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浅谈土地流转过程中失地农民权益保护

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摘要:农地适度规模经营推进过程中,农村土地流转进程加快,部分失地农民权益受损。从制度上保障农地合理合规使用,有效解决农民权益受损问题,保证农民在公平基础上共享改革发展成果,对提高农地资源利用效率和经济效益具有重要意义。

关键词:社会公平;农地;规模经营;权益保护

党的十七届三中全会提出,通过深化农村改革,保持农村土地承包关系稳定并长久不变。允许农民以转包、出租、转让股份和其他形式开展土地承包经营权流转。农地使用权流转会使部分农民失去土地经营权,失地农民成为主动或被动失去全部或部分农地的法律主体,农地向种田大户和种田能手集中。2017年2月《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出,积极发展适度规模经营,通过多种形式促进农地流转和规模经营。实践中,有些地方政府为实现规模化经营,强迫或变相引导农民土地流转,如何在土地流转过程中有效保护失地农民权益,协调公平和效率关系成为重要课题。近年来,土地流转研究较关注农民权益保护,刘启营认为,土地流转事关农村稳定与发展大局,统一、规范、有序的土地流转市场,是农村土地承包经营权流转健康发展的保障,也是实现农村土地生产力诸要素合理配置和适度规模经营,提高农地生产力和农业劳动生产率,统筹城乡经济发展的有效措施[1]。陈彤认为,随着城镇化进程加速,中国农村土地流转制度面临变革。在法律框架下探索中国农村土地流转市场化实践中农民权益保障优选模式,探索公平公正的农村土地流转市场化权益方案,对建设生态乡村、推进城乡一体化具有积极意义[2]。石晓平、郎海如发现,已有研究主要从要素市场不完善、遗漏变量等角度解释农地经营规模与农业生产率间的“反向关系”,但对两者间其他关系研究相对较少[3]。孙翱翔、刘远风认为,我国农村土地流转面临挑战,如农村土地流转威胁粮食安全,农村土地流转形成新的分配不公影响共同富裕目标实现,必须慎重对待农村土地流转[4]。在土地流转过程中部分农民失去土地经营权,王于志、范信葵认为,失地农民获得补偿整体偏低。在城镇化建设过程中,农民权益保护问题不可忽视,更应避免农民权益边缘化[5]。高晓微认为,生活保障、就业保障及相应财产保障缺乏是失地农民权益缺失的主要体现,在城镇化加速过程中,农村土地流转使部分农民进入城市,因安置费较低、与市场脱节,失地农民面临就业危机[6]。贺汉魂、夏明月认为,土地无序流转损害失地农民权益,易引发社会矛盾[7]。陈林认为,在土地流转过程中,农民缺乏选择权、参与知情权及社会保障,失地农民获得的补偿无法满足家庭需求[8]。伴随土地流转进程加快,农地适度规模经营导致失地农民权益受损现象屡见不鲜,以此视角审视农地流转和规模经营对农民权益的影响,从制度上保障农地合理合规使用,对提高农地资源利用效率和经济效益具有重要意义。

一、土地流转过程中农民权益受损表现

农地适度规模经营主要通过土地流转、土地集中实现,企业和种植大户通过农地流转实现集中经营过程中,会损害失地农户权益,不利于维护地权稳定,影响适度规模经营持续、稳定、健康发展,应妥善解决。

(一)土地承包经营权配置的不公平与低效性

国家明确规定家庭联产承包责任制长期稳定,以保证农村土地经营权长期稳定,农地保护和农地效率稳定。在实际操作过程中,新增集体成员无土地承包权,离开村集体、丧失集体成员身份者却可由其他家庭成员代享土地权利,造成土地经营权配置不公。农地流转过程中,双方信息不对称造成交易范围相对狭窄,难以形成规模经营,降低土地承包经营效率。为保证土地配置公平,应根据实际情况定期调整土地承包经营权,但随实际人口变化频繁调整会影响土地经营权稳定及农地生产效率,现实操作难度很大。国家明确规定土地承包经营权长期稳定不变,鼓励经营者积极参与农地生态保护并长期投资,避免掠夺耕作、短期谋利发生。现实中的两难情况是实现农户地权公平分配,则牺牲农地生产效率,反之亦然。

