重庆市的实际情况,合理确定退耕规模。首先,不能单纯依据国土部门的第二次土地调查和年度变更调查结果,要现地摸底,确定确实可退耕的地块面积。其次,处理基本农田陡坡耕地的情况,部分区县有因需要发展占用基本农田而将基本农田变更到山区的现象,需将此部分基本农田调回非基本农田。

(二)提高补贴,纳入生态补偿对符合国家、地方公益林区划界定的小班,予以纳入中央和地方森林生态效益补偿,未划入公益林的,允许农民合理经营、依法流转和采伐,纳入中幼林森林抚育补贴范围。[7]针对重庆市各区县的特殊情况,对国家级贫困区县的山区,应考虑给予生活补贴,以保障贫困农户最基本的生活生产。

(三)加强引导,创新经营机制新一轮退耕还林工程具有工作量大,涉及面广、政策性和技术性强等特点,仅仅依靠国家的补助远远不够。创新经营机制,积极鼓励和引进投资业主参与退耕还林工程建设,提高社会业主参与林业建设的积极性,不仅能加快退耕还林工程建设进度,提高工程建设质量,而且能较好地解决工程资金投入渠道单一、资金严重不足、技术力量不够等实际问题。政府在鼓励业主承包的同时,可强化引导职能,加强监督,完善公示制度,打击业主投机行为。同时,相关职能部门应积极探索林地所有权和林木所有权分立的办法,为社会业主租用农民土地,办理“林木证明”提供依据。

(四)提升效益,推广林业科技为促进全市新一轮退耕还林又好又快发展,需在林业科技领域进行探索。首先,引进林木新品种,改变过去良种使用率低的情况,从抗病虫害能力强、产量高的新品种入手,抓科技成果的转化。其次,推广林业新科技,巩固造林成果,应用实用技术,如地膜覆盖保墒造林技术、抗旱节水用剂等,提高工程建设的科技含量。此外,还应加强与高校、科研院所的合作,主动寻求技术依托和科技支撑,确保每一个项目都能得到高水平的理论指导,避免盲目性。

参考文献:

[1]李育材.退耕还林工程是中国生态文明建设的伟大实践[M].北京:蓝天出版社,2009:1.

[2]国家林业局退耕还林办公室.重庆市退耕还林工程取得显著成效[EB/OL](2017-06-07).

[3]市退耕中心.重庆新一轮退耕还林惠及40万贫困人口[EB/OL](2017-08-29)

[4]赵童,王琳琳,贺玲.退耕还林绿了山川富了民[N].重庆日报,2017-7-17(10-11).

[5]张坤,谢晨,彭伟等.新一轮退耕还林政策实施中存在的问题及其政策建议[J].林业经济,2016,(3):52-58.

[6]王晓易.切实实施好退耕还林这一德政工程生态工程民生工程[EB/OL](2014-11-25).

[7]张金华,安元强,徐东.新一轮退耕还林工程建设困境及策略思考[J].湖北林业科技,2017,46(5):69-73.

作者:闫睿 单位:国家林业局西北林业调查规划设计院

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