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农村土地资源开发利用问题探析

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[摘要]城镇化建设的快速推进在促进我国工业化发展的同时,也导致了农村土地资源的开发和利用方面矛盾的显现:基本粮田红线突破、“占优补劣”现象突出、粮食安全面临威胁、农民的利益缺乏机制性保障、农业生产效率相对降低、失地农民融入城镇生活难等。本文从土地改革视角下出发,分析了我国农村土地资源的利用现状,以城镇化为背景,探析了我国农村土地资源利用中存在的问题。并针对具体问题,从科学规划、统一管理以及农业技术创新等多个角度提出了相应的对策建议。

[关键词]城镇化;农村土地资源;开发利用;土地流转

改革开放40年来,中国的经济取得了腾跃式发展,其里程碑是农村土地制度改革,建立家庭联产承包责任制度。该政策的颁布,对于释放劳动生产力具有重大的历史意义。但是随着我国城镇化进程的加快以及生产力的不断提高,原有的土地制度已不适应现实中国农村经济的发展。在城镇化背景下,一方面城市的扩张吸引了大量的农村人口,导致农村的土地资源闲置严重,土地撂荒现象有所加剧;另一方面随着人口的大量进入,引起城镇土地供不应求,土地的结构性供需矛盾凸显。因此,如何科学高效地开发和利用农村土地资源是我国当前农村土地改革面临的重大难题,我国农村土地制度亟需改革。对此,党和政府高度重视,尤其是进入新世纪以来,农村土地改革不断推陈出新。2004年,国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》,其中关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定强调“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”;2015年,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,这标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。由此可见,在新的形势下,农村土地的市场化交易、集约化利用是我国土地改革的新趋势。

1城镇化过程中农村土地资源利用的现状

我国土地资源利用主要有两个方面的矛盾:一是城乡建设的快速发展造成土地资源稀缺;二是城镇化的快速推进过程中,农村劳动力的大量转移导致农村土地的闲置。如何协调这对矛盾,世界上较为成功的做法是充分开发利用闲置土地,施行土地合理流转政策,提高科学生产技术,推广农业集约化生产和经营。但是我国城镇化进程推进较快,表现为土地的扩张需求旺盛、土地扩张高于城镇人口增速的趋势(如各级地方政府工业园区的建设),从而造成“空间城镇化”显著快于“人口城镇化”,这种“异化”的城镇化模式对我国土地资源的利用产生了不利的影响。

2城镇化背景下土地资源开发利用的问题

城镇化是社会向前发展的必然趋势,也是我国实现现代化的必经之路。在城镇化推进的过程中,农村大量劳动力流入城市中,导致耕地撂荒现象严重。另外,城市的扩建,使得郊区的土地不可避免地被占用,人地关系出现紧张局面。因此,土地资源的不合理利用成为了突出的问题。

2.1粮食安全面临较大的威胁

在以经济建设为中心的背景下,各级政府通过招商引资来发展地方经济,以此推动我国城镇化的进程,但现实局面是城市由于经济利益的驱使而无限地扩大,土地的城市化明显快于人口的城市化,从而掠夺了大量的可生产粮食的土地资源。一般而言,商品房的建造、企业的用地、公路和铁路等基础设施建设,都需要新征用地,尽管可以通过“占补平衡”来解决一部分用地来源,但所占比例很小,因此不得不占用城镇郊区质地优良、土壤肥沃的耕地。土地作为一种稀缺性的资源,耗费的增加必然导致耕地面积的不断减少,18亿亩耕地红线逐渐探底,进而导致粮食产量的下降,进一步威胁到我国的粮食安全。

2.2“占优补劣”的现象突出

近年来由于经济高速发展,城市的扩张对土地的需求日益旺盛,导致耕地占补平衡压力很大,一些地方低附加值产业的发展往往是以牺牲优质土地资源和环境为代价的,严重影响了社会经济的均衡发展。即使是“占补平衡”,非农建设用地占据的是城镇周边的良田,但是补充的往往为偏远山区的劣质旱地,耕地质量差、产出率低,导致了高质量耕地不断减少、低质量耕地不断增加,粮食安全得不到保证,自然资源不断破坏。此外,由于农业产出效益低,各地对提升耕地质量缺乏足够的重视,耕地占补走过场、应付检查,补充完后粗放利用,不投入生产、撂荒返荒的现象时有发生。