(二)政府越位干预,农民权益受损

农地流转应严格遵循“自愿、有偿”原则,由农地所有者自主决策,农地使用权由承包土地的农户享有,农户根据自身情况,可选择将土地部分或全部按一定价格转让。一些基层政府和村集体基于自身利益,擅自代替农民做出土地流转决策,强行调换或收回土地。因缺少土地流转信息咨询、法律咨询服务组织,加之政府主管部门对土地流转制度、政策宣传力度有限,致使农民知情权、参与权、监督权受到侵害。农民因自身局限,在缺少相关专业服务情况下,无法准确评估土地流转价格、供求情况,无从了解农地流转相关权利义务,导致其在土地流转谈判中处于被动地位,无法得到合理的土地流转收益[9]。

(三)土地流转后耕地性质变化影响

承包权稳定国家严禁改变耕地性质,严禁农地非农化经营,但一些获得流转土地的种粮大户、种田能手、农业公司等为尽快收回投资,获取最大经济收益,擅自改变土地原有性质,甚至建设别墅、会所、高尔夫球场等。一些转入方为获得更大收益,掠夺式开发农地,大量使用化肥、农药,造成耕地质量下降。农地流转后耕地性质变化,造成粮食种植面积减少,耕地原有自然生态系统遭到破坏,影响粮食安全和农业可持续发展。

(四)农地收益长期被忽略

农地流转过程中,农民能否获得合理收益是衡量流转程序、方法的重要考核指标之一。目前,农民在土地流转中主要获得短期较少收益补偿,收益形式主要是租金收入。农民因认识局限,无法充分利用土地承包经营权入股,以此获得长期利益,土地收益的长期性被忽视。其他利益主体为实现土地集中和规模经营,可能会侵害小规模经营农户合法权益,在土地流转过程中必须坚持依法、自愿、有偿原则,避免出现大规模农民被动失地。

(五)失地农民社会保障不到位

中国长期存在城乡二元经济发展结构,受户籍制度限制,失地农民进城后无法与城镇居民享受同等社会保障权利,农民基本社会保障缺失。土地对于农民而言不仅是生产要素,也是具有更多功能的权利保障。农民既想通过土地流转实现收益,又担心离开土地后收入和生活无保障。农村社会保障体系尚不完善,失地农民如不能在城镇就业,将影响社会稳定。

二、失地农民权益受损原因

(一)农村土地产权制度改革创新不足

农村家庭联产承包责任制实施以来,为提高农地使用效率,国家不断延长农村家庭土地使用权期限,从“15年不变”“30年不变”,到十七届三中全会提出的保持现有土地承包关系并“长久不变”[10]。政策推行后,由于“增人不增地、减人不减地”原则,无地、少地农民权益受损,农地分配差异程度日益扩大,乡村治理难度不断增加。农村土地合理流动和有效配置缺少法律及政策层面规范,致使农民土地权益缺少根本保障。农村土地产权制度改革缺少突破创新,基层政权组织为保证农民对土地的长期投入和生产信心,减少现实矛盾和冲突,坚持承包经营权家族继承,损害失地及少地农民权益。

(二)政府越位导致农民权益受损

农业生产要素有效流动是提高农业生产活力、提高效率的有效手段,农地作为生产要素流转,是农业生产资源优化配置的重要内容,对传统农业向现代农业转型具有重要意义。政府在制定政策和执行过程中,往往为提高农业生产效率而越位决策,替代农民土地流转主体地位,强制或变相引导农民流转土地,一些地方县乡政府、村集体与房地产开发商合作强制农民转让土地使用权,土地利用支付极少补偿。政府越位流转土地虽在一定程度上提高效率,但却损害部分农民权益。

