水资源保护制度构建问题及对策范文

一、水资源保护公益诉讼界定

1.与水资源民事侵权诉讼的区别

相比建立在私权保护基础上的水资源民事侵权诉讼，水资源保护公益诉讼具有以下特征：一是具有特殊的诉讼主体，民事侵权诉讼的提起者必须是与本案有利害关系的当事人，而公益诉讼的提起者范围较广，只要是“法律规定的机关和有关组织”，不管其与本案有无利害关系，都可提起公益诉讼；二是具有特殊的诉讼目的，民事侵权诉讼强调的是对被侵权人个人利益的保护，而公益诉讼强调的是对水事公共利益的保护，并以追求水事公共利益的全面化和最大化为宗旨；三是具有特殊的诉讼功能，即预防与补救并重，民事侵权诉讼一般是以发生实质损害为前提，而公益诉讼的提起不以发生实质损害为要件，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能，即可提起诉讼。

2.与环保公益诉讼的关系

水资源保护公益诉讼与环保公益诉讼联系紧密，但同时又具有一定的独立性。广义上讲，水是环境的重要组成部分，所有水资源保护问题均可纳入环境保护的范畴，因此广义的环保公益诉讼可涵盖水资源保护公益诉讼。但是，在我国现行行政体制下，研究和推进水资源保护公益诉讼制度又有其独特价值：一是根据宪法、水法等法律法规和有关法理，水行政主管部门负责水资源管理和监督工作，是水资源保护公益诉讼的合法起诉主体，理应积极探索相关公益诉讼机制，保护水事公共利益；二是在目前的行政体制下，受法律以及部门“三定”规定所限，环保部门和水行政主管部门之间的职责相对独立，进而造成环保部门主导的环保公益诉讼对于涉水领域重点关注的是水污染问题，而不关注破坏性开发利用水资源、侵占水域、破坏水生态等问题，为此亟待建立专门的水资源保护公益诉讼制度予以应对；三是环保公益诉讼针对的是普遍性的环境问题，涵盖的是水、空气、生态环境等领域普遍性利益的保护，难以充分考虑水资源保护的特殊性，在保护水事公共利益上缺乏全面性和针对性。

二、水资源保护公益诉讼制度建设需求与面临的困难

1.制度建设需求

水资源保护公益诉讼制度构建及其顺利运行，需要起诉主体制度、管辖制度、证据制度等支撑。第一，起诉主体制度。起诉主体制度是关于确定哪些人具有原告资格的制度，解决的是当发生侵害水资源公共利益的行为时，谁可以担任原告的问题。在水资源保护公益诉讼主体制度中，需要进一步解决的问题包括：一是原告范围，即《民事诉讼法》所规定的“法律规定的机关和有关组织”具体包括哪些主体；二是各主体的职责权限；三是各起诉主体行使起诉权的先后顺序。第二，管辖制度。管辖是指确定同级人民法院以及上下级人民法院之间受理第一审案件的分工和权限。管辖制度解决的是违法行为发生后，有起诉权的主体（原告）向何地何级法院起诉的问题。建立水资源保护公益诉讼管辖制度，首先要科学合理确定有管辖权的法院，不能出现同一个案件在流域不同地区法院皆有管辖权或皆无管辖权的情况；其次要便利起诉（方便当事人起诉、应诉），并保证案件能够得到公正审理。第三，证据制度。证据是指在诉讼中能够证明案件真实情况的各种资料。证据制度历来是一切诉讼的灵魂，解决的是当事人在法庭上用什么材料、通过什么方式证明本方主张的问题。水资源保护公益诉讼证据制度的任务，一是要建立违法行为证据的收集机制，二是要建立违法后果的科学评价机制，三是建立证明责任的合理分担机制。第四，其他制度。除了上述三项主要制度之外，水资源保护公益诉讼制度还需要建立相关的配套制度，如诉讼时效制度、诉讼费分担制度等。