2.3农民的利益缺乏有效的保护机制

我国作为传统的农业大国,农村土地对于农民而言,既是其收入来源的生产资料,更是传统背景下赖以生存的根基,其重要性不言而喻,所以农地流转关乎农民的切身利益。在当前大量社会资本进入农村进行农地流转时,由于信息缺乏、文化知识较低,作为土地所有者的农民往往处于不对等的交易地位。有些村委会甚至成了农民的“代言人”,代替农民进行土地流转;一些地方政府为了增加财政收入,对流转交易事项缺乏有效的监管,签订农地流转的合同较少、相应内容不完整以及部分合同缺乏有效的公证,导致了流转双方的权、责、利不明晰,造成农民合法利益受损。近年来土地承包经营权转包合同纠纷案件的逐年上升便是例证。随着时间的推移,农村土地必将大幅增值,如果失去土地的农民再无法享受到土地增值带来的收益,必将成为引发群体性社会问题的孵化器。

2.4“失地农民”融入城市生活困难

随着城镇化的速度加快,为了支持城乡统一建设和规划,一部分农业用地被转为建设用地,从而产生了相应数量的失地农民。失去了土地保障的农民,由于思想和观念的落后,同时又没有城市居民的福利水平和社会资本,在融入城镇的过程中往往找不到归属感,难以充分融入到城镇中生活,处于较为“尴尬”的地位。此外,由于传统农业的产出效益相对较低,一部分农民不愿从事农业相关产业,因而选择流转土地后去大城市或沿海地区务工,这一部分人,由于受户口、知识和技能的制约,更难以真正立足城市。

2.5农业生产效率相对降低

我国在推进城镇化的过程中,吸引了大批的农民工进城务工、经商及创业,虽然拉动了经济的高速增长,但也导致了农村青壮年劳动力的大量外流,生活在农村地区的大多是劳动能力偏弱的儿童和老人,他们缺乏改造土地的群体力量,无法充分利用自身的土地,从而造成了许多良田的荒废以及生产资料的闲置。加之目前农业集约化生产的条件尚未成熟,作为重要的稀缺资源的土地显然无法发挥其经济效益。

3改革视角下土地资源利用的对策探索

3.1推行合理有序的土地流转

在青壮年劳动力大量流失的农村地区,大量的良田闲置,浪费了大量的土地资源,通过农村土地的流转有利于土地资源的高效利用,降低单位农作物的生产成本,因此是农村经济发展的必然趋势。通过土地流转来促进农村土地的规模化效应,提高土地生产效率、加快产业结构调整、加速农村劳动力转移、拓宽农民增收渠道,是农村土地改革的不二法门。在流转过程中,要加强对业主的约束,严格管理国家涉农资金的使用,要把国家对农业的扶持资金用在农村最需要的地方,以避免农民利益的损失。

3.2促进农业科技的创新

随着国家对科学技术的重视和“科教兴国”战略的推动,我国科技在近些年来取得了突飞猛进的发展,作为民生基础的农业,应当瞄准提高农业生产技术水平、优化农村产业结构、支持农村可持续发展等方向,加大科技投入,鼓励科学研究,推广成果运用。在改善农村水利设施、普及农业现代化机械化生产的基础上,极大地提高了农业生产效率;通过杂交水稻的种植和推广、利用现代生物基因技术优化物种等科学技术手段等充分提高粮食单产量,保证粮食供应充足、稳定和安全。因此,在科学技术的提高前提下,农村不再需要通过增扩种植面积提高产量,这样方可节约和储备土地,增加农业收入,改善生态环境,释放更多的劳动力,真正提高人民群众的生活水平。

3.3严格土地管理并统一规划

在对农村耕地的管理过程中,通过“占”与“补”严格挂钩,来实现耕地总量的动态平衡。严格按照“占优补优、数量质量并重”的原则,确保新增建设用地补足同等数量和质量的耕地,确保耕地红线不突破。各级政府应当建立健全相关的政策制度,在充分掌握耕地占用的情况下,落实各年度耕地占补平衡计划,同时大力实施土地复垦工程。对于农村宅基地的分布过于分散的问题,可以采取城市房地产开发的模式,统一修建新的农村住宅,并建设好相关配套生活设施。通过打造新兴的农民社区,既解决农民的住房问题,又切实提高农民的生活质量,还有利于农地区块整合、集约化利用。通过出台相关政策引导农村对水渠等基础设施的修缮及整治,美化农业和生态环境,建立高标准农业基地。同时大力推进乡村振兴战略,促进土地资源充分利用,改善农村生产生活水平,促使农民增地增产增收,促使耕地资源得到保护、建设项目用地得到保障。总体而言,在新时代下,农村土地制度的改革要符合社会主义制度的基本原则,并且在结合我国农村经济社会发展的现实基础上,努力盘活农村土地资源,丰富并完善社会主义市场经济制度。

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作者:马鸣远 单位:四川省社会科学院

农村土地资源开发利用问题探析责任编辑:张雨    阅读:人次