(三)失地农民缺少有效利益诉求

渠道在土地流转过程中,农民因交易信息不对称、交易范围有限、缺乏相关法律咨询渠道,权益易受损害。政府公共政策制定过程中可能忽略考虑和平衡农民权益诉求。基层农民利益诉求大多不能客观反映到公共政策决策层。政府获得农民相关信息需耗费时间和物质成本,为提高决策效率,可能据主观判断制定政策。农民因诉求意愿无法有效传递,造成政府在制定公共政策时忽略农民的知情权、参与权、决策权。

(四)农民土地流转收益难以保障

农地流转过程中,相关利益主体期望自身利益最大化,种田大户、农业公司希望以较低价格接收土地,农户希望以较高价格出让,博弈主体的背景、知识、信息获得等决定最终结果。农民受教育程度普遍偏低,对自身人力资本投资少,对于土地流转相关法律知识、市场供求情况、土地价值评估缺少足够认知,维权意识和能力低,在土地流转博弈过程中处于劣势。分散经营及自然经济长期影响,使农户缺少集体维权意识,很难与资本雄厚的农业公司和种粮大户抗衡。此外,农户缺少土地流转过程中获得流转价格和供求情况的信息渠道,专业农业公司及种田大户自身资源丰富、专业人才充足,且同政府“关系”较好,易获得土地流转相关信息,在信息不对称情况下,农民土地流转收益很难得到保障。基层政府基于政绩考量与农业公司和种田大户共同参与土地流转过程,政府可利用行政手段强制农户流转土地,通过低价转入高价转出获取收益,农户收益难以保障。

(五)城乡统一的社会保障制度滞后

因经济发展不均衡,农村社会保障水平不高,农民欠缺风险保护意识,社会保障认知水平不高。农村社会保障和城镇社会保障未能有效衔接。近几年,国家积极推进城乡社保一体化进程,政府出资建立社会保障制度启动资金,组织、实施相关社会保障项目,加大宣传力度吸引农民参保。但需要参保农民基数大,完成社保基金积累尚需时日,在城乡社保一体化实现之前,失地农民的社保权益无法得到保障。

三、失地农民权益保护对策

土地流转过程中适度规模经营有利于提高农业生产效率,但应以充分保障农户利益为前提,依照依法、自愿、有偿原则,采取以下措施,保障农户利益。

(一)制定和完善土地流转相关法规

农民权益受到损害,关键原因是相关法律法规不完善。1982年《中华人民共和国宪法》明确规定农村土地为集体所有;2007年《中华人民共和国物权法》规定,农民可根据相关法律规定流转承包土地[11]。这些法律界定农村土地权利归属,但未明确说明使用、补偿等具体细则,征用土地补偿标准尚需细化。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,在坚持和完善严格耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营[12]。农民对土地的占有、收益、使用、分配、补偿等权利缺少制度保证,导致在土地流转过程中,农民权利常被忽视和侵害,农村土地权益法律法规亟需健全。

(二)加强农村信息网络体系建设

加强相关农村社会服务体系建设,特别是土地流转评估、抵押、租赁机构网络体系建设。建设区域性和全国性土地流转信息数据平台,收集、整理土地流转信息,利用互联网、大数据、云计算等现代信息技术手段,为农户土地流转提供相关信息数据咨询服务。政府对相关社会服务机构的建立、运营应给予一定财政、税收政策优惠,尽量减轻农民信息咨询服务成本。通过网络平台定期发布土地流转价格信息,提高农民对土地价值的认知能力。鼓励农民参与补偿费用劳动力资源安置谈判,通过公开信息保障失地农民获得知情权,通过民主协商方式实现土地有序流转与规模化经营,保护失地农民合法权益。

(三)加强权益受损农民的司法救济

很多失地农民因缺乏社会资源、法律意识及权益保障知识,在权益受损后,无法准确评估受损程度,不知该以何种途径获得行政或司法救济,一些农民甚至缺少承担启动行政、司法救济的基本经济条件。失地农民权益受到侵犯时,需加强法律援助。因缺少具体执行标准,农村土地承包经营权纠纷实际审理存在困难。农村基层集体经济组织在承包权调整过程中发生侵犯农民权益情况[13],一般通过行政途径解决,因基层集体经济组织与政府利益具有一定一致性,政府在纠纷解决上或倾向集体经济组织,从而损害农民权益。因此,必须拓宽失地农民司法救济渠道,让农民通过合法途径获得合理补偿。

