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农村土地流转市场化的现实运作与框架建构

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[摘要]土地作为一种生产要素,其产生的效益由流转的程度决定。长久以来,我国将土地权利分为土地所有权和土地承包经营权,但随着现代农业及农村非农产业的发展,土地承包权与经营权的并置已成为农业生产规模扩大化的阻碍因素。2016年10月,我国明确将土地承包经营权分为土地承包权和土地经营权,这一措施顺应农民意愿,激发了土地活力、盘活了土地资源,最大限度地发挥了土地效能,推动了农村劳动力资源的合理配置,同时整合了农业资源,将分散的土地集中并由市场进一步配置,扩大了生产规模,提高了生产效率。黑龙江省是我国主要的粮食生产地区,耕地总量位居全国第一,近年来黑龙江省土地流转市场化发展迅速,土地流转规模、流转形式及流转土地经营均呈现出扩大化、多样化、规模化趋势,但同时也暴露出一些问题:一是市场化运作程度低,主要体现在土地流转规则运行不规范、尚未建立有效的市场供需机制、信息沟通不对称等方面;二是土地确权机制有待完善;三是服务中介机构匮乏,现阶段黑龙江省农村土地流转市场中的服务中介组织数量有限,而为数不多现有的中介机构在流转过程中发挥的作用也不尽如人意;四是土地流转市场存在风险,农民和土地流入方都面临着收益受损的风险,一旦风险发生,现有的农业保险和政府的财政补贴远不能弥补农民与经营主体的损失。因此,为保障黑龙江省农村土地流转市场化,首先要建立规范的土地流转市场、培育服务中介机构,让土地流转交易正规化、透明化、合法化;其次要完善农村土地确权机制,明确土地所有权归集体,在此基础上进一步推进土地承包权真正落实,通过确定土地经营权来培育规模经营主体,扩大农地流转需求的内生动力;最后要建立健全风险保障机制,一方面发挥政府的保障作用,另一方面政府、农户及经营主体共同配合探索破解市场化风险的方式,促使黑龙江省农村土地流转市场化的良性发展。

[关键词]农村土地流转;市场化;风险保障机制

十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(简称《建议》)中强调,要进一步完善“土地所有权、经营权与承包权”的分置措施。2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,明确将以往的土地承包经营权一分为二,形成土地承包权和土地经营权,从此实行所有权、承包权、经营权分置并行。当前,工业化和城镇化发展迅速,伴随而来的是农村劳动力大量转移,越来越多的农户承包土地却不经营土地,“到底由谁从事农业生产”的问题摆在了人们的面前,而突破这一“瓶颈”的出路,便是顺应农民意愿,保留土地承包权,把土地经营权有偿流转,实现土地承包权与经营权的主体分离。黑龙江省农村土地流转市场化正处于发展期,研究省内土地流转市场化现状与未来发展趋势,对探索适宜黑龙江省农村土地流转的市场化之路具有重要的理论价值和现实意义。

一、农村土地流转市场化的意义

(一)盘活土地资源

由于大量农民外出务工,农村土地撂荒现象十分常见,有土地的人不种地,而需要土地的人又因为种种原因无法获得土地,造成土地供需不平衡。农村土地流转市场化将激发土地活力、盘活土地资源,进一步发挥土地的效能,完成土地使用权商品化运作。土地经营权通过市场机制进行有偿流转,把土地资源变成资本,能够最大程度发挥土地价值,提高土地利用率。

(二)激活劳动力资源

工业化和城市化进程的不断加深推动了第二、三产业的发展,改变了以往农村产业结构单一的现状,越来越多的农民不再从事一线农业生产,出现劳动力剩余或分配不合理现象。土地流转市场化的出现,推动了农村劳动力资源的合理分配,部分农民继续从事农业生产,剩余劳动力可就近发展二、三产业,使村民离土不离乡,既能够释放农村生产力,为劳动力转移提供持续长久的动力、优化农村劳动力布局;又能够丰富农村产业结构,给其充分的发展空间。