2.制度建设面临的主要困难

在现有法律体制下，构建水资源保护公益诉讼制度，主要面临着以下困难和问题：一是现行法律规定不明导致诉讼主体不清。民事诉讼法将公益诉讼主体限定在“法律规定的机关和有关组织”，但未对其具体范围作出明确规定。在水资源保护公益诉讼领域，“法律规定的机关”是否包括水行政主管部门，抑或还包括其他机关，尚须进一步明确；至于“有关组织”，其范围更加广泛，是仅指所有在民政部门登记的组织（合法社会组织），还是指须经相关法律特别授权的社会组织，目前也不明确。此外，“法律规定的机关”和“其他组织”之间的诉权顺序，目前也缺乏规定。二是现行管理体制等原因导致管辖困难。当前的司法体制考虑了铁路管理体制和海事管理体制的独特性，有针对性地设置了铁路和海事司法系统，但却没有充分考虑水资源管理的独特性，司法系统按照地区进行管理的方式与水资源的流域性之间存在一定程度的不匹配。这种不匹配可能导致地方司法机关之间管辖不明，进而可能出现司法机关均不愿立案的情况。三是相关配套机制不健全导致证据制度难以建立。一方面，现行水资源和水环境监测机制尚不健全，部分地方在水量和水生态的监测方面较为滞后，监测机构各自分散，监测数据和结论尚待整合。另一方面，水事公共利益损害鉴定评估机制尚未建立，使得加害行为与损害事实之间的因果关系很难认定。

三、水资源保护公益诉讼制度建设构想

针对水资源保护公益诉讼制度建设需求及其面临的困难和问题，为进一步推动建立水资源保护公益诉讼制度，需要加快完善以下内容。

1.理顺诉讼角色，明确水行政主管部门的作用，完善起诉主体制度

在现行司法体制下，法院的角色比较固定，理顺水资源保护公益诉讼角色的重点在于明确细化水资源保护公益诉讼的起诉主体。其重点在于：一是进一步明确“法律规定的机关”和“其他组织”的范围及其起诉顺位，防止起诉上的混乱和无序；二是明确各级水行政主管部门在具体水资源保护公益诉讼中的地位和作用。

①关于“法律规定的机关”。

从现行法律体系和有关法理上看，水资源保护公益诉讼中“法律规定的机关”应当仅限定为各级水行政主管部门和检察机关。检察机关作为法律监督机关，当然具有提起公益诉讼的主体资格。水行政主管部门之所以应当具有水资源保护公益诉讼主体资格，理由：一是水行政主管部门具有保护水事公共利益的法定职责，基于保护水事公共利益考虑理应有权提起公益诉讼；二是水行政主管部门具有启动公益诉讼程序的便利性和及时性，在发现破坏水事公共利益案件、及时启动公益诉讼程序方面，具有天然优势；三是水行政主管部门具有设备、专业知识以及能力方面的优势，更易于通过诉讼维护水事公共利益。

②关于“其他组织”。

全国人大法工委领导在有关民事诉讼法修改说明中明确表示，可以在制订相关法律时进一步明确“其他组织”的范围。为了能够在防止起诉上的无序和尽可能扩大公益诉讼的应用之间进行平衡，应将其他组织明确为依法在国务院和省级民政部门进行登记的社会组织，具体可通过修改法律或出台相关规章、政策文件时进行明确限定。

③关于起诉顺位。

对于上述各主体的起诉顺序，首先，考虑到“法律规定的机关”提起公益诉讼属于履行法定职责的行为，“其他组织”提起诉讼则属于向社会尽义务的行为，履职行为应当优先，因此应当先“法律规定的机关”后“其他组织”；其次，在法律规定的机关中，考虑到水行政主管部门的履职行为更加具体、微观，水行政主管部门更易发现违法行为、收集相关证据，因此应当先水行政主管部门后检察机关。

④关于水行政主管部门在水资源保护公益诉讼中的地位和作用。

水行政主管部门作为水资源统一管理和监督部门，应当在水资源保护的公益诉讼中扮演更加积极的角色：一是作为原告，积极提起水资源保护公益诉讼；二是作为行业主管部门，组织制定水资源保护相关专业技术标准，尤其是损害赔偿评估的方法和标准，供司法机关判决时参考；三是作为诉讼辅助人，对于检察机关、社会组织提起的水资源保护公益诉讼，提供专业技术帮助，以赢得诉讼；四是作为司法鉴定人，对于水资源保护公益诉讼中遇到的技术问题，帮助法官解决本案涉及水资源保护的专业技术问题，弥补法官专业技术知识上的不足。

