集体土地征收纠纷的特点范文

摘要】

近年来，随着城镇化步伐的不断加快，集体土地征收的规模不断扩大，各种“非公益”征收搭乘“公益”征收快车的现象越来越多，由此引发的征收人与被征收人之间、被征收人之间的纠纷也越来越多，呈现出居高不下之势。通过总结分析集体土地征收纠纷的特点，对厘清集体土地征收纠纷的脉络，进而把握集体土地征收纠纷从萌芽、发展、爆发、消退的发展规律具有重要意义。

【关键词】

集体土地;土地征收;纠纷

行政征收是一个行政法上的概念，涉及征收人与被征收人两方面的主体，征收人是代表国家行使管理权力的政府，被征收人一般是除政府以外的单位、个人、集体等行政相对人。在我国，征收指为公共利益的需要，征收人依法定程序和权限并支付合理补偿后，利用国家强制力将被征收人的财产转移给征收人所有的一种行政行为。征收是征收人发起的将单位、集体、个人财产改为国家所有的一种具有强制力的具体行政行为行为。征收凭借的是国家强制力，不得肆意滥用，否则即有侵犯私有财产权之虞，故国家在三个方面对其进行规制:目的规制(为公共利益之目的)，程序规制(依照法定程序和权限)，补偿规制(给付合理补偿)。征收的范围是范围是广泛的，既包括动产，也包括不动产，其中不动产征收就包括土地征收。实际上，土地征收是城镇化建设过程中一个不容回避的问题，中外概不如此。依据《宪法》的规定，我国土地所有权权属分为国有、集体两种，故土地征收的对象一般指集体土地。集体土地征收纠纷是指征收人与被征收人、被征收人之间因征收行为合法性、补偿分配以及其他原因而产生的矛盾冲突。我国集体土地征收纠纷有以下特点:

一、集体土地征收纠纷原因的利益性

集体土地征收纠纷原因多种多样，既有集体土地所有者及使用者对政府“公共利益”征收的合法性、补偿标准、补偿范围提出异议，也有集体土地所有者与使用者之间因征收补偿款的分配产生纠纷，还有集体土地的使用者与政府因安置补偿方案发生纠纷。等等。透过这些纷繁复杂的集体土地征收纠纷的表象，我们可以发现集体土地所有者及使用者、政府这三者之间矛盾的原点是利益，是围绕土地征收过程产生的利益。即便是集体土地所有者及使用者对政府征收的“公共利益”目的提出异议，也不过是以征收合法性为武器保卫自己的个体利益不受损失。况且在我国，集体土地所有者的主体集体经济组织与与作为征收者的政府关系密切，有时候甚至是利益同盟军，因此，在征收过程中，集体土地所有者往往不会对政府征收行为的“公共利益”目的性提出质疑。实践中，村民委员会的委员、村民代表反而会被政府要求去做村民的工作，以保证土地征收能够顺利进行。集体土地征收是将集体所有土地转换为国家所有，所有权属性变更的背后是国家利用行政权力对土地利益进行再分配。政府通过垄断土地一级市场，进而利用行政征收权把集体土地所有权变更为国家所有，将土地投入一级市场，再通过拍卖进入市场流通领域。在这一过程中，集体土地通过两次所有权变更、两次“交易”，其价值同最初因征收支付给集体土地所有者和使用者的价值相比无异于天壤之别。在这场土地利益再分配的盛宴中，利益相关方有政府、集体土地所有者及使用者，其中作为征收主导者的政府，既是土地利益这块蛋糕的制定者，又是蛋糕的分配者，还是最大块蛋糕的享有者;集体土地的所有者集体经济组织和使用者村民反而是土地利益最小受益者。政府因第一次征收的价值与第二次经过市场交易后的价值之间产生的巨大剪刀差，攫取了巨大收益，收获了“土地财政”。集体土地所有者及使用者由于只能获得征收的初级价值，无法参与到土地的第二次市场交易过程中，反而是利益分配中的弱势群体。在实际的土地利益分配中，市县级政府往往会获得土地收益的60%－70%，集体经济组织会得到25%－30%，村民仅仅得到5%－10%。利益分配的不均衡是导致集体土地征收纠纷易发、频发、高发的根本原因。巨大现实利益的诱惑往往会驱动着政府去公益征收，甚至去非公益征收。有的地方政府为了所谓的政绩甚至去违反土地管理等方面的法律法规，非法占用基本农田、耕地，暴力征地拆迁，引起村民强烈反抗，迫使村民采取各种手段与政府对抗，导致社会不稳定因素增多。作为弱势群体的村民，土地是其生产生活重要的来源，是其心理安全的保障，是其核心利益所在。土地不仅是村民这一最大社会群体稳定的基石，也是社会稳定的基础。在集体土地征收中，村民既无实体上否决政府的征收行为的权利，又没有阻碍征收行为效力的程序性救济权利。村民对土地利益的保障就是尽可能在补偿方式、范围，以及安置方案上与政府博弈，在这种博弈过程中，村民可使用的手段并不多，一旦博弈失败，利益受损，村民与政府之间就会产生集体土地征收纠纷，势必导致村民群体的不稳定，对社会安全造成挑战。在集体土地征收中，所有者集体经济组织与使用者村民本应是利益共同体，但因土地补偿款的支配权属于集体经济组织，村民只有地上附着物补偿的支配权，而对土地补偿款并没有处置权。