(三)整合农业资源

现代农业生产的前提是土地规模化经营,传统的家庭承包生产模式由于土地分散、生产结构单一、管理手段有限等因素的制约,阻碍了大型机械和现代技术在农业生产中的应用,导致生产效率低,不利于实现农业产业化经营所要求的统一规划、连片经营、大型机械化作业。经过市场化流转的土地,将分散的资源集中整合后交给第三方经营,经营方会对传统农业加以改造,以市场为导向,根据市场需求调整产业发展结构,实施科学的管理方法,投入现代化技术,进而提高土地投入产出效率,发展规模化经营,由市场将土地进行优化配置,从而打破分散低效的土地经营格局,实现各生产要素的流动和结合,促进农业现代化生产,提高农业经营的生产效率。

二、黑龙江省农村土地流转市场化的现实呈现

黑龙江省是农业大省,是我国主要的粮食生产地区,耕地总量位居全国第一。近年来,黑龙江省农村土地流转市场化进程加速,呈现出土地流转规模扩大化、流转形式多样化、流转主体规模化等趋势。

(一)土地流转规模扩大化2013年年底全国土地流转面积3.4亿亩,其中黑龙江省农村流转的土地面积5602万亩,比上年增长了26%,流转比例为39.2%。2014年全国土地流转面积4.03亿亩,黑龙江省农村土地流转6507万亩,比上年增长16.2%,流转比例为50%。2015年全国土地流转面积4.43亿亩,黑龙江省流转面积6897万亩,比上年增长6%,流转比例达到50.3%。为方便农户开展土地有序流转,截至2014年10月,黑龙江省超四成县(市、区)已开通土地流转网上平台,三成县(市、区)建立土地流转大厅,提供农地流转相关服务。

(二)土地流转形式多样化

黑龙江省主要的土地流转形式是转包,此外,还有出租、入股、转让和互换等形式。截至2014年年底,黑龙江省转包土地面积为4489万亩,占土地流转总量的69%;出租土地面积为710万亩,占土地流转总量的10.9%;土地入社流转面积为1121万亩,占土地流转总量的17.2%;转让土地面积为92万亩,占流转总量的1.4%;互换土地面积为95万亩,占农村土地流转总量的1.5%[1]。

(三)流转土地经营规模化

黑龙江省流转后的土地主要有以下几种经营形式:一是种植大户经营,2013年,全省粮食种植面积1000亩以上的种植大户总户数为3219户,比上年增加459户,增长16.6%;种植面积886.6万亩,比上年增加268.4万亩,增长43.4%。其中,粮食种植面积在5000亩以上的超级种粮大户为713户,比上年增加395户,增长124.2%[2]。二是企业直接经营,全省经营流转土地的企业共268个,每个企业平均经营4000余亩土地,经营面积共计120万亩,占规模经营总面积的1.7%。三是集体经营,表现形式为“村集体+农户+合作社”,具体做法是将集体下的合作社将农户土地反包,形成规模后再进行统一经营,目前全省集体经营的流转土地面积占全部土地规模经营面积0.4%,近半数村镇存在集体经营形式。四是合作经营,全省5890个农民合作社经营土地2914万亩,占规模经营总面积的48.8%,其中已投入使用的916个农民合作社,自主经营土地1500万亩,占规模经营总面积的25.1%,社均经营土地1.64万亩[3]。

三、黑龙江省农村土地流转市场化的限制因素

黑龙江省农村土地流转市场化的加快使土地规模化和效益化初见成效,但一些问题也逐渐暴露出来,如市场化运作程度低、土地确权机制不完善、缺少服务中介机构和风险保障机制等,制约了农村土地市场化进一步发展,亟待解决。

(一)市场化运作程度低

首先,土地流转规则运行不规范。目前黑龙江省缺少农村土地市场化运作的管理和监督机构,在土地流转市场化运作中不能有效规范土地流转行为,无法保障流转的公平性,影响流转主体的积极性,流转过程中可能导致交易成本增加,不利于提高土地流转效率。其次,黑龙江省尚未建立真正的农地流转市场供需机制,虽然当前在着力创建省市县镇村“五位一体”的信息网站,但是,在信息化渠道疏通和为农户开展农业生产经营主体提供土地流转供求信息、流转价格等服务,流转信息化管理效能,监控流转动态等多个方面,还没有根据土地流转市场需求完善农村土地流转市场化功能。最后,信息沟通不对称导致土地流转市场化受阻。农村土地流转市场运作需要供给主体和需求主体共同参与,充分、全面的了解交易信息,这一过程中信息交流应具有对等性和时效性,由于信息交流不对称,导致流转过程的推进速度较慢,影响了农村土地流转市场效能。