2.探索建立集中管辖制度或设置专门法庭，完善管辖制度

水资源流域管理与区域管理相结合的体制和现行司法体制在短期内不可能有大的变化，也不大可能为建立水资源保护公益诉讼制度而对现行管理体制进行大规模改革。十八届三中全会提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，为解决水资源保护公益诉讼面临的管辖难题指明了方向。在水资源保护公益诉讼领域，可以通过相关制度探索和程序设计，如集中管辖制度、设置专门法庭等，来解决现行管理体制问题，建立科学合理、便利起诉的管辖制度。

3.加强监测、损害评估等配套机制建设，完善诉讼证据制度

党的十八届三中全会提出要加快生态文明制度建设，实行损害赔偿制度，坚持谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则。为此，一方面要全面整合现行水资源和水环境等领域的监测资源，完善相关监测配套机制，保障及时发现那些破坏水资源保护的行为及其责任人，并能够有效收集相关证据；二是要加快建立我国水事公共利益损害鉴定评估机制，从技术的角度将行为人对水事公共利益造成的损害数量化，为法院判决提供技术保障。通过以上机制建设，从证据的收集、证据的科学评价等方面，完善诉讼证据制度，确保水资源损害赔偿制度落到实处。

4.健全和完善其他相关制度

为完善水资源保护公益诉讼制度体系，还须进一步完善其他相关制度。其中，诉讼时效制度建设的关键点在于建立不受诉讼时效限制的追诉制度，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究；诉讼费用分担制度建设的关键点在于能够鼓励公众提起水资源保护公益诉讼，防止出现因经费原因而“不能起诉”或“不愿起诉”的情况。

四、水利部门推动建立水资源保护公益诉讼制度的工作建议

1.积极推动水资源保护公益诉讼制度建设

在目前的法律体制下，进一步细化和明确公益诉讼制度的职责主要在司法机关。但是，考虑到司法机关对推动某一具体行政管理领域的公益诉讼制度建设缺乏积极性，而其他行政部门往往只关注其职能范围内的公益诉讼制度建设，因此，作为水资源统一监督和管理部门，水行政主管部门应当在推动水资源保护公益诉讼制度建设中扮演更加积极的角色。一方面，要加强与司法机关的沟通，积极推动“两高”在司法解释或指导性案例中纳入水资源保护公益诉讼；另一方面，要积极与立法部门及相关行政部门沟通联系，在相关法律修改（如将来可能开展的《水法》修改）中纳入水资源保护公益诉讼的内容。

2.开展水资源保护公益诉讼实践，扩大宣传，树立典型，提高全社会保护水资源的积极性

尽管公益诉讼制度建设最终取决于司法机关，但是水行政主管部门可以通过在各地提起水资源保护公益诉讼的方式，扩大水资源保护公益诉讼的实践影响力，并在实践中发现制度建设需求并研究提出完善相关制度的方案。另外，水行政主管部门还可以通过宣传媒介扩大水资源保护公益诉讼理论和实践案例宣传，树立典型，提高全社会的认可度，这样不仅可以对相关高层决策产生积极影响，还可以调动全社会保护水资源的积极性。

3.积极培育公益诉讼中的“其他组织”

水行政主管部门可参照中华环保联合会的组建方式，提前加大“其他组织”的培育力度：在国家和省级层面着力培养若干个有能力胜任相关诉讼工作且具有全国或省区影响力的社团组织，有条件的设区的市、县水行政主管部门也可培养1~2个具有本地区影响力的社团组织。

4.着手建立健全相关配套机制

为完善诉讼证据制度，保障水资源保护公益诉讼的顺利开展，确保水资源损害赔偿制度落到实处，水行政主管部门要着手加强监测、损害评估等配套机制建设：一是优化水资源和水环境等领域的监测点布置，加强水量和水生态监测能力建设，进一步整合监测机构的监测数据资源并实现资源共享；二是参考环境损害鉴定评估机制建设经验，尽快建立我国水事公共利益损害鉴定评估机制，依托水利系统内现有科研技术单位的业务优势，组建专业队伍、明确职能定位、制定技术规范和标准。

作者：王晓娟王建平汪贻飞陈金木单位：水利部发展研究中心