(四)完善失地农民就业培训体系

无论是规模经营、农业产业化,还是现代农业建设均对农民素质提出更高要求。完善的农民就业培训体系对提高农民素质、就业能力具有重要作用。特别是农地流转过程中的失地农民,通过职业教育增强其择业能力尤为重要。我国城乡二元分割发展模式造成城乡教育资源配置不均衡,即教育资源向城市倾斜,农村人口受教育程度普遍较低。应建立面向农民的职业教育培训体系。一方面加强失地农民技能培训和再就业培训。加快制定、修订并完善有关农民工培训的法律法规,规范教育培训机构的市场准入、资质认定。应根据现实情况分层次有针对性开展技能培训,引导失地农民再就业。另一方面,扩宽失地农民就业渠道。将失地农民纳入失业保险覆盖范畴,保险机构通过招工或职业介绍方式向企业或其他用工单位推荐失地农民。同时,鼓励失地农民自主创业,政府给予自主创业农民政策优惠,如享受财政补助等。

(五)完善失地农民社会保障机制

完善失地农民的社会保障机制,一方面通过增加社会保险资金投入满足失地农民实际需求;另一方面,完善失地农民养老、医疗、失业等制度,打破城乡二元经济体制,实现城乡社保有效衔接。目前,我国尚未建立统一社会保障制度,因区域经济发展不平衡,农村社会保障制度无法达到城镇现有保障水平,城乡间养老、医疗标准存在明显差距[14]。中央和地方各级政府应加大力度,明确农村社会保障责任,依据各地实际情况合理配置、筹划保障体系,提高农村社会保障水平。弱化土地社会保障功能,消除农民和社会利益相关群体对土地流转的顾虑。借鉴城市“以房养老”模式,尝试农村“以地养老”试点。“以地养老”即农村土地经营权抵押养老模式,将土地作为生产资料进入市场实现增值,以农村土地承包经营权为流转对象获取收入,是农村社会养老保障体系的有效补充[15]。

参考文献:

[1]刘启营.新形势下健全农村土地流转市场的路径分析[J].农业经济,2009(4).

[2]陈彤.论农村土地流转市场化的权益分配机制[J].福建论坛(人文社会科学版),2013(10).

[3]石晓平,郎海如.农地经营规模与农业生产率研究综述[J].南京农业大学学报(社会科学版),2013(2).

[4]孙翱翔,刘远风.当前农村土地流转热的理性思考[J].农业现代化研究,2014(1).

[5]王于志,范信葵.失地农民权益保护问题初探[J].山西农经,2015(6).

[6]高晓微.失地农民权益保护问题探究[J].科技经济市场,2016(3).

[7]贺汉魂,夏明月.城镇化背景下农民土地权益保障的道义边界研究——基于马克思劳动伦理观视域[J].云梦学刊,2016(6).

[8]陈林.集体土地流转过程中农民权益保护的现状研究——以成都市为例[J].山西农经,2017(13).

[9]赵廷生.农村土地流转的障碍因素及解决措施[J].现代农业科技,2014(12).

[10]孙凌云.农村土地承包经营权流转制度的法律价值取向思考[J].河南广播电视大学学报,2014(4).

[11]邹秀清.现阶段保护农民土地权益的对策探讨[J].经济论坛.2008(19).

[12]杨群义.农村土地承包经营权价格评估及权能使用中的确认[J].当代农村财经,2014(7).

[13]田霞,王文昌.农地流转中的农民土地权益保护问题探析[J].山西农业大学学报(社会科学版),2009(5).

[14]吴远霖.中国城乡居民医疗服务的消费行为及福利效应分析——基于QUAIDS模型[J].哈尔滨商业大学学报(社会科学版),2016(2).

[15]刘卫柏,陈柳钦,李中.农村土地流转问题新思索[J].理论探索,2012(2).

作者:邹学慧 单位:哈尔滨商业大学

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