(二)土地确权机制有待完善

土地确权是农民从土地中获得收益的重要前提和保障。农村土地承包经营权确权登记,能有效保护并确认土地承包权和经营权,确保土地在流转过程中交易安全,是进一步完善农村土地承包经营制度的基础工作,既有利于保障土地流转可持续发展,也是深化土地改革的重要前提。2016年黑龙江省全面启动土地承包经营权确权登记颁证工作,从一定程度上来看,虽然确权登记保障了农民对土地承包权的权益,但尚未普及,而且缺少相关法律的支撑和保障,一旦出现纠纷无法可依,需要完善相关机制进行土地确权。

(三)服务中介机构匮乏

服务中介机构应同时具备沟通能力和专业能力,还需要一定专业知识和技能。目前,土地流转多是出于农户自发或政府推动,农民处于弱势地位,由于对市场情况没有深入了解,对土地价格评估、流转合同签署等专业程序缺乏基本认识,往往导致农民在土地流转过程中利益受损,影响流转的规模较小和效益。从现阶段来看,黑龙江省农村土地流转市场中的服务中介组织规模和数量有限,导致流转过程缺乏规范性,纠纷隐患较多。虽然在一些乡镇设置中介机构,但是在具体实践过程中并不能发挥预期作用,影响农民参与的积极性,减低了土地流转市场效率。

(四)土地流转市场存在风险

对于农民来说,首先面临决策风险。农民在土地流转过程中由于自身的知识水平有限,缺乏对土地流转市场信息的了解,市场化流转又不同于其所熟知的熟人间流转,它需要依据土地交易成本、市场环境、预期收益等因素进行判断。其次面临利益受损风险。农民往往会遇到这样的情况:土地流转出去了,经营者却不擅经营,导致土地撂荒,几乎没有收益;甚至有的经营公司合同期限未满就跑路,连基本的土地租金都无法兑现,农民切身利益无法得到保障。对于土地流入方来说,同样面临利益受损风险。农业生产,特别是种植业和养殖业,需要较长周期才能实现交易,而市场是动态的,任何种植大户或经营公司都无法对农产品的市场行情做出精准的判断和预测。目前黑龙江省还没有健全的保障机制来应对这些潜在风险,一旦风险发生,现有的农业保险和政府的财政补贴远不能弥补农民与经营主体的损失。

四、推进黑龙江省农村土地流转市场化的对策建议

黑龙江省农村土地流转市场化要完善土地确权机制,建立规范的土地流转市场,以完善的风险保障机制作为支持,从多方面入手积极推进土地流转市场化。

(一)建立规范土地流转市场

首先,要搭建完善的土地流转交易平台,规范土地流转的交易方式,建立良好的市场秩序,保证土地流转顺利进行。完备的流转交易平台可包括线下的农村土地交易中心和线上的即时信息平台两部分,通过有形的土地流转市场规范交易程序、公开流转信息、透明收费标准,避免不正当交易方式所产生的不良后果;通过搭建土地流转网络信息平台实现市、县、乡、村四级联动和资源联网共享,农民自主进行土地流转和产权交易,降低交易成本。其次,培育服务中介机构。中介机构应以市场为导向,解决供求双方信息不对称问题。中介机构应独立于集体和土地使用者运行并具有完备的功能,如流转前为土地流转主体发布各类相关信息、流转政策解读、土地估价,流转过程中指导流转双方规范签订流转合同,交易完成后提供流转土地登记以及纠纷调解等服务,保障流转主体权益,完善市场功能,提高土地流转交易的成功率。最后,要进一步加强对中介组织的监督管理,明确权责,确保工作开展的透明性及经营的合法性。通过培育类似的服务中介机构,同时借助市场机制做好全面调控工作,才能保证土地流转行为都能在科学规范的空间内实现运作,为其今后发展营造良好的环境。