二、集体土地征收纠纷主体的多元化

纠纷在汉语中的意思是争执不下的事情。《布莱克法律词典》将纠纷描述成一种状态，即一种对抗或敌对的状态。从纠纷的词源意义来说，纠纷涉及的对抗主体一般为双方或多方，单方主体不能产生纠纷。在集体土地征收纠纷中，纠纷的主体一般涉及到行使征收权的政府、集体土地的所有者、集体土地的使用者三方。在我国有权行使征收权的主体为县(区)及以上政府，乡镇一级政府没有土地征收权，不是集体土地征收纠纷的主体。由于我国集体土地的所有者构成复杂，既有集体经济组织如村民委员会，还有村民小组、生产大队等，实践中乡镇一级政府也存在一定的集体土地。在实行家庭联产承包责任制后，集体土地的使用者中最主要的主体是土地承包使用权人村民，除此之外，还包括集体建设用地使用权人以及其他有用益物权的人。如改革开放后，乡镇企业如雨后春笋般出现，一部分乡镇企业在经过自然淘汰后变为私营企业，该私营企业成立时与集体土地所有权人签订了30年土地使用期限，而该土地仍为原集体建设用地。纠纷主体的多元化意味着纠纷解决方式的多元化。当集体土地使用者村民与行使征收权的政府因补偿方式、补偿范围发生纠纷时，纠纷双方的主体，一方是有公权力的政府，一方是普通的村民，双方处在不平等的行政法律关系中。在这种行政法律关系中，村民是行政相对人，当其与政府发生纠纷时，其权利的救济渠道是行政诉讼、信访和协商。当机体土地所有者集体经济组织与集体土地使用者村民因土地补偿费的分配发生纠纷时，纠纷双方是一种平等的民事法律关系。在这种民事法律关系中，村民或集体经济组织既可以自主协商解决纠纷，也可以提起民事诉讼，通过法院判决对土地补偿费进行分配。依据土地管理法规的规定，土地补偿费的支配权由集体土地所有者行使，即一般由村民委员会支配，不直接发给村民个人。村民委员会在收到土地补偿费后，经村民民主协商程序，土地补偿费或是发给村民个人，或是由村集体统一保管使用。实践中，在集体土地征收中，土地补偿费远远大于地上附着物补偿费，村民为了获取更大的利益，往往倾向把土地补偿费全部发给个人，但有的村民委员会经常不把土地补偿费全部发给村民个人，而是分几次发放。当村民对土地补偿费的发放提出异议时，首先会在村集体内协商，协商不成时，村民就会诉诸诉讼，甚至有村民会以信访或举报的形式迫使村干部发放土地补偿费。