(二)完善农村土地确权机制

在坚持法律上农村土地所有权归农民集体、承包权和使用权归农民或第三方的基础上,推进土地确权登记。首先要进一步推进黑龙江省土地集体所有权的确权,解决农村集体土地所有权与国有土地的权属问题,明确土地的承包权和使用权。通过土地产权的确定让土地资源透明化,解决“土地到底由谁说了算”的问题。截至2016年,哈尔滨市1865个行政村已全部完成农村土地确权登记[4],有效盘活了农村资产资源要素。其次,进一步推进土地承包权确权,增强农民主体意识,全面提升农民素质,政府应对农民进行引导,使其认识到土地流转的积极作用,打破传统观念束缚,增强土地流转市场化的意识,规范农户土地流转行为,加强关于流转中常识性知识的培训,同时要让农民增加警惕性,谨防土地流转过程中的诈骗信息。最后,通过确定土地经营权,扶持规模经营主体,增加扩大土地流转需求的内生动力,培育种植大户、龙头企业、农民合作社等规模经营主体,增加政府财政补贴和扶持,对规模较大、流转期限较长的经营主体要加大补贴力度,引导土地资源向现代规模经营主体集中,提高土地利用效率。

(三)建立健全风险保障机制

要充分发挥政府职能,对农地市场化流转起到科学引导作用。在土地流转过程中,政府职责就是顺应农业和农村经济发展要求,充分发挥市场机制的基础作用,引导而不干预,服务而不包办,放活而不放任[5]。作为组织者,政府要进一步规范土地经营权的流转,建立并完善承包经营的市场体系,搭建适宜土地流转的平台,加快农村土地市场流转的进程;作为监管者,政府要对流转土地进行检查和监督,保证流转主体严格按照合同内容履行权利和义务,防止违法侵占、破坏农地资源的行为和违法经营现象;作为服务者,政府要对企业农业经营能力、经营项目进行客观评估和严格审查,保障流转双方权益,为土地流转市场化有序推进创造良好环境。建立土地流转履约保证保险机制。要预防农地流转的风险不能仅靠现有的农业保险,市场问题交给市场办,土地流转市场化过程中面临的风险需要以市场化的方式破解,履约保证保险不失为土地流转市场化实践中有益的尝试,即引入保险公司,由其开发土地流转履约保证保险产品,保费由农户和业主共同承担,政府对业主自愿参加履约保证保险的行为采取“以奖代补”的方式进行分摊。黑龙江土地流转履约保证保险具体可以采取以下形式:农民承担一小部分保费,其余大部分由土地流入方来承担,政府与土地流入方共同分担大部分保费,这样就构建市场化的约束机制,既显示出政府政策导向,又体现出流转主体和政府共同承担责任,真正盘活了土地资源。通过建立有效的风险保障机制促进土地的集约高效利用,同时保证双方利益,不仅能让农民放心,也减轻土地经营者负担,从而让农户和经营者获得更多的利益,保证农业的健康可持续发展。

五、结论

农村土地流转市场化是盘活土地资源、激发土地活力、合理配置农村剩余劳动力、整合农业资源的关键之举,具有重要的现实意义。黑龙江省是农业大省,农地流转市场化程度发达与否关乎现代农业产业的发展,目前黑龙江省农村土地流转市场化虽呈现良好的发展趋势,但仍存在着土地流转市场化程度无法满足农户流转需求的问题,阻碍了农地流转的进程,这需要依靠农民自身、社会组织和政府共同解决,同时要积极探索有效的风险保障机制,让农民放心流转、第三方安心经营,解决农户和经营主体的后顾之忧,助推黑龙江省土地流转市场化的发展。

[参考文献]

[1]邵培霖,孙鹤.黑龙江省农村土地流转情况调查报告[J].调研世界,2015,(6):29-32.

[2]魏书慧.黑龙江省土地流转情况的调查与思考[J].统计与咨询,2015,(2):7-10.

[3]黑龙江省农村土地流转发展态势及相关措施[EB/OL].(2016-08-08).

[4]哈尔滨:农地确权,农民安心[N].人民日报,2016-05-15(1).

[5]李爱玲.构建农村土地流转市场化运行机制的策略分析[J].改革与战略,2012,(8):77-79.

作者:孙玉娟;邱晓明 单位:东北农业大学

农村土地流转市场化的现实运作与框架建构责任编辑:张雨    阅读:人次