三、集体土地征收纠纷影响的广泛性

作为纠纷主体一方的政府是固定的，即作出行政征收的决定机关，但因集体土地征收涉及特定区域内全部村民和其他用益物权人的利益，故集体土地征收纠纷的另一方主体的人数往往众多。当村民因征收合法性与政府发生集体土地征收纠纷时，囿于村民个体力量薄弱，为反抗土地征收，不得不聚集在一起守望相助，以集体的力量共同与政府对话协商，一旦协商不成，政府采取强制征收，村民势必会采取较为激烈的方式阻止政府征收。在这种情况下，村民与政府的利益对抗强烈，村民情绪激动，极易酿成群体冲突事件，引发社会动荡。尤其是随着微博、微信等自媒体的运用，人人都有了麦克风，人人都成了记者，新闻传播速度成核裂变式扩散，一旦发生矛盾冲突事件，极易引发全社会关注。村民本是集体土地征收中的弱势群体，其维护自身权益的手段和渠道有限，如沟通不畅，村民极易采取极端手段维护自身权利，而这是社会关注的热点，一旦通过自媒体扩散出去，个别矛盾冲突事件就会成为社会舆情事件，造成广泛影响。如“唐福珍拆迁自焚事件”，“江西宜黄拆迁自焚事件”，“黑龙江密山拆迁自焚事件”，“湖南株洲拆迁自焚事件”等等。上述这些极端案例，不仅给村民的生命财产造成严重损害，侵蚀了政府公信力，还在社会上造成很恶劣的影响，制造了紧张对立情绪，不利于社会稳定。在新农村建设、旧村改造以及城镇化建设过程中，个别地方政府为了政绩和财政收入，迫使村民同意征地拆迁，以株连的方式，让在政府工作的人员去做亲属工作，做不通工作不让上班，甚至在政府的利诱下，有村干部与开发商公然利用“社会人员”对村民实施威胁。如2014年，山东平度市政府在旧村改革过程中，有村主任和工地承建商勾连指使“社会人员”放火烧毁村民看守土地的帐篷，造成村民被烧死。该事件一经发生就以极快的速度在社会传播，哗然声一片，在社会造成很大负面影响。因集体土地征收拆迁引发的种种社会热点事件，在极大的拷问着政府公信力，激起全社会对集体土地征收的讨论同时，也加快了法律法规修改的进程。

四、集体土地征收纠纷发展的阶段性

集体土地征收纠纷并不是一经发生就爆发的，而是有一个从萌芽、发生、发展、爆发、平息的过程。集体土地征收的过程是私人利益让位于公共利益，公共利益对私人利益给予补偿的过程，利益博弈贯穿其中。在政府集体土地征收公告后，公共利益优先于私人利益，村民不能以私人利益否定征收的合法性，只能就集体土地征收的范围、补偿标准、补偿方式等与政府开始协商。村民与政府协商的过程既是双方利益交换的过程，也是双方利益对抗的过程，更是纠纷酝酿萌发的阶段。在这一阶段，良好的沟通渠道、理性的利益诉求、平和的交流方式是协商取得成效的必要条件。一旦沟通渠道不畅、一方非理性的表达诉求，协商将无功而还，催生纠纷的萌芽。在集体土地纠纷发生后，纠纷双方主体必将采取或公立救济或私立救济的方式解决纠纷，在这一纠纷解决的过程中，纠纷双方的对抗已然十分激烈，双方任何一方一旦做出不当的举动，都将激化矛盾，促使纠纷向更深一步发展。纠纷的爆发源于双方或一方主体采取过激行动引爆了双方的非理智情绪，使得双方由利益对抗变为武力对抗，以致酿成悲剧。纠纷发展到最后总是需要中立的第三方介入，协调双方利益，尽可能照顾到双方的核心利益，以双方都能接受的方式结束纠纷。通过分析2010年至今发生的涉及集体土地征收纠纷的社会舆情事件可以发现，在舆情事件发生之前，舆情的肇因集体土地征收纠纷已发生了很长时间。因集体土地征收补偿分配不可能满足被征收人全部的利益诉求，实际上，在政府集体土地征收公告，村民以及其他被征收人知悉征收内容后，政府与村民等人的纠纷已经萌芽。当村民与政府就征收范围等进行确认，向政府提出自己的补偿要求时，政府与村民等人的纠纷即已发生。因被征收人的异议不能阻止征收行为的实施，政府基于效率和利益的考虑，往往不停止集体土地征收行为，甚至组织力量强制征收拆迁，故当政府与村民等人就纠纷的内容进行协商时，集体土地征收纠纷也在酝酿发展中。一旦政府征收行为超过村民以及其他被征收人的忍耐限度，村民等人就会采取极端保护财产的方式，以死抗争，使集体土地征收纠纷爆发。当集体土地征收纠纷引起社会广泛关注，中立的第三者介入纠纷，利益协调完后，集体土地征收纠纷才会平息。集体土地征收纠纷发生在征收人与被征收人之间、被征收人与被征收人之间，其特点是纠纷根源是利益分配不均、纠纷的主体复杂、纠纷具有广泛的社会影响、纠纷的发展具有阶段性。集体土地征收纠纷涉众的特性，决定了纠纷一经产生必须引起高度的重视，尽快通过诉讼和非诉讼的方式解决纠纷，否则任其发展，极易引发悲剧事件和社会群体事件，不利于社会的稳定.

作者：高骥恩 单位：燕山大学